1.  Организация Объединенных Наций — это благородный эксперимент по налаживанию сотрудничества между людьми. В мире, который по-прежнему разобщен множеством самых разных интересов и отличительных черт, Организация Объединенных Наций стремится проецировать всеобъемлющее видение: сообщество наций, общие для всех народов принципы человечности, уникальность нашей единственной Земли. Действительно, историческая миссия Организации Объединенных Наций состоит не только в том, чтобы упрочивать элементы согласия, существующего между нациями, но и в том, чтобы расширять сферу такого согласия в пространстве, охватывая все больше людей и улучшая их жизнь, и во времени, чтобы передать будущим поколениям то материальное и культурное наследие, которое нам доверено. В Уставе Организации Объединенных Наций, разработанном тогда, когда в памяти человечества еще были свежи раны, нанесенные двумя самыми разрушительными в истории войнами, нашло воплощение каждое из этих устремлений и были предусмотрены институциональные средства их реализации.

2.  Пятьдесят два года спустя после подписания Устава мировое сообщество может с удовлетворением отметить многочисленные прогрессивные изменения, в которых Организация Объединенных Наций сыграла важную роль. Работа Организации Объединенных Наций в сфере деколонизации началась почти сразу же после ее создания, и плоды этой работы по-прежнему расцениваются в качестве одного из ее величайших достижений. Скоро будет отмечаться пятидесятая годовщина принятия Всеобщей декларации прав человека. Миротворцы Организации Объединенных Наций способствовали сдерживанию региональных конфликтов, а ее гуманитарные миссии облегчили страдания во многих районах мира. Проблемы, с которыми сталкиваются развивающиеся страны, ставятся во главу угла деятельности Организации Объединенных Наций в экономической области.

3.  Нормальное развитие международных отношений становится возможным благодаря правилам, разработанным Организацией Объединенных Наций и ее учреждениями. Улучшилось здоровье людей, населяющих планету, а жизнь их стала дольше и плодотворнее благодаря искоренению болезней, улучшению питания, развитию сельского хозяйства, проведению кампаний по ликвидации неграмотности и защите прав женщин и детей, и во всей этой деятельности организации системы Организации Объединенных Наций сыграли видную роль. Среди международных организаций у Организации Объединенных Наций нет равных в том, что касается выявления новых вопросов на политической арене и разработки планов действий для их решения, включая окружающую среду, вопросы социального развития и такие неприглядные стороны мирового гражданского общества, как торговля наркотиками, транснациональная организованная преступность и терроризм.

4.  В то же время сохраняется значительный разрыв между устремлениями и достижениями. Несмотря на невиданное благоденствие, которое достигнуто во многих странах благодаря техническому прогрессу и глобализации производства и финансов, ни правительствам, ни Организации Объединенных Наций, ни частному сектору не удалось найти ключ к ликвидации той хронической бедности, которая держит в своих тисках большинство человечества. Более того, нынешние дисбалансы мировой экономики создают серьезные угрозы для будущей международной стабильности: дисбалансы в распределении богатства, несбалансированность сил экономической интеграции и политической фрагментации, дисбалансы между воздействием человечества на общепланетарные системы жизнеобеспечения и возможностями таких систем.

5.  Кроме того, разрушительные силы, подкрепляемые несправедливостью и нетерпимостью, продолжают разрывать на части нации и народы, а ожесточенные конфликты, подпитываемые предрассудками, лишениями, а иногда и полной анархией, выходят за рамки национальных границ и не подчиняются международным нормам. Такие факторы нестабильности провоцируют широкое распространение все более смертоносных вооружений и порождают обостряющийся гуманитарный кризис. По-прежнему совершаются массовые нарушения прав человека и продолжается уничтожение огромного числа людей только из-за их самобытности или верований. В рядах беженцев и перемещенных лиц — большей частью ни в чем не повинных жертв, попавших в политический круговорот исторических масштабов, — оказалось уже более 25 миллионов человек.

6.  Главная цель нынешних реформаторских усилий состоит в сужении разрыва между устремлениями и достижениями. Сделать это планируется за счет создания новой культуры руководства и новой структуры управления в Организации Объединенных Наций, которые позволят повысить целеустремленность, согласованность усилий и быстроту реагирования на неотложные потребности международного сообщества. Реформа механизма Организации Объединенных Наций не может стать заменой готовности правительств использовать Организацию, и реформа сама по себе не может устранить совершенно реальные различия между государствами-членами с точки зрения их интересов и влияния. Но она может обеспечить максимальную институциональную эффективность Организации Объединенных Наций, благодаря чему Организация сумеет лучше выполнять поручаемые ей задачи, а следовательно и отстаивать и авторитетно осуществлять свою более широкую функцию проводника прогресса на благо как стран, так и народов всего мира.

7.  Для этого необходимо произвести откровенную оценку основных сильных и слабых институциональных черт Организации Объединенных Наций, а также четко представить себе тот институциональный контекст, в котором Организация Объединенных Наций будет функционировать в предстоящие годы.

8.  Важнейший источник силы для Организации Объединенных Наций — это универсальность ее членства и всеобъемлющий охват ее мандата. И наиболее масштабно эта сила проявляется в нормотворчестве. Нормы, которые становятся практически универсальными, формируют принципиальную основу для оценки и ориентировки практики в сообществе наций. Такие нормы имеют не только моральный вес; они закладывают также институциональный фундамент повседневной жизни международного сообщества — это восприятие прав и обязанностей; взаимная предсказуемость поведения, обусловленная господством права; описание наилучшей практики; почти безбрежная палитра стандартов, без которых ведение текущих международных дел было бы немыслимым.

9.  Ввиду своего универсального характера и всеобъемлющего мандата Организация Объединенных Наций является уникальным и незаменимым форумом, в рамках которого правительства могут определять возникающие глобальные проблемы, обсуждать и утверждать общие подходы к их решению и мобилизовывать энергию и ресурсы на осуществление согласованных действий. Способность Организации Объединенных Наций сводить людей вместе позволила достичь впечатляющих результатов в самых различных областях, включая торговлю и развитие, окружающую среду, права человека, прогрессивное развитие и кодификацию международного права, равенство мужчин и женщин, народонаселение, обеспечение мира и безопасности, а также разоружение.

10.  Кроме того, в ряде ключевых областей, таких, как сотрудничество в целях развития, нормотворческий потенциал Организации Объединенных Наций напрямую связан с содействием проведению национальной политики и сам получает поддержку от ее оперативной деятельности. Только в Организации Объединенных Наций есть знания практически по всему комплексу проблем развития, включая их социально-экономические и политические аспекты. И только Организация Объединенных Наций способна оказывать помощь любого рода, будь то гуманитарная помощь или поддержание мира, или деятельность в целях развития.

11.  В то же время оперативные возможности и программы Организации Объединенных Наций в принципе не могут полностью отражать всю необъятную широту обсуждаемых в ней вопросов. В некоторых областях уровень потребностей, обусловленных оперативными мандатами, превысил уровень ресурсов Организации, предоставленных в ее распоряжение государствами-членами, оставив непреодолимый разрыв между потребностями и ожиданиями, с одной стороны, и достижениями, с другой. В ряде других случаев Организация Объединенных Наций попросту не очень подходит для проведения операций.

12.  Основным фактором институциональной слабости Организации Объединенных Наций представляется то обстоятельство, что за истекшие полвека в некоторых ее структурах стали проявляться тенденции к раздробленности, дублированию и жесткости, в одних областях структуры стали неэффективными, в других — излишними. «Холодная война» и обусловленная ею блоковая политика крайне осложнили, а в ряде случаев сделали невозможным претворение в жизнь уставных концепций многих функций Организации, особенно в области поддержания мира и безопасности. Фактически они повлияли на работу всей Организации Объединенных Наций — от определения приоритетности программ до организационных аспектов и управления кадрами.

13.  Хотя Организация Объединенных Наций, несмотря на такую неблагоприятную обстановку, смогла на протяжении долгих лет «холодной войны» выдвинуть многочисленные новые инициативы, слишком часто они просто ложились новым слоем на осуществлявшуюся до них деятельность вместо того, чтобы эффективно интегрироваться в нее или полностью заменить собой задачи, утратившие свою актуальность. Уже прилагавшиеся ранее усилия по реформе работы Организации Объединенных Наций наталкивались на противодействие тех же сил. Чаще всего результатом этих усилий становилось не учреждение эффективных структур управления, а создание параллельных механизмов или дополнительных органов, на которые возлагались координационные функции.

14.  С окончанием «холодной войны» Организация Объединенных Наций устремилась и всячески подталкивалась к тому, чтобы отреагировать на колоссальный рост спроса на ее услуги. Организация стала содействовать переходу к демократии, национальному примирению и рыночным реформам. Ее призвали развернуть деятельность по оказанию гуманитарной помощи в беспрецедентных масштабах. Механизм Организации Объединенных Наций по поддержанию мира стал на некоторое время для международного сообщества скорой помощью, пожарной бригадой, жандармерией и сдерживающей военной силой даже в тех случаях, когда того самого мира, который нужно было поддерживать, не существовало. На этом пути были допущены ошибки — во многих случаях вследствие того, что предоставлявшиеся в распоряжение Организации средства не соответствовали предъявлявшимся к ней требованиям.

15.  Теперь, когда прошло исступление, охватившее мир после окончания «холодной войны», Организация Объединенных Наций может и должна сделать шаг назад с целью вновь произвести оценку того, каковы наиболее эффективные средства реализации ее неизменных целей. Главная задача состоит в том, чтобы сформировать такую структуру руководства и управления, которая позволит добиться большей целенаправленности Организации Объединенных Наций, придаст более согласованный характер ее усилиям, сделает ее более гибкой и повысит эффективность ее затрат.

16.  На геополитическом ландшафте, в рамках которого функционирует Организация Объединенных Наций, по-прежнему происходят крупные сдвиги. При жизни следующего поколения большинство стран с самой динамичной экономикой будет из числа тех стран, которые сейчас называются развивающимися, что лишь ускорит движение по давно сложившейся траектории. В то же время многие наименее развитые страны, особенно африканские страны, расположенные к югу от Сахары, могут остаться в стороне от этого процесса экономического роста и преобразований, и они нуждаются в более значительной внешней помощи, причем в самых разнообразных формах. Организация Объединенных Наций должна быть в полной мере готова реагировать на разнообразные потребности и задачи, вытекающие из таких перемен.

17.  Еще одно долгосрочное изменение, повлиявшее на функционирование Организации Объединенных Наций, заключается в том, что вопросы политики, как никогда раньше, стали межсекторальными, или транссекторальными, или просто созрело понимание того, что они стали такими. Сначала пригодность классической схемы стала регулярно подвергаться сомнению в связи с такой важной проблематикой, как развитие, а затем в связи с экологией. Для Организации Объединенных Наций эта дилемма стала вездесущей: устойчивое развитие, постконфликтное миростроительство, операции по оказанию чрезвычайной помощи, связь между гуманитарной помощью и сотрудничеством в целях развития — эти и многие другие новые области политики Организации Объединенных Наций пересекают как секторальные, так и институциональные границы.

18.  Последствия этого изменения для Организации Объединенных Наций ясны: в дальнейшем успех будет зависеть от ее способности обеспечивать единство целей ее различных департаментов, фондов и программ, что позволит ей действовать согласованно и использовать свои ресурсы на стратегически важных направлениях. Кроме того, союзы и партнерские отношения со специализированными учреждениями и другими организациями должны стать частью обычной организационной деятельности.

19.  Надо также отметить, что темпы перемен ускоряются. Научные достижения проходят путь от лабораторий до заводов и ферм, домашних хозяйств и больниц быстрее, чем когда бы то ни было ранее. Вследствие роста объемов инвестиционного капитала и повышения мобильности капитала карты экономической географии перекраиваются исторически беспрецедентными темпами. Непрерывно накатывающиеся волны новых информационных технологий быстро делают устаревшими авангардные изделия и технологические процессы. Круглосуточный поток новостей и «Интернет» создают эффект присутствия во всех уголках планеты. И вообще, в результате информационной революции люди, делающие политику, и заинтересованная общественность больше знают о том, как сегодняшние действия или бездействие могут сказаться в будущем, в результате чего в некоторой степени стирается грань между настоящим и будущим с точки зрения определения целей политики. Сейчас, когда значение фактора времени радикально изменилось, особенно ценится быстрота реагирования и гибкость любой организации, которая функционирует в этих условиях. Организация Объединенных Наций не является исключением.

20.  Наконец, институциональный контекст, в котором ныне функционируют все международные организации, несравненно более плотно населен другими международными действующими лицами, будь то государственные или частные организации, нежели в прошлом. Что касается Организации Объединенных Наций, то в 1946 году, когда 51 государство-член собралось в Лейк-Саксессе на первую сессию Генеральной Ассамблеи, бреттон-вудские учреждения лишь начинали функционировать. Генерального соглашения по тарифам и торговле еще не существовало. Региональных организаций было мало. В большинстве стран действовали системы государственного контроля за курсом валют и торговые ограничения, что сводило к минимуму объем международных экономических операций. Если не считать такие редкие исключения, как Международный комитет Красного Креста, международные неправительственные организации, как правило, были объединениями национальных профессиональных обществ.

21.  В настоящее время членами Организации Объединенных Наций являются 185 государств, а межправительственных организаций всех уровней существуют тысячи. Ресурсы нескольких таких организаций намного превосходят ресурсы Организации Объединенных Наций. Кроме того, расширяющаяся транснациональная сеть неправительственных организаций охватывает практически все сферы, интересующие общественность, — от окружающей среды и прав человека до предоставления микрокредитов, причем эта сеть действует практически на всех ступенях общественной организации — от деревень до всемирных встреч на высшем уровне. Между тем частный сектор продолжает расширяться, пересекая национальные границы. Международные финансовые потоки превышают объем мировой торговли в 60 раз, но темпы роста торговли, в свою очередь, по-прежнему превышают темпы ежегодного прироста мирового валового внутреннего продукта примерно на 5 процентов. Частные иностранные инвестиции в развивающиеся страны, которые быстро увеличивались, теперь примерно на 200 млрд. долл. США в год превышают объем государственных инвестиций в эти страны, который неуклонно уменьшается.

22.  Последствия этих событий для Организации Объединенных Наций являются двоякими. Во-первых, для того чтобы добиться успеха в будущем, Организация Объединенных Наций должна сосредоточить свое внимание — в рамках своих общих уставных задач — на такой деятельности или на таких аспектах деятельности, которые удаются ей лучше других. Во-вторых, для достижения успеха необходимо, чтобы Организация Объединенных Наций разработала эффективные методы сотрудничества с другими международными организациями и учреждениями гражданского общества, усиливая тем самым воздействие ее собственных моральных, институциональных и материальных ресурсов.

23.  Короче говоря, в некотором смысле ощущается самый большой дефицит именно тех организационных черт, которых в настоящее время больше всего требуют внешние условия деятельности Организации Объединенных Наций: стратегическое размещение ресурсов, единство целей, согласованность усилий, быстрота реагирования и гибкость. Нынешние усилия по проведению реформы направлены на устранение дисбалансов и выводят Организацию Объединенных Наций на путь обновления в двадцать первом столетии.

24.  Описываемые в настоящем докладе институциональные реформы включают в себя три типа мер. Первый тип — это меры, которые Генеральный секретарь может принять и примет по собственной инициативе и которые касаются в основном структуры и системы управления Секретариата, программ и фондов. Второй тип — это дополняющие меры, входящие в компетенцию государств-членов, включая структуру и функционирование межправительственных органов, которые должны быть ими одобрены. Наконец, несколько более фундаментальных предложений выносится на серьезное рассмотрение и обсуждение, с тем чтобы позднее, возможно, были бы приняты решения.

25.  Реформа — это не событие, а процесс. Этот процесс не закончится с представлением настоящего доклада. Поэтому содержащиеся здесь предложения важны не только потому, что они показывают конкретные меры, которые сделают Организацию Объединенных Наций сильнее, легче адаптирующейся и более гибкой уже сейчас, но и потому, что они указывают общее направление будущего развития Организации. Предстоящее столетие обещает быть временем еще более глубоких и более стремительных глобальных изменений. Организация Объединенных Наций должна быть готова к этому.