III. Основные проблемы

16. В ходе подготовки настоящего анализа стало очевидным, что для проведения государствами-членами надлежащего всеобъемлющего обзора они должны получить инструменты и информацию, которые дали бы им возможность лучше следить за выполнением своих мандатов, анализировать их эффективность и определять, каким образом они содействуют достижению общих приоритетных задач Организации. Следует заново проанализировать весь мандатный цикл, в ходе которого мандаты принимаются, финансируются, осуществляются, а затем рассматриваются на предмет продления, изменения или отмены. Существующая ныне система не дает достаточных возможностей для того, чтобы межправительственный орган после принятия той или иной резолюции мог анализировать эффективность этого мандата на более широком фоне деятельности Организации, а ведь именно это служило бы основой для принятия дальнейших решений по этому вопросу. В этом цикле есть пробелы, и степень ответственности за каждую часть последующего этапа четко не определена. Иногда решения об изменении мандатов и приоритетов программ поручается принимать таким органам, которые могут и не иметь для этого соответствующих полномочий.

17. Для целей возобновления нынешних мандатов и утверждения будущих мандатов следует значительно укрепить нынешнюю систему, чтобы межправительственный орган, который выдал первоначальный мандат, получал ясную, транспарентную и своевременную информацию о его эффективности. Это включает представление информации о том, осуществляется ли этот мандат, и если да, то с какой эффективностью, каким образом проводимые в соответствии с ним мероприятия содействуют достижению общих целей Организации, какие дополнительные меры или ресурсы необходимы и уменьшилась ли необходимость в этом мандате. Еще один важный момент заключается в том, что сюда входит и вопрос об использовании такой информации. Действительно, в ходе неофициальных консультаций относительно этого обзора мандатов многие делегации дали ясно понять, что для осуществления этого мероприятия они хотели бы получить более полную информацию о ходе реализации каждого из их мандатов, а также информацию о том, содействуют ли на самом деле меры, принимаемые в соответствии с мандатами, поставленным целям. Однако краткая, регулярно представляемая и транспарентная информация такого рода не имеется в таком объеме, чтобы на ее основе можно было принимать решения⁹.

18. Этот опасный пробел привел к обострению указанных ниже проблем, которые часто возникают в различных тематических областях и департаментах по всей Организации.

Обременительные требования по представлению документов

19. Самым очевидным признаком отсутствия логичной системы оценки мандатов и их эффективности является наличие обременительной массы нескоординированных докладов, запрашиваемых от Секретариата. Примерно каждый третий мандат — это просьба о представлении доклада, в результате чего представление докладов как раз и является таким видом деятельности, о котором чаще всего идет речь в резолюциях. Только в 2005 году государствам-членам было представлено почти 1200 докладов и документов о политике. Кроме того, Секретариат должен проводить сотни детальных брифингов, подчас для обсуждения одного и того же вопроса в различных межправительственных органах. Объем информации, которая должна быть прочитана и усвоена, также является бременем для государств-членов. Многие доклады запрашиваются в контексте конкретной резолюции, а не в рамках сплошного обзора деятельности Организации. Иногда просьба о представлении доклада отражает политический компромисс, а не реальную необходимость информации для освещения конкретного вопроса. Такие просьбы часто приводят к тому, что запрашиваются ненужные доклады, а мандаты на подготовку повторных докладов не обновляются с учетом изменяющихся условий или потребностей.

20. Эта чрезмерная описательная и аналитическая работа создала несколько проблем. Во-первых, страдает качество докладов, а их содержание теряется из-за обилия бумаг. Во-вторых, кадровые и материальные ресурсы задействуются для подготовки, перевода и обработки многих докладов вместо того, чтобы обеспечивать выпуск более высококачественных докладов. Кроме того, это чрезмерно обременяет делегации, особенно более малочисленные делегации, у которых меньше возможностей для отсортировки и обработки такого огромного объема информации, поступающей от Секретариата, в результате чего многие доклады остаются непрочитанными. И наконец, следует отметить, что, поскольку государства-члены часто не видят общую картину деятельности Организации в той или иной области, им трудно судить о степени эффективности мандатов, которые должны обеспечивать достижение целей Организации. Это, в свою очередь, затрудняет выдачу эффективных директивных указаний и стратегическое рассмотрение вопросов существа.

Дублирование деятельности внутри главных органов и между ними

21. Устав определяет различные сферы компетенции главных органов. Однако с течением лет вследствие необходимости реагирования на проблемы более комплексного характера и на события, происходящие по всему миру, разделение труда применительно к конкретным ситуациям на местах стало менее четким. Как я отметил в моем докладе, озаглавленном «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех» (A/59/2005), нищета и нарушения прав человека могут провоцировать нестабильность, насилие и преступность, а войны и конфликты могут подорвать развитие. При наличии такой взаимосвязанности вопросов дублирование в деятельности органов неизбежно, а рассмотрение одного вопроса с различных точек зрения желательно. Однако во многих случаях недостаточная координация и принятие многих мандатов по одному и тому же вопросу различными органами — а иногда даже одним и тем же органом — могут приводить к путанице, излишней работе и разбазариванию средств.

22. Год за годом Генеральная Ассамблея, Экономический и Социальный Совет и Совет Безопасности принимают все новые мандаты — подчас даже по различным пунктам повестки дня в одном и том же органе, — когда речь идет о вопросах, которые уже были затронуты в предыдущих резолюциях, причем обычно при этом не привносятся никакие новые идеи или подходы. Не получая более ясных директив от главных органов, многие подразделения Секретариата и системы Организации Объединенных Наций проводят многочисленные мероприятия в одной и той же тематической области таким образом, что они не подкрепляют друг друга.

Неуправляемый механизм осуществления с элементами дублирования

23. Несмотря на многие успехи, достигнутые Организацией Объединенных Наций, увеличение числа принимаемых резолюций привело к появлению такого механизма осуществления мандатов в первоочередных областях, который в некоторых случаях имеет элементы дублирования, нескоординированности и непоследовательности, в результате чего конечный результат оказывается не столь значительным, как сумма всех составных частей. Постоянно выдаются мандаты на создание новых структур, хотя при этом почти не дается никаких указаний относительно того, что делать с предыдущими мандатами по этому же самому вопросу, в результате чего и предыдущие мандаты сохраняются в течение целого ряда лет. Мандаты, которые приводят к появлению органов, механизмов или форумов, сменяются более новыми мандатами по той же тематике, или на них накладываются мандаты более новых органов, несмотря на то, что функции этих органов следовало бы консолидировать, отменить или изменить. В некоторых областях дублирование работы является также результатом появления мандатов от вспомогательных органов и советов управляющих фондов и программ.

Несоответствие между мандатами и ресурсами

24. Один из главных успехов Организации Объединенных Наций, подтверждаемый одним исследованием за другим, заключается в ее способности осуществлять многие виды деятельности на местах с использованием гораздо меньшего объема ресурсов, чем в случае выполнения такой работы отдельными правительствами для получения такого же результата. Однако такая экономическая эффективность достигнута, несмотря на тот факт, что у Организации часто не было возможности раскрыть весь свой потенциал.

25. Одна из основных и постоянно возникающих проблем, особенно для Секретариата, заключается в том, что год за годом принимаются сотни мандатов, которые должны быть осуществлены с помощью ресурсов, объем которых неадекватен. Государства-члены накладывают новые обязанности в дополнение к текущей деятельности, но при этом не выделяют соответствующих средств и не дают никаких директивных указаний относительно того, как должны перераспределяться имеющиеся ресурсы. Это несоответствие ведет к реальным издержкам для Организации и тех людей, которых она обслуживает. Авторитет Организации Объединенных Наций зависит от ее способности полностью выполнять взятые на себя обязательства.

26. Что касается меня, то я пытался и буду продолжать пытаться найти самые эффективные способы выполнения всех мандатов, принятых государствами-членами. Предложенные мною реформы системы управления — в случае их принятия — будут в огромной степени содействовать выполнению этой задачи. Но государства-члены также должны сыграть свою роль. Они должны ликвидировать или по крайней мере значительно уменьшить несоответствие между мандатами и финансированием с помощью следующих мер: учет имеющихся мандатов и существующих структур; обеспечение того, чтобы мандаты отражали современные потребности и стратегические приоритеты; построение системы регулярного обзора и консолидации предыдущих мандатов, которые уже не соответствуют приоритетам государств-членов; своевременное предоставление достаточных ресурсов.

Путь вперед

27. Некоторые из этих проблем можно было бы решить путем укрепления существующей системы, чтобы государства-члены лучше следили за выполнением своих мандатов благодаря применению более совершенных инструментов и благодаря взаимодействию с Секретариатом. Стратегическое взаимодействие между государствами-членами и Секретариатом позволило бы государствам-членам определять, осуществляются ли мандаты эффективным образом и как они содействуют достижению общих целей и выполнению приоритетных задач Организации. Это создало бы возможности построения более транспарентной системы, при которой государства-члены при рассмотрении вопроса о принятии или возобновлении мандатов могли бы принимать обоснованные и хорошо продуманные решения относительно будущего курса Организации.

28. Для эффективного процесса — такого процесса, при котором межправительственный орган дает директивные указания, следит за осуществлением, принимает необходимые последующие меры и решает дать дополнительные мандаты, — требуется разработка следующих трех инструментов, применение которых должно носить более стратегический характер:

a) требования в отношении отчетности и документации. Систему отчетности следует усовершенствовать и консолидировать, чтобы предоставлять своевременную, краткую и ясную информацию, которая отвечает потребностям государств-членов, но не создает перегрузок для Секретариата;

b) отслеживание и оценка мандатов. Главный орган, выдавший мандат, должен иметь информацию о его эффективности и должен понимать, каким образом этот мандат вписывается в общую программу работы Организации, благодаря чему можно было бы принимать решения относительно будущего таких мандатов. Информация оценочного характера имеет решающее значение для этой цели, поэтому необходимо улучшить работу по ее подготовке;

c) директивные решения и резолюции. Принимая резолюции, государства-члены должны указывать стратегическое направление и цели, а для обеспечения более полной подотчетности Генеральный секретарь должен определять, какой орган или департамент больше всего подходит для руководства усилиями по осуществлению.

На пути к рационализации системы документации

29. Проблема наличия чрезмерного числа докладов и документов не нова. В самом деле, в моем докладе, озаглавленном «Укрепление Организации Объединенных Наций: программа дальнейших преобразований» (A/57/387 и Corr.1), я сделал предложения о сокращении этого числа, и на этом пути уже достигнут определенный прогресс. Однако необходимо принять дополнительные меры. Сейчас как никогда важно обеспечить, чтобы Секретариат предоставлял информацию стратегического и творческого характера, которая отвечала бы подлинным потребностям в знаниях о деятельности Организации Объединенных Наций. В этой связи я хотел бы строить дальнейшую работу на основе предложений, содержащихся в докладе, озаглавленном «Инвестирование в Организацию Объединенных Наций: на пути к усилению Организации по всему миру» (A/60/692), и сделать излагаемые ниже предложения.

30. В дополнение к всеобъемлющему годовому докладу, включающему информацию о финансах и программах, как было предложено в вышеупомянутом докладе, можно было бы также представлять сводные аналитические доклады по основным областям работы и главным политическим вопросам, вместо того чтобы представлять отдельные доклады по каждому пункту повестки дня. Ряд ключевых политических докладов по каждой приоритетной области работы Организации можно было бы готовить один раз в два года. Более краткие дополнительные доклады о положении в стране или регионе или же по конкретным вопросам можно было бы представлять по мере необходимости или в ответ на конкретные просьбы. В этих основных политических докладах можно было бы просто делать ссылки в связи с вопросами, касающимися деятельности учреждений Организации Объединенных Наций или программ за пределами Секретариата, так чтобы с помощью этих ссылок можно было найти соответствующую документацию этих учреждений. Это давало бы государствам более широкую информацию стратегического характера по основным актуальным вопросам в рамках тематической области, и в то же время это содействовало бы уменьшению объема документации, которая готовится и обрабатывается Организацией, а также повышению качества ее работы.

31. Значительная часть документации поступает от государств-членов, которые отчитываются о том, как они выполняют свои договорные обязательства. Это увеличивает объем информации, подлежащей рассмотрению, и создает огромную нагрузку для служб письменного перевода. Следует установить жесткие ограничения на число страниц в национальных докладах и представляемых материалах, а в тех случаях, когда листаж представленных документов будет превышать эти ограничения, такие документы следует возвращать с просьбой привести их в соответствие с установленными ограничениями. Кроме того, вспомогательные органы, особенно вспомогательные структуры Экономического и Социального Совета, должны представлять доклады в стандартной форме, с тем чтобы легче было читать их и находить нужную информацию. Государства-члены, возможно, пожелают вновь рассмотреть вопрос о том, по каким заседаниям они хотят получать от Секретариата стенографические отчеты. Одно из предложений заключается в том, чтобы стенографические отчеты составлялись только для пленарных заседаний Совета Безопасности, общих прений в Генеральной Ассамблее, заседаний высокого уровня, специальных заседаний и тех заседаний, на которых рассматриваются резолюции и решения. По другим заседаниям следует составлять краткие отчеты. Секретариат, возможно, пожелает в соответствующее время сделать другие предложения по этим вопросам.

Улучшение осуществления мандатов с помощью стратегической оценки

32. Рассматривая проблему обзора мандатов, государства-члены задали вопросы относительно наличия информации, необходимой для проведения такого обзора. Они дали понять, что, если они получат список мандатов, который будет полезным для обзора всей совокупности предоставленных ими мандатов, это само по себе не заложит достаточную основу для принятия решения о том, следует ли продлевать тот или иной мандат, утратил ли тот или иной мандат свою актуальность или же его следует усилить, изменить или консолидировать.

33. Как я уже отмечал в моем докладе о реформе системы управления «Инвестирование в Организацию Объединенных Наций: на пути к усилению Организации по всему миру», хорошее управление Секретариатом будет зависеть от получения эффективных директивных указаний со стороны государств-членов. Для этого необходимо, чтобы главные органы имели ясную и полную картину того, чем занимается Организация Объединенных Наций, особенно в тех случаях, когда они рассматривают вопрос о принятии или возобновлении резолюции, вопрос о том, будет ли новая санкционируемая программа дополнять и развивать существующие программы и осуществляемые виды деятельности и каким образом этот мандат может содействовать достижению общих целей Организации. Нынешний процесс, который не позволяет межправительственным органам легко следить за тем, как идет осуществление их мандатов, или же понимать складывающуюся стратегическую картину, повышает вероятность того, что они будут принимать резолюции, дублирующие друг друга. Предоставление необходимой им информации должно стать составной частью цикла принятия, осуществления и возобновления мандатов. Это позволило бы государствам-членам как хозяевам мандатов осуществлять более эффективный надзор за их выполнением.

34. Способность Секретариата осуществлять стратегическое и всеобъемлющее наблюдение и предоставлять информацию оценочного характера относительно санкционируемых программ будет зависеть от получения ресурсов и от взаимодействия с государствами-членами. Несмотря на несколько резолюций Генеральной Ассамблеи, в которых содержалась просьба о проведении оценок¹⁰, эффективность таких инструментов была очень ограниченной вследствие нехватки ресурсов. В течение двухгодичного периода 2004–2005 годов не более 0,35 процента регулярного бюджета направлялось на отслеживание и оценку, тогда как в других крупных организациях на эти цели тратится не менее 2–3 процентов.

35. В результате этого делались оценки, ограниченные по сфере охвата, глубине и по количеству. Как я уже упоминал в моем докладе о реформе управления, такая информация не имеется в достаточном объеме даже у технических комитетов, которым поручено вникать в детали хода исполнения и бюджетного процесса. Доклад об осуществлении программ, подготавливаемый Управлением служб внутреннего надзора и издаваемый в конце каждого двухгодичного периода, дает некоторое представление о том, как идет процесс выполнения мандатов, но содержащийся там анализ не подтверждается независимым и объективным процессом оценки. Кроме того, предоставляемая ныне информация не носит достаточно аналитический характер для того, чтобы государства-члены могли принимать решения по вопросу о том, насколько эффективными являются мандаты с точки зрения достижения поставленных целей, и для принятия решения о том, возобновить, продлить, отменить или изменить мандаты. Реформы, предложенные в докладе «Инвестирование в Организацию Объединенных Наций: на пути к усилению Организации по всему миру», если они будут проводиться в жизнь, будут в значительной степени содействовать как осуществлению, так и транспарентности.

36. Процесс составления бюджета создает возможности для выявления и прекращения утративших приоритетность и устаревших видов деятельности, что достигается с помощью положений и правил, регулирующих планирование, составление бюджета, наблюдение и оценку программ¹¹. Этот процесс позволяет также производить некоторые изменения в поддержке программ, но он не привел к проведению адекватной информационно-аналитической работы по исследованию общей эффективности санкционированных программ. Тщательный обзор мандатов, за которым следует принятие стратегических решений, основанных на их эффективности и на приоритетах государств-членов, обязательно должен проводиться теми, кто имеет право усиливать, отменять, изменять или продлевать существующие мандаты. Как указало большинство государств-членов, такие решения не могут приниматься техническими комитетами, а должны приниматься только межправительственными органами, которые выдали эти мандаты.

37. Для того чтобы эти органы могли проводить обзор своих мандатов и принимать по ним стратегические решения, я предлагаю сделать так, чтобы Секретариат представлял информацию о предлагаемых мандатах, содержащихся в проекте резолюции, точно так же, как он это делает, когда докладывает о бюджетных последствиях при рассмотрении того или иного проекта резолюции. Такая информация могла бы включать в себя: a) ход осуществления и оценку результатов предыдущих мандатов по этому же вопросу; b) как предлагаемый мандат будет дополнять существующие структуры, конференции, доклады и виды деятельности; c) как этот мандат может служить общим целям Организации.

38. Одним из полезных результатов подготовки такого анализа явилась разработка онлайнового перечня мандатов, который позволит государствам-членам находить, рассматривать и сопоставлять принятые ими мандаты. В качестве первого шага государства-члены могут также использовать этот перечень в качестве простого инструмента отслеживания, чтобы получать для себя основную информацию о ходе осуществления своих мандатов, о чем просило несколько делегаций. Для того чтобы содействовать этому, я предложу моим руководителям программ регулярно включать в этот перечень информацию о том, был ли уже выполнен тот или иной мандат или же в настоящее время идет процесс его осуществления. Поскольку онлайновый перечень уже разработан в качестве дополнения к настоящему докладу, эта дополнительная мера приведет к некоторым расходам сверх расходов на текущее содержание, обновление и расширение, если оно будет запрошено. Составление этого перечня по крайней мере является начальной точкой для представления информации о мандатах государствам-членам, а впоследствии этот перечень может стать составной частью других систем управленческой информации.

39. Далее следует отметить, что на протяжении нескольких лет поднимался вопрос о нехватке строгих и регулярных оценок хода и результатов работы. Я надеюсь, что сейчас, когда вновь делается акцент на повышении эффективности нашей Организации, государства-члены быстро примут решительные меры по любым поступившим рекомендациям относительно активизации работы по оценке, включая рекомендации, которые могут содержаться во всеобъемлющем обзоре директивных указаний и оценок, касающихся надзора.

Определение стратегического направления для мандатов

40. Для обеспечения должного выполнения своих директивных указаний государства-члены при принятии своих резолюций должны рассматривать вопрос о ясном определении тех целей, которые они хотят достичь.

41. В последние годы государства-члены стали в некоторых случаях уточнять, какой орган должен нести ответственность за выполнение конкретного мандата, а в других случаях они стали указывать, что осуществлением данного мандата должны заниматься все соответствующие подразделения. Это стало одной из причин появления неуправляемого механизма и неразберихи в разделении труда между различными органами и департаментами. Для того чтобы повысить подотчетность и сделать осуществление более скоординированным, Генеральный секретарь должен определять, какой орган или департамент лучше всего может справиться с руководством выполнением данного мандата. Это могло бы содействовать сокращению дублирования и обеспечило бы, чтобы первоочередные задачи, поставленные государствами-членами, выполнялись тем департаментом, который имеет соответствующие возможности и знания.

42. Для решения нынешней проблемы я буду продолжать содействовать усилиям государств-членов по рационализации мандатов в различных тематических областях путем проведения аналитических исследований и разработки возможных вариантов рассмотрения. Эти предложения будут также представлены на рассмотрение Группе высокого уровня по вопросу о слаженности в системе Организации Объединенных Наций, которую я недавно создал в ответ на содержащуюся в Итоговом документе Саммита просьбу «начать работу по дальнейшему укреплению системы управления и координации оперативной деятельности Организации Объединенных Наций» ¹². На более позднем этапе Секретариат должен быть также готовым к тому, чтобы содействовать проведению обзора мандатов, выданных вспомогательными органами, если государства-члены решат, что следует еще больше расширить сферу охвата обзора мандатов.

43. В заключение следует отметить, что государства-члены могут пожелать улучшить координацию своей работы по рассмотрению резолюций в различных органах и уменьшить там, где это возможно, вероятность появления непоследовательности и дублирования в принимаемых ими мандатах. Они могут пожелать инициировать процесс более полного рассмотрения вопроса о том, какой межправительственный орган должен быть главным форумом для рассмотрения определенных вопросов, а также способов улучшения координации деятельности различных главных органов по тем вопросам, которыми занимаются все эти органы. В первом случае речь должна идти о координации и консолидации рассмотрения резолюций по одним и тем же вопросам в рамках одного органа, хотя при этом следует уделить также внимание согласованию рассмотрения резолюций с вспомогательными органами, а также с другими главными органами. В настоящем докладе показан ряд областей, где возникает эта проблема.

44. Это всего лишь первые шаги по улучшению мандатного цикла. Они будут дополнены всеобъемлющим обзором директивных указаний, предпринимаемыми сейчас усилиями по активизации работы Генеральной Ассамблеи и повышению роли Экономического и Социального Совета, а также решениями о предоставлении государствам-членам более совершенных инструментов для выполнения их обязанностей по разработке директивных указаний, осуществлению стратегического руководства работой Организации и обеспечению взаимодействия с Секретариатом.

К началу доклада >>