ГЛАВА I

Мандат Великобритании, раздел Палестины Организацией
Объединенных Наций и фактический раздел Иерусалима (1922 - 1966 годы)

Иерусалим под мандатом Великобритании

Мандат на Палестину, который Лига Наций возложила на Соединенное Королевство в 1922 году, включал Декларацию Бальфура 1917 года, которая в качестве своей главной цели предусматривала «создание в Палестине национального очага для еврейского народа» при обеспечении «гражданских и религиозных прав, существующих в Палестине нееврейских общин». С учетом важного значения Палестины для трех монотеистических религий государство-мандатарий взяло на себя всю ответственность в связи со Святыми Местами, включая ответственность за «сохранение существующих прав», «обеспечение свободного доступа»и «свободное совершение богослужения», за исключением управления чисто мусульманских мест паломничества, неприкосновенность которых гарантируется мандатом (статья 13) . В мандате также предусматривалось назначение особой комиссии для изучения, установления и определения прав и притязаний в связи со Святыми Местами и прав и притязаний, относящихся к различным религиозным общинам в Палестине (статья 14). Однако из-за трудностей, связанных с обеспечением представительства всех религиозных общин, эту комиссию создать не удалось, и ответственность за Святые Места по-прежнему несло государство-мандатарий, которое сохранило порядок регламентации отношений между различными общинами, существовавший еще со времен Оттоманской империи.

В течение первого десятилетия, прошедшего после принятия мандата, в Палестину прибыло около 100 000 еврейских иммигрантов, в связи с чем доля еврейского населения увеличилась с менее 10 до более 17 процентов. В Городе Иерусалиме (в пределах городской черты на тот период времени) численность еврейского населения увеличилась с примерно 34 100 человек до 53 800 человек и таким образом к 1931 году она достигла 57,8 процента общей численности населения Города².

Увеличение потока еврейской иммиграции в Палестину привело к росту напряженности между двумя общинами, и с учетом значимости Иерусалима для обеих общин Город вскоре превратился в очаг конфликта. В августе 1929 года в Иерусалиме произошли ожесточенные столкновения, поводом для которых стала Западная стена (Стена Плача), сохранившаяся от древнего Иерусалимского храма и являющаяся главной святыней для верующих евреев. Эта стена расположена в западной части Харам-аш-Шарифа, самого священного места для мусульман в Иерусалиме. С одобрения Лиги Наций государством-мандатарием была назначена Международная комиссия «для определения прав и претензий мусульман и евреев в отношении Западной стены или Стены Плача». Комиссия в составе экспертов из Нидерландов, Швеции и Швейцарии находилась в Иерусалиме в 1930 году в течение месяца, знакомясь с показаниями многочисленных свидетелей с обеих сторон. Она также пыталась добиться урегулирования этого конфликта посредством проведения переговоров между сторонами. Однако эти попытки не увенчались успехом, и Комиссия вынесла следующее решение:

Однако положение с точки зрения безопасности продолжало ухудшаться по мере увеличения притока еврейских иммигрантов, спасавшихся от нацизма в 30-е годы. После палестинского восстания, начавшегося в 1936 году в знак протеста против еврейской иммиграции, государство-мандатарий учредило Палестинскую королевскую комиссию, председателем которой был назначен лорд Пиль. С учетом непримиримых разногласий между национальными движениями арабов и евреев Комиссия заключила, что дальнейшее осуществление мандата не представляется возможным, и рекомендовала прекратить его действие. Комиссия также предложила разделить Палестину на арабское и еврейское государства. Однако, учитывая священность Иерусалима и Вифлеема для всех трех религий, Комиссия сочла, что сохранение Святых Мест является, как говорится в Статуте Лиги, «священной миссией цивилизации». Комиссия предложила сохранить на основе нового мандата Лиги Наций опеку Великобритании над иерусалимско-вифлеемским анклавом, в котором находятся все Святые Места, и ведущим к морю коридором, заканчивающимся в Яффе⁵.

Реализации первого плана раздела Палестины, предусматривающего особый статус для Иерусалима, помешали политические и военные события. После второй мировой войны Соединенное Королевство заявило о том, что оно не в состоянии урегулировать конфликт в Палестине, и поставило эту проблему перед Организацией Объединенных Наций.

Международный режим Иерусалима согласно Плану раздела

В апреле 1947 года, когда Организация Объединенных Наций впервые занялась рассмотрением палестинского вопроса, эта страна уже испытала на себе разрушительное воздействие конфликта между еврейской и арабской общинами, который в значительной степени отразился и на Иерусалиме. Большинство еврейских иммигрантов, прибывших в Город, поселились в его новом расширившемся Западном секторе, в то время как в древнем Восточном секторе, включая часть Города, окруженную стенами, и близлежащие городки и деревни, проживало в основном арабское население. Согласно результатам обследования, представленным Организации Объединенных Наций Специальным комитетом по Палестине, назначенным Генеральной Ассамблеей для выработки предложений по решению этого вопроса, к декабрю 1946 года в округе Иерусалима, по оценкам, проживали 102 000 евреев, 104 000 мусульман и 46 000 христиан⁶.

Специальный комитет единодушно рекомендовал гарантировать священный статус Святых Мест с помощью специальных положений и обеспечить доступ к Святым Местам «в соответствии с существующими правами». Комитет также рекомендовал включить в будущую конституцию государства или государств, которые будут созданы на территории Палестины, конкретные положения, касающиеся статуса Святых Мест и прав религиозных общин. Специальный комитет также представил два альтернативных плана будущего устройства Палестины. Один из них, рекомендованный меньшинством членов Комитета, предусматривал создание в Палестине единого, независимого федеративного государства со столицей в Иерусалиме и отдельными административными районами для арабского и еврейского секторов. Наряду с этим рекомендовалось создать постоянный международный режим для обеспечения надзора и охраны Святых Мест в Иерусалиме и в других местах. В плане, предложенном большинством членов Комитета, рекомендовалось разделить Палестину на арабское и еврейское государства и придать району Иерусалима статус международной территории как анклава внутри арабского государства⁷.

Именно последний план был утвержден Генеральной Ассамблеей в ее резолюции 181 (II) от 29 ноября 1947 года, озаглавленной «Будущее правительство Палестины». В резолюции содержится План раздела на основе Экономического союза, в котором подробно излагаются вопросы, касающиеся проведения соответствующих границ, государственных учреждений, защиты прав меньшинств, свободы проезда и экономических и других форм сотрудничества между тремя образованиями, причем особое внимание уделяется Святым Местам и религиозным правам и свободам.

Специальный международный режим Иерусалима должен был обеспечиваться Организацией Объединенных Наций через Совет по Опеке. В пределы города Иерусалима, по определению, должны были входить «нынешний город Иерусалим вместе с соседними деревнями и городами, из которых наиболее удаленным к востоку является Абу Дис, наиболее удаленным к югу — Вифлеем, к западу — Эйн Карим (включая также застроенный район Моца), и наиболее удаленный к северу — Шуфат» (см. карты 1 и 2).

Ассамблея просила Совет разработать Статут Города, первоначально на десять лет, предусмотрев в нем назначение губернатора и административного персонала; широкую местную автономию деревень, поселков и городков; демилитаризацию города и создание специальных полицейских частей для охраны Святых Мест, а также зданий и земель, принадлежащих религиозным организациям; выборы Законодательного совета всеми жителями Города, независимо от национальности; участие Города в Экономическом союзе Палестины; создание независимой судебной системы; и гражданство Города Иерусалима для его жителей. В статуте также предусматривались свобода проезда и гражданские и политические свободы для обеих общин и обеспечивались существующие права и свободный доступ к Святым Местам и в здания и участки, предназначаемые для религиозных целей, и свободное отправление богослужения, а также обеспечивалась их физическая сохранность. В этой связи на губернатора Иерусалима возлагались особые полномочия в отношении Святых Мест и зданий и участков, предназначаемых для религиозных целей, расположенных как в Иерусалиме, так и на территориях двух независимых государств.

Однако осуществить эту резолюцию Генеральной Ассамблеи так и не удалось. Представители Еврейского агентства согласились с Планом раздела, однако арабские государства и представитель Высшего арабского комитета отвергли его, заявив, что они не считают себя связанными этой резолюцией. Непреодолимые разногласия между сторонами в этом конфликте привели к тому, что в Палестине была развязана полномасштабная война, которая, в свою очередь, привела к фактическому разделу страны и самого Иерусалима.

Фактический раздел Иерусалима в 1948 году

В конце 40-х годов судьба Иерусалима решалась не международными соглашениями, а силой оружия. Конфликт между палестинскими арабами и еврейскими военизированными формированиями обострился за несколько месяцев до того, как 14 мая 1948 года Соединенное Королевство отказалось от своего мандата на Палестину. Со вступлением на территорию Палестины вооруженных сил арабских государств в день, когда было провозглашено Государство Израиль, началась полномасштабная война. К 16 ноября 1948 года, когда вступило в силу Соглашение о перемирии, достигнутое в ходе переговоров при содействии Организации Объединенных Наций, районы, контролируемые Израилем, распространялись далеко в глубь территорий, выделенных арабскому государству, а также в глубь Западного сектора иерусалимского анклава, который согласно резолюции о разделе должен был иметь международный статус. По оценкам, около 60 000 палестинцев покинули Западный сектор⁸. Восточный Иерусалим, включая Святые Места и Западный берег, перешел под управление Иордании, которая тогда еще не являлась членом Организации Объединенных Наций.

Фактический раздел Города между двумя странами, находящимися в состоянии войны, с закрытыми границами, впервые был признан в Израильско-иорданском соглашении о прекращении огня от 30 ноября 1948 года, а затем формализован в Общем соглашении о перемирии между Израилем и Иорданией от 3 апреля 1949 года. Однако, по мнению международного сообщества, это Соглашение не имело никаких правовых последствий для остававшихся в силе положений резолюции о разделе, касающихся международного статуса Иерусалима. Поэтому до 1967 года ни одна страна не открыла в Иерусалиме свое посольство, а на сегодняшний день в Западном Иерусалиме свои посольства имеют лишь две страны. Следует также особо отметить факт постоянного присутствия в Иерусалиме своего рода международного консульского корпуса, который обычно называют «Консульский корпус отдельной единицы». Девять государств имеют свои консульства в Иерусалиме (в Восточном и Западном), не признали при этом никакого суверенитета над Городом. В отличие от консулов, выполняющих свои функции в Израиле, консулы упомянутых государств не вручают консульский патент министерству иностранных дел и не получают аккредитацию от президента Израиля. Они не платят налоги и не имеют официальных отношений с израильскими властями. В своей деятельности они руководствуются общими правилами протокола, направленными на то, чтобы не допустить даже какой-либо видимости признания претензий на суверенитет в отношении Города⁹.

Усилия Организации Объединенных Наций по установлению
международного режима для Иерусалима

Организация Объединенных Наций неоднократно подтверждала свое стремление установить в районе Иерусалима специальный международный режим и предпринимала усилия по созданию его основ, несмотря на эскалацию вооруженного конфликта. В апреле 1948 года Совет по Опеке, который в соответствии с резолюцией 181 (II) Генеральной Ассамблеи должен был стать управляющим органом, подготовил подробный проект статута для планируемого отдельного территориального образования. Совет также рассмотрел предложения относительно незамедлительного создания международных сил и установления временной опеки в целях обеспечения охраны Города и защиты его населения, однако, по сообщению Совета, «ему не удалось добиться взаимного согласия заинтересованных сторон»¹⁰. Между тем в мае 1948 года Ассамблея также назначила посредника (графа Бернадотта) для организации общих служб, необходимых для обеспечения нормальных условий проживания населения, охраны Святых Мест и содействия мирному урегулированию. Посредник предупредил, что с учетом развития событий План раздела теряет смысл и что новое правительство Израиля все более скептически относится к предлагаемому международному статусу Города, склоняясь в пользу включения хотя бы еврейской части Иерусалима в состав нового Государства Израиль¹¹. В последующие месяцы международное сообщество прилагало усилия, направленные на предотвращение дальнейших разрушений, достижение соглашения о прекращении огня и демилитаризацию Города без ущерба для [его] будущего политического статуса¹².

По рекомендации Посредника Генеральная Ассамблея своей резолюцией 194 (III) от 11 декабря 1948 года учредила Согласительную комиссию по Палестине в составе представителей трех государств-членов с официальной штаб-квартирой в Иерусалиме. Комиссии было поручено взять на себя функции Посредника в деле достижения окончательного урегулирования. Впоследствии Ассамблея постановила, что в состав Комиссии должны войти представители Соединенных Штатов Америки, Турции и Франции. Комиссии было поручено содействовать репатриации беженцев, которые в соответствии с упомянутой резолюцией должны были получить разрешение возвратиться к местам своего проживания или получить компенсацию, если они принимали решение не возвращаться. В отношении Иерусалима Ассамблея постановила, чтобы «иерусалимскому району, включая теперешнюю территорию иерусалимского муниципалитета, а также прилегающие к нему селения и города, ... был предоставлен специальный и отличный от остальной Палестины режим и чтобы он был поставлен под эффективный контроль Организации Объединенных Наций», и поручила Комиссии «представить четвертой очередной сессии Генеральной Ассамблеи детальные предложения, касающиеся постоянного международного режима для района Иерусалима, которые должны обеспечивать максимальную местную автономию для различных групп, совместимую с особым международным статусом района Иерусалима». Комиссии было также предложено включить в ее предложения рекомендации, касающиеся Святых Мест.

Подробная информация о работе Комиссии приведена в ее периодических докладах Генеральной Ассамблее. Стремясь добиться согласия сторон, Комиссия создала Специальный комитет по Иерусалиму и его Святым Местам, которому было поручено провести подготовительную работу и консультации с представителями арабского населения и израильского правительства, а также с местными властями и представителями различных религиозных групп в Иерусалиме и других районах Ближнего Востока. Комиссия сообщила о том, что арабские делегации были в основном готовы согласиться с принципом международного статуса района Иерусалима при наличии гарантий Организации Объединенных Наций в отношении его стабильности и постоянного характера. Признавая обязанность Комиссии выполнять положения резолюции 194 (III) Генеральной Ассамблеи, Израиль, тем не менее, заявил о том, что он не может согласиться с идеей создания международного режима для Города Иерусалима, хотя безоговорочно соглашается с предложением об установлении международного режима Святых Мест или установлении международного контроля над ними¹³.

В сентябре 1949 года Согласительная комиссия приняла проект документа, устанавливающего постоянный международный режим района Иерусалима, и представила его Генеральной Ассамблее. Стремясь согласовать требования о предоставлении «максимальной местной автономии в Иерусалиме» и интересы международного сообщества в отношении установления особого статуса Города, авторы этого проекта предусмотрели раздел Города на арабскую и еврейскую зоны, в пределах которых соответствующие местные власти будут уполномочены решать все вопросы, не относящиеся к международным. Вопросы международного характера должны были решаться Комиссаром Организации Объединенных Наций, назначаемым Генеральной Ассамблеей и подчиняющимся ей. Он должен был обеспечивать охрану Святых Мест и свободный доступ к ним, осуществлять контроль за постоянной демилитаризацией и нейтрализацией этого района и обеспечивать защиту прав человека и прав различных групп населения. В проекте документа также содержались положения, касающиеся создания смешанных советов и смешанных трибуналов для урегулирования вопросов, представляющих общий интерес, а также международного трибунала для защиты интересов международного сообщества.

В письме, препровождающем ее предложения Ассамблее, Комиссия пояснила, что предлагаемый план разработан в расчете на «нынешнюю ситуацию», однако он является достаточно гибким, «чтобы его можно было применять в отношении любого территориального устройства, которое может возникнуть в результате окончательного урегулирования палестинского вопроса». В ответ на различные критические замечания, высказанные в адрес этого плана, Комиссия впоследствии представила разъяснения в отношении того, что упомянутый план разработан с учетом существующего раздела Города и предоставляет правительством граничащих с городом государств (Израиль и Иордания) практически все обычные правительственные полномочия в пределах соответственно арабского и еврейского районов Иерусалима. Таким образом, роль международного механизма должна была сводиться к тому, чтобы устранить несоответствия между двумя фактически раздельными юрисдикциями в географически едином районе¹⁴.

Между тем в сентябре 1948 года израильские власти учредили в Иерусалиме Верховный суд; а в феврале 1949 года в Иерусалиме было проведено заседание кнессета, на котором президент принял присягу при вступлении в должность. Согласительная комиссия сообщила о том, что в районе, в котором предполагалось установить постоянный международный режим, израильские власти создали министерские службы и другие государственные учреждения; в связи с этим Комиссия направила премьер-министру Израиля письмо, указав в нем на то, что эти меры противоречат положениям резолюций Генеральной Ассамблеи об установлении в Иерусалиме международного режима. В том же году Совет по Опеке также принял резолюцию, подтверждающую тот факт, что действия Израиля противоречат резолюциям Ассамблеи, и призывающую Израиль отменить их¹⁵. В связи с этим в 1949 году во время рассмотрения заявления Израиля о его приеме в члены Организации Объединенных Наций его позиция в отношении принципа установления в Иерусалиме международного режима стала главным предметом обсуждения. На заседании Специального политического комитета Генеральной Ассамблеии представитель Израиля заявил следующее:

Представителю предложили пояснить заявление премьер-министра Израиля о том, что «по историческим, политическим и религиозным причинам Государство Израиль не может согласиться с установлением в Городе Иерусалиме международного режима». В ответ представитель Израиля указал на то, что Израиль намерен представить Генеральной Ассамблее предложения, касающиеся определения будущего юридического статуса Иерусалима, в которых «будет проводиться различие между полномочиями международного режима в отношении Святых Мест и стремлением правительства Израиля добиться признания в качестве суверенной власти в Иерусалиме»¹⁷.

Отсутствие четкого понимания этого вопроса не помешало Израилю стать членом Организации Объединенных Наций. Однако в соответствующей резолюции содержались недвусмысленные ссылки на принятые ранее резолюции, касающиеся международного режима Иерусалима и репатриации беженцев, а также на разъяснения, представленные представителем Израиля¹⁸.

После этого Генеральная Ассамблея рассмотрела предложения Согласительной комиссии в отношении международного режима, в которых учитывался фактический раздел Иерусалима. Однако Ассамблея заявила о том, что, по ее мнению, «принципы, лежащие в основе ее предыдущих резолюций по этому вопросу [и, в частности, план раздела], позволяют достигнуть справедливого и беспристрастного разрешения этого вопроса», и вновь заявила о своем намерении «создать постоянный международный режим для Иерусалима, предусматривающий соответствующие гарантии по охране Святых Мест». Подтверждая положения плана раздела, касающиеся придания Иерусалима статуса отдельной единицы (corpus separatum) под управлением Организации Объединенных Наций, Ассамблея просила Совет по Опеке завершить разработку статуса Иерусалима, исключив из него уже неприменимые положения, и немедленно приступить к проведению его в жизнь. Ассамблея также просила Совет «не допускать, чтобы какие бы то ни было меры, принятые любым заинтересованным правительством или правительствами, отвлекли его от принятия и проведения в жизнь статуса Города Иерусалим». Ассамблея также предложила заинтересованным государстам взять на себя формальное обязательство руководствоваться в подходе к этому вопросу положениями этой резолюции¹⁹.

На специальной сессии, проходившей в декабре 1949 года, и на своей шестой сессии, состоявшейся в январе 1950 года, Совет по Опеке рассмотрел предлагаемый статус при участии двух сторон, контролирующих этот район, Иордании и Израиля, а также соседних арабских государств и представителей различных христианских церквей. Совет сообщил о том, что Иордания не намерена обсуждать какие-либо планы интернационализации Иерусалима. Израиль, со своей стороны, выступил против предложения об интернационализации, однако по-прежнему выражал готовность согласиться с принципом непосредственной ответственности Организации Объединенных Наций за Святые Места. Впоследствии представитель Иордании пояснил, что Иордания не возражает против того, чтобы Организация Объединеных Наций удостоверялась в том, что охрана Святых Мест и свободный доступ к ним гарантированы благодаря контролю его правительства²⁰.

Тем не менее в апреле 1950 года Совет утвердил подробный статус Города Иерусалима, основывающийся на положениях, содержащих в резолюции, касающейся раздела (за исключением положений, касающихся экономического союза). Совет также поручил своему Председателю обратиться к обоим правительствам с предложением о сотрудничестве. После неоднократных попыток проконсультироваться с обеими сторонами Председатель информировал Совет о том, что от Иордании никакого официального ответа не поступило. Израиль, со своей стороны, заявил о том, что практическая реализация статуса более не представляется возможной в связи с созданием Государства Израиль, а также в связи с тем, что западная часть Иерусалима стала частью его территории. Израиль предложил «в качестве единственного другого приемлемого принципа» какую-либо форму ответственности Организации Объединенных Наций лишь в отношении Святых Мест. В связи с этим Председатель заключил, что результаты выполнения возложенной на него миссии «оказались неудовлетворительными, и преведение в жизнь положений Статуса будет, при данных условиях, по-видимому, чрезвычайно затруднено»²¹.

Между тем 23 января 1950 года израильский кнессет провозгласил Иерусалим столицей Израиля и приступил к переводу в город своих государственных учреждений. Раздел города приобрел еще более формальный характер, когда Иордания также предприняла шаги по распространению до решения палестинского вопроса своей юрисдикции на Восточный Иерусалим и Западный берег.

К октябрю 1949 года Совет Безопасности на неопределенный срок отложил обсуждение вопроса о том, каким образом можно добиться демилитаризации Иерусалима²², а в 1959 году Ассамблея отменила решение о выделении ассигнований на установление постоянного международного режима²³. Впоследствии усилия Организации Объединенных Наций были в первую очередь направлены на поиск решения сложных вопросов, связанных со значительным числом палестинских беженцев и оставленным ими имуществом, а также с напряженной обстановкой в районах, прилегающих к границам, определенным в соглашении о перемирии. В 1951 году Согласительная комиссия предприняла свою последнюю энергичную попытку выступить посредником между сторонами конфликта и представила ряд конкретных предложений, касающихся беженцев, компенсации, пересмотра территориальных вопросов и соглашений о перемирии, в целях обеспечения свободы доступа к Святым Местам в районе Иерусалима. Однако Комиссия вновь пришла к выводу о том, что отсутствие готовности сторон осуществлять соответствующие резолюции и учитывать перемены, произошедшие на местах, не позволяют приступить к урегулированию палестинского вопроса²⁴.

В отсутствие такого урегулирования Комиссия в течение последующего десятилетия занималась выявлением и оценкой всего оставленного арабским населением имущества с учетом предполагавшейся в будущем выплаты соответствующей компенсации. Что касается конкретно Иерусалима, то Комиссия установила, что общая стоимость собственности арабских беженцев в секторе, контролируемом Израилем, составляет 9,25 млн. палестинских фунтов (25,9 млн. долл. США) по ценам 1947 года²⁵. После завершения своей работы в 1964 году Комиссия в ограниченном объеме представила результаты проделанной ею работы непосредственно заинтересованным сторонам. В связи с оккупацией Израилем Западного берега, сектора Газа и Восточного Иерусалима в июне 1967 года Комиссия сообщила о том, что проблема, решением которой она занимается, еще более усложнилась, и что она более не в состоянии продолжать свои усилия²⁶. Эта Комиссия по-прежнему существует и ежегодно представляет Генеральной Ассамблее свои доклады одинакового содержания.