Генеральная Ассамблея
A/51/950

Обновление Организации Объeдиненных Наций:
программа реформы

Доклад Генерального секретаря

II.  НАЧАЛО ОБНОВЛЕНИЯ

26.  Усилия по проведению институциональной реформы осуществлялись почти во всех составных частях Организации — начиная от департаментов Секретариата и заканчивая межправительственными рабочими группами. Выдвинутые в настоящем докладе предложения основываются на этих усилиях. Однако преимущество в данном случае заключается в другом: нынешние инициативы касаются структуры и функционирования Организации в целом, в том числе ее способности действовать как единое целое. Более того, нынешние инициативы, касающиеся Секретариата Организации Объединенных Наций, отталкиваются не от существующей организационной структуры, а от основных институциональных проблем, нуждающихся в решении как в целом, так и в каждой из основных областей деятельности Организации.

A. Новая структура руководства и управления

27.  Как главное административное должностное лицо Организации Генеральный секретарь должен обеспечивать, чтобы политика и директивы государств-членов претворялись в жизнь эффективным образом. Предполагается, что он выдвигает идеи и дает руководящие указания по основным вопросам, стоящим перед международным сообществом. В конечном счете, как отметила Подготовительная комиссия Организации Объединенных Наций более пятидесяти лет назад, «Генеральный секретарь, как никто другой, будет символизировать Организацию в целом. В глазах всего мира он должен воплощать принципы и идеалы Устава Организации Объединенных Наций, к реализации которых стремится Организация». Предпринимая нынешние усилия по проведению институциональной реформы, Генеральный секретарь попытался решить именно эти задачи.

28.  В январе 1997 года Генеральный секретарь сделал первые шаги, заново построив программу работы Секретариата вокруг следующих пяти областей, которые включают основные задачи Организации Объединенных Наций: мир и безопасность; экономические и социальные вопросы; сотрудничество в целях развития; гуманитарные вопросы; права человека. Этот процесс охватил все департаменты, программы и фонды Организации Объединенных Наций. Впоследствии в первых четырех областях были созданы Исполнительные комитеты, при этом имелось в виду, что вопросы прав человека будут считаться межсекторальными и, следовательно, будут присутствовать в деятельности всех этих четырех комитетов. Все подразделения Организации Объединенных Наций были прикреплены к одной такой ключевой группе или к нескольким.

29.  Цель создания исполнительных комитетов заключалась в увеличении вклада, вносимого каждым подразделением в дело достижения общих целей Организации, посредством сокращения дублирования усилий и содействия большей взаимодополняемости и согласованности. Поэтому исполнительные комитеты были задуманы как инструменты разработки политики, принятия решений и управления. Руководители подразделений Организации Объединенных Наций консультируются друг с другом по программам работы, а также другим оперативным и административным вопросам, представляющим общий интерес, на предмет выявления и использования способов объединения ресурсов и услуг, с тем чтобы добиться максимального эффекта программ, свести к минимуму административные расходы и вообще содействовать совместному стратегическому планированию и принятию решений.

30.  Работа исполнительных комитетов уже принесла практические результаты. Например, Исполнительный комитет по сотрудничеству в целях развития приступил к разработке рамок применительно к конкретным странам для совместного планирования политики, которые будут служить общим отправным пунктом программной деятельности на страновом уровне для всех фондов и программ Организации Объединенных Наций по вопросам развития и в конечном счете, как мы надеемся, ее специализированных учреждений.

31.  В марте 1997 года Генеральный секретарь объявил еще об одном комплексе административных и бюджетных мер. Три департамента по экономическим и социальным вопросам сводятся воедино, с тем чтобы сделать рациональными многосторонние усилия Организации Объединенных Наций в этих областях. В то же время три подразделения Секретариата, обслуживающие межправительственные форумы, были объединены в одно, с тем чтобы лучше поддерживать работу руководящих органов и конференций Организации. Кроме того, по всему Секретариату руководители подразделений осуществили ряд проектов повышения эффективности. В настоящее время их число достигло примерно 550, и 265 из них были завершены к июню 1997 года. Цель этих проектов заключается в повышении эффективности затрат на осуществление программ.

32.  В результате этих и других мер экономии в предлагаемом Генеральным секретарем бюджете по программам на двухгодичный период 1998–1999 годов предусмотрено сокращение объема ресурсов. Он также предусматривает сокращение количества должностей в Секретариате на 1000 — то есть на 25 процентов по сравнению с максимальным штатным расписанием более чем в 12 000 должностей в 1984–1985 годах. И то и другое проиллюстрировано ниже.

Эти цели были достигнуты не в ущерб мандатам, а благодаря их выполнению более экономичным образом. Более того, описанная в настоящем докладе программа реформ тоже облегчает и стимулирует достижение таких результатов.

33.  Значительный прогресс и позитивные изменения институциональной культуры, достигнутые благодаря этим инициативам, в настоящее время дают возможность закрепить их, а также идти дальше. Поэтому Генеральный секретарь примет ряд дальнейших мер для изменения организационной структуры Секретариата, делая при этом дополнительные рекомендации государствам-членам.

Укрепление руководящего потенциала Секретариата

34.  Первая задача заключается в расширении возможностей Генерального секретаря и старших руководителей добиваться большего единства целей, согласованности усилий, гибкости и быстроты реагирования во всей Организации Объединенных Наций, включая ее фонды и программы. Излагаемые далее меры разработаны в целях организационной перестройки Секретариата, традиционно представляемого в качестве разрозненного набора подразделений, стратегия которых почти не сфокусирована, чтобы он стал более согласованно действующей, горизонтальной, более стратегически сориентированной и более гибкой структурой. Эта новая управленческая структура изображена на диаграмме под названием «План обновления», которая приводится в конце первой части.

  • Группа старших руководителей
35.  Генеральный секретарь учреждает Группу старших руководителей. В ее состав войдут организаторы работы четырех исполнительных комитетов, а также еще несколько старших руководителей, отобранных Генеральным секретарем. Ее председателем будет Генеральный секретарь, и ее главная обязанность будет заключаться в оказании Генеральному секретарю помощи в руководстве процессом преобразований и создании здоровой управленческой системы в рамках всей Организации.

36.  Исполнительные комитеты будут продолжать функционировать, но их членский состав и функции будут несколько изменены, чтобы отразить результаты, к которым приведет настоящий доклад. Одна из их новых обязанностей будет заключаться в том, чтобы претворять в жизнь и осуществлять многие рекомендации, изложенные во второй части настоящего доклада. Генеральный секретарь будет продолжать проводить регулярные встречи со всеми главами департаментов, программ и фондов.

  • Первый заместитель Генерального секретаря
37.  Многообразие функций, выполняемых Генеральным секретарем, является одним из главных источников влиятельности его должности. Но это также ограничивает внимание, которое каждый Генеральный секретарь может уделять обеспечению повседневного интеллектуального и организационного руководства. Точно так же сама широта диапазона оперативных программ Организации Объединенных Наций является важным источником ее потенциального институционального влияния и имеет особенно большое значение, когда потребности международного сообщества или отдельных государств-членов затрагивают самые различные секторы деятельности, как это происходит при многоплановых чрезвычайных ситуациях или при переходе от поддержания мира к постконфликтному миростроительству, а затем к решению более долгосрочных проблем развития. Однако Организации не всегда удается воспользоваться этими сильными сторонами.

38.  Поэтому Генеральный секретарь будет рекомендовать Генеральной Ассамблее учредить должность первого заместителя Генерального секретаря. Первый заместитель Генерального секретаря будет выполнять обязанности, возлагаемые Генеральным секретарем. Он или она будет играть особую роль в обеспечении успеха мероприятий и программ, затрагивающих самые различные функциональные секторы и подразделения Секретариата, с тем чтобы можно было в полной мере использовать весомость должности Генерального секретаря для достижения согласованности действий всех секторов и учреждений.

  • Группа стратегического планирования
39.  Способность Генерального секретаря эффективно руководить работой Организации в период быстрых и сложных перемен зависит также от наличия у него доступа к наилучшей имеющейся соответствующей информации и результатам исследований по вопросам политики, а также от возможностей их использования. По этой причине будет создана небольшая группа стратегического планирования, которая будет помогать Генеральному секретарю в этом отношении. Ей будет поручено выявлять новые глобальные проблемы и тенденции, анализировать их последствия для роли и методов работы Организации Объединенных Наций и вырабатывать касающиеся политики рекомендации для Генерального секретаря и Группы старших руководителей.

Повышение роли Генеральной Ассамблеи в определении стратегических направлений

40.  Генеральная Ассамблея — это орган Организации Объединенных Наций, наиболее полно воплощающий в себе универсальный и демократический характер Организации. Она определяет общий курс политики, которому следует в своей деятельности Организация Объединенных Наций. Сейчас, когда мир вступает в новый век, с его новыми задачами и сложными проблемами, взаимоотношения между Генеральной Ассамблеей и Генеральным секретарем должны быть тесными и дополняющими друг друга, основанными на общем понимании и общих целях. Поэтому представляется крайне желательным, чтобы усилия в целях повышения степени концептуальной и институциональной согласованности в рамках Секретариата нашли свое отражение на межправительственном уровне. Этого можно достичь с помощью нескольких методов.

  • Фокусирование прений директивных органов
41.  Возможно, было бы желательным отражать основные параметры конференций Организации Объединенных Наций в программах Генеральной Ассамблеи и Экономического и Социального Совета. Для этого Ассамблея могла бы заблаговременно — допустим, за два года — определять основной вопрос, который станет предметом обсуждения на специальном этапе заседаний высокого уровня продолжительностью в одну неделю. За подготовку такого этапа отвечал бы Экономический и Социальный Совет или любой другой соответствующий орган, который, в свою очередь, мог бы использовать многие методы и процедуры, разработанные для подготовки конференций Организации Объединенных Наций. Если Ассамблея примет это предложение, то в качестве своей первой основной темы она могла бы рассмотреть «Международное финансирование в целях развития».

42.  Другим полезным решением Генеральной Ассамблеи могло бы стать решение о том, что каждый из ее главных комитетов должен тематически сфокусировать свою работу. Такие тематические дискуссии представляли бы собой коллективную работу, направленную на то, чтобы на каждой сессии Ассамблеи глубоко рассматривалось ограниченное число вопросов, которые на данном этапе вызывают наибольшую озабоченность.

  • Упорядоченная повестка дня
43.  Работа Секретариата является прямым производным от мандатов, которые ему дают Генеральная Ассамблея и другие директивные органы. Генеральный секретарь обязан выполнять все эти мандаты. Государства-члены могли бы повысить эффективность Организации и дать возможность Генеральному секретарю сосредоточить ресурсы Секретариата на самых приоритетных областях, если бы они провели углубленный обзор повестки дня Генеральной Ассамблеи. Многие пункты годами остаются в повестке дня, несмотря на то, что они утратили свое значение, или несмотря на то, что ситуации, обусловившие их внесение в повестку дня, изменились. В ходе такого обзора можно было бы выявить менее приоритетные пункты и изъять их из повестки дня, а также дать ход процессу, обеспечивающему такую эволюцию повестки дня, чтобы в будущем она отражала только главные приоритеты. Такая практика дала бы также возможность Генеральной Ассамблее быстро завершать свои прения.
  • Лимитирующие положения
44.  Помимо этого Генеральный секретарь рекомендует Генеральной Ассамблее устанавливать для каждой инициативы, предусматривающей создание новых организационных структур и/или сопряженной с крупными финансовыми обязательствами, конкретные предельные сроки, после истечения которых эта инициатива будет заново рассматриваться и ее осуществление будет продлеваться только по прямому указанию Ассамблеи.
  • Составление бюджета, ориентированного на конкретные результаты
45.  Очень немногие институциональные механизмы оказывают более значительное влияние на стратегическое функционирование и направленность работы любой организации, чем процесс составления бюджета. Отсюда вполне оправданное желание государств-членов добиваться максимальной транспарентности в отношении использования ресурсов. В то же самое время управляющие программами часто имеют дело с весьма детализированными и порой негибкими инструкциями относительно необходимых ресурсов, включая численность и виды персонала, которые дает Генеральная Ассамблея в стремлении более эффективно направлять политику. При этом реальным вопросам, связанным с тем, каким образом лучше всего достичь предусмотренных мандатом результатов, уделяется относительно мало внимания.

46.  Поэтому Генеральный секретарь предлагает, чтобы государства-члены и он вступили в диалог с целью перенести акцент в процессе составления бюджета Организации Объединенных Наций с системы отчетности по вкладываемым ресурсам на систему отчетности по достигнутым результатам. Следуя этому новому подходу, который многие государства-члены применяют на национальном уровне, Генеральная Ассамблея через свои соответствующие комитеты указывала бы результаты, которые ожидаются от Организации в рамках соответствующих бюджетных ограничений. Секретариат будет отвечать за то, в какой степени указанные результаты были достигнуты; его работа будет оцениваться соответственно. В то же время Генеральный секретарь будет в более значительной степени отвечать за определение конкретного сочетания ресурсов, необходимых для наиболее эффективного достижения этих результатов.

  • Восстановление распределения функций согласно Уставу
47.  Устав и документы о его подготовке ясно отражают намерение обеспечить четкое распределение функций между Генеральной Ассамблеей и Генеральным секретарем. Посягательство на полномочия друг друга подрывает эффективность деятельности Организации. На протяжении многих лет Генеральная Ассамблея принимала резолюции и вводила практику, в том числе в связи с назначениями на должности высокого уровня, которые ограничивали возможности Генерального секретаря управлять работой Секретариата. Вместе с тем случалось и так, что от Ассамблеи не поступало достаточно четких указаний в отношении целей и осуществления программ.

48.  Генеральный секретарь предлагает, чтобы Генеральная Ассамблея вновь рассмотрела нынешнее распределение функций и обязанностей между ними с целью восстановить баланс, который предусматривался при создании Организации. Он будет приветствовать возможность поделиться своими соображениями в этой связи с Генеральной Ассамблеей.

Согласованность действий на страновом уровне

49.  Организация Объединенных Наций осуществляет свою оперативную деятельность на страновом уровне совместно с правительствами и неправительственными организациями, занимаясь такими различными по своему характеру задачами, как содействие развитию, забота о беженцах, иммунизация детей и оказание гуманитарной помощи. Слишком часто отдельные органы Организации Объединенных Наций, участвующие в этой деятельности, ведут свою работу разрозненно, не учитывая вклад друг друга и не пользуясь плодами работы других. Усиление единства целей и согласованности в работе, которое будет достигнуто на уровне Центральных учреждений в результате осуществления этих стратегических инициатив в области управления, должно найти свое отражение и на местах.

  • Согласованность и взаимодополняемость программ
50.  В связи с тем, что в Центральных учреждениях Организации Объединенных Наций создается описанная ниже Группа Организации Объединенных Наций по вопросам развития, Генеральный секретарь обратился с просьбой к участвующим фондам и программам учредить соответствующие консультативные и совместные механизмы на уровне стран. Кроме того, помощь на уровне стран, предоставляемая каждой программой и каждым фондом Организации Объединенных Наций, будет включена в Рамочную программу Организации Объединенных Наций по оказанию помощи в целях развития.
  • Дом ООН
51.  Все органы Организации Объединенных Наций, работающие в той или иной стране над осуществлением текущих мандатов, будут размещаться в общих помещениях — в Доме ООН — и будут действовать под одним флагом Организации Объединенных Наций. В странах, где есть координатор-резидент, все фонды и программы, а также информационные центры Организации Объединенных Наций станут частью единого отделения Организации Объединенных Наций, руководимого координатором-резидентом. 

Повышение административной эффективности

52.  В эпоху растущих требований и ограниченных ресурсов системы управления Организацией Объединенных Наций должны быть укреплены. Более эффективное управление необходимо для того, чтобы лучше поддерживать деятельность по выполнению мандатов, определенных государствами-членами. В настоящее время осуществляется и в дальнейшем будет ускорена программа по реформированию управления в целях сокращения административных и других накладных расходов.

  • Людские ресурсы
53.  Нынешнюю политику и практику в области управления людскими ресурсами необходимо значительно усовершенствовать, для того чтобы они соответствовали задачам Организации. Взяв за основу стратегию Генерального секретаря в области управления людскими ресурсами, которая была одобрена Генеральной Ассамблеей, необходимо предпринимать дальнейшие усилия в целях оптимального использования талантов и приверженности подавляющего большинства сотрудников Организации Объединенных Наций. В соответствии с просьбой Генеральной Ассамблеи Генеральный секретарь представит Генеральной Ассамблее на ее пятьдесят третьей сессии всеобъемлющий обзор прогресса, достигнутого в деле осуществления его стратегии, а также новые предложения. Генеральный секретарь представит Ассамблее на ее пятьдесят второй сессии кодекс поведения, направленный на обеспечение того, чтобы все сотрудники Организации Объединенных Наций отвечали наивысшим стандартам независимости и добросовестности.

54.  В настоящее время осуществляются также многочисленные другие инициативы: инвестиции в обучение персонала, в том числе управленческих кадров, в целях развития профессиональных и других навыков; переобучение персонала, затронутого мерами по реформе; упрощение правил, рационализация процедур набора персонала и административной практики и более эффективное развитие карьеры. Ключами к успеху являются децентрализация и делегирование полномочий в сочетании с полной подотчетностью. Наконец, Генеральный секретарь преисполнен решимости достичь всех целей Организации в отношении географического представительства и баланса между числом мужчин и женщин.

  • Улучшение выполнения мандатов
55.  Каждый департамент и отдел Секретариата в настоящее время проводит обзор своей управленческой деятельности, чтобы увеличить свои возможности достигать цели при максимальной эффективности затрат с одновременным повышением качества услуг, оказываемых государствам-членам. Производится рационализация в сфере информационных технологий и закупок, а в Нью-Йорке, Женеве, Вене и Найроби создаются общие механизмы обслуживания.
  • Электронизация Организации Объединенных Наций
56.  Организация Объединенных Наций предоставляет электронный доступ всем постоянным представительствам, неправительственным организациям и широкой общественности во всех странах к документам, публикациям и другой информации Организации Объединенных Наций. С 30 июня 1997 года все постоянные представительства в Нью-Йорке подключены через «Интернет» к информационному киоску Организации Объединенных Наций в сети «Всемирная паутина» и к системе на оптических дисках.

Создание дивиденда для развития

57.  Реформа по своей сути — это не мероприятие по уменьшению расходов или сокращению кадров. Ее цель — обеспечить, чтобы ресурсы, предоставляемые в распоряжение Организации Объединенных Наций ее государствами-членами, использовались для выполнения мандатов, которые они ей дают, наиболее эффективным образом, в том числе на страновом уровне. Генеральный секретарь преисполнен решимости сократить в предстоящие два двухгодичных периода непрограммные расходы с 38 процентов регулярного бюджета до 25 процентов и обратить сэкономленные средства в «дивиденд для развития». 

  • Счет развития
58.  Генеральный секретарь предлагает, чтобы Генеральная Ассамблея договорилась учредить счет развития, на который будут идти средства, сэкономленные в результате сокращения непрограммных расходов и принятия других мер по повышению эффективности управления. Он предполагает, что размер этого счета мог бы возрасти по крайней мере до 200 млн. долл. США на двухгодичный период, который начнется 1 января 2002 года, и что любые средства, не израсходованные по регулярному бюджету на 1996–1997 годы, будут использованы в качестве первого взноса для учреждения этого счета.

Взаимодействие с гражданским обществом

59.  Одной из основных и все более важных сил в международной жизни является гражданское общество. В последние годы Организация Объединенных Наций убедилась в том, что значительная часть ее работы, особенно на страновом уровне, тесно связана с разнообразными и самоотверженными усилиями неправительственных организаций и групп, будь то в области экономического и социального развития, в гуманитарных вопросах, в сфере общественного здравоохранения или в деле поощрения прав человека. Аналогичным образом, благодаря заметному увеличению за последнее десятилетие объема частных международных экономических сделок частный сектор превратился в мощную движущую силу преобразований в мировой экономике. Вместе с тем, несмотря на все новые признаки, свидетельствующие о все большем динамизме глобального гражданского общества, Организация Объединенных Наций в настоящее время не обладает достаточными ресурсами для задействования гражданского общества и превращения его в подлинного партнера в ее работе.

60.  В связи с этим Генеральный секретарь принимает меры к тому, чтобы все подразделения Организации Объединенных Наций были открыты для организаций гражданского общества, которые действуют в их соответствующих секторах, и тесно с ними взаимодействовали, а также способствовали расширению консультаций и сотрудничества между Организацией Объединенных Наций и такими организациями.

Привитие культуры коммуникации

61.  В рамках своих мартовских инициатив Генеральный секретарь назначил целевую группу по переориентации деятельности Организации Объединенных Наций в области общественной информации. Целевая группа представила всеобъемлющий доклад, содержащий несколько выводов и рекомендаций, которые являются довольно фундаментальными. Прежде всего, в нем содержится настоятельный призыв поставить функции коммуникации в центр стратегического управления Организацией. В докладе сделан вывод о том, что успех Организации Объединенных Наций напрямую зависит от ее способности эффективно доносить свои идеи, и поэтому новая культура коммуникации должна пронизывать всю Организацию. Генеральный секретарь поддерживает основные тезисы доклада и разрабатывает план осуществления содержащихся в нем рекомендаций.

Указатель доклада
Реформа ООН
Главная страница ООН