На второй сессии Генеральной Ассамблеи подавляющее большинство членов Шестого комитета (Комитета по правовым вопросам) поддержали предложение о создании Комиссии международного права, а один из подкомитетов Шестого комитета разработал проект Положения о Комиссии международного права. 21 ноября 1947 года Генеральная Ассамблея приняла резолюцию 174 (II), учреждающую Комиссию международного права и одобряющую Положение о Комиссии.


Историческая справка

Мысль о развитии международного права путем подтверждения существующих норм или посредством разработки новых правил не нова. В последней четверти XVIII века Еремия Бентам предложил осуществить кодификацию всего международного права; правда, при этом он опирался на воззрения утопизма^*. После него многочисленные попытки осуществить кодификацию предпринимались отдельными лицами, научными обществами и правительствами.

Конференция по кодификации Лиги Наций

Дальнейшим важным шагом в усилиях правительств по осуществлению кодификации и развитию международного права явилась резолюция Ассамблеи Лиги Наций от 22 сентября 1924 года, в которой предусматривалось создание постоянного органа, именуемого Комитетом экспертов для прогрессивной кодификации международного права, состав которого должен был представлять «главные формы цивилизации и основные правовые системы мира». В задачу этого Комитета, состоявшего из 17 экспертов, входили подготовка перечня вопросов, «регулирование которых посредством международного соглашения» являлось «желательным и осуществимым», последующее изучение замечаний правительств по этому перечню и предоставление доклада по вопросам, которые являлись «достаточно созревшими», а также по процедуре подготовки конференции для их урегулирования. Это была первая предпринятая в мировых масштабах попытка не ограничиваться урегулированием отдельных и конкретных правовых проблем, а осуществить кодификацию и развитие целых областей международного права.

После проведения ряда консультаций с правительствами и Советом Лиги Ассамблея в 1927 году приняла решение о созыве дипломатической конференции для кодификации трех из пяти тем, которые, по мнению Комитета экспертов, являлись «достаточно созревшими», а именно: 1) гражданство, 2) территориальные воды и 3) ответственность государств за ущерб, нанесенный на их территории личности или собственности иностранцев.

Проведение работы по подготовке конференции было поручено Подготовительному комитету в составе 5 человек, в задачу которого входило не составление проекта конвенции, как было предложено Комитетом экспертов, а составление докладов по вопросам, по которым имеется согласие или расхождение мнений и которые могли бы послужить «основой для обсуждения».

Представители 47 правительств приняли участие в Конференции по кодификации, проходившей в Гааге с 13 марта по 12 апреля 1930 года; однако на этой Конференции были приняты международные документы, которые касались лишь вопроса о гражданстве. Конференция не смогла принять каких-либо конвенций по вопросам, касающимся территориальных вод или ответственности государств. В предварительном порядке Конференция одобрила ряд проектов статей о территориальных водах, которые позже оказали настолько сильное воздействие, что правительства приняли их в качестве изложения существующего международного права; однако Конференции не удалось принять ни одной рекомендации по вопросу об ответственности государств.

После 1930 года Лига Наций не проводила каких-либо новых экспериментов в области кодификации. Однако 25 сентября 1931 года Ассамблея Лиги приняла важную резолюцию о процедуре кодификации, основная мысль которой заключалась в укреплении влияния правительств на каждом этапе процесса кодификации. Эта основополагающая идея была впоследствии включена в Положение о Комиссии международного права Организации Объединенных Наций наряду с другими рекомендациями, содержащимися в этих резолюциях, такими как подготовка проекта конвенции Комитетом экспертов и тесное сотрудничество международных и национальных научно-исследовательских институтов.

Разработка и применение пункта 1 статьи 13
Устава Организации Объединенных Наций

Правительства, участвовавшие в разработке Устава Организации Объединенных Наций, в своем подавляющем большинстве выступили против передачи Организации Объединенных Наций законодательной власти, позволяющей ей устанавливать обязательные нормы международного права. Как естественное следствие этого, они также отклонили предложения о возложении на Генеральную Ассамблею полномочий, позволяющих ей определенным большинством голосов налагать на государства обязательства по выполнению некоторых общих конвенций. Вместе с тем решительную поддержку получило предложение о предоставлении Генеральной Ассамблее более ограниченных полномочий, заключающихся в проведении исследований и даче рекомендаций, результатом чего явилось принятие следующего положения пункта 1 статьи 13:

«1. Генеральная Ассамблея организует исследование и делает рекомендации в целях:

а) ..поощрения прогрессивного развития международного права и его кодификации».

31 января 1947 года на второй части своей первой сессии Генеральная Ассамблея приняла резолюцию 94 (I), учреждающую Комитет по прогрессивному развитию международного права и его кодификации, иногда именуемый «Комитетом семнадцати». Комитету было поручено рассмотреть методы, при помощи которых Генеральная Ассамблея могла бы выполнить обязательства, предусмотренные в пункте 1 статьи 13.

На второй сессии Генеральной Ассамблеи подавляющее большинство членов Шестого комитета (Комитета по правовым вопросам) поддержали предложение о создании Комиссии международного права, а один из подкомитетов Шестого комитета разработал проект Положения о Комиссии международного права. 21 ноября 1947 года Генеральная Ассамблея приняла резолюцию 174 (II), учреждающую Комиссию международного права и одобряющую Положение о Комиссии. В дальнейшем в Положение вносились изменения на основе четырех последующих резолюций Генеральной Ассамблеи, принятых частично по инициативе Комиссии и в нескольких случаях по инициативе правительств.

Цель Комиссии

В пункте 1 статьи 1 Положения о Комиссии международного права говорится: «Комиссия международного права имеет своей целью содействовать прогрессивному развитию международного права и его кодификации». В статье 15 Положения «для удобства» употребления делается различие между выражением «прогрессивное развитие», употребляемым в смысле «подготовки проекта конвенции по тем вопросам, которые еще не регулируются международным правом или по которым право еще недостаочно развито в практике государств», и выражением «кодификация», употребляемым в смысле «более точного формулирования и систематизации норм международного права в тех областях, в которых уже имеются обширная государственная практика, прецеденты и доктрины».

Составители Положения, предвидя, что при осуществлении прогрессивного развития, с одной стороны, и кодификации — с другой, будут использоваться несколько отличные методы работы, вместе с тем сочли целесообразным поручить выполнение этих двух задач одной комиссии. Они также не поддержали предложения о создании отдельных комиссий по вопросам общественного, частного и уголовного международного права. В пункте 2 статьи 1 Положения говорится, что Комиссия «занимается преимущественно вопросами международного публичного права, но она может рассматривать вопросы и международного частного права». Однако на первых сорока шести сессиях Комиссии работа проводилась исключительно в области международного публичного права.

Сотрудничество с правительствами

Правительства играют важную роль на каждом этапе работы Комиссии международного права по кодификации и прогрессивному развитию. В индивидуальном порядке они предоставляют информацию в начале работы Комиссии и делают замечания по подготовленным ею проектам коллективно, принимают решения в отдельных случаях относительно начала и порядка очередности работы и во всех случаях — по полученным результатам.

Непосредственные контакты с правительствами

В Положении о Комиссии содержатся пункты, позволяющие правительствам обнародовать свои мнения на каждом этапе работы Комиссии. Так, в отношении прогрессивного развития в статье 16 с указывается, что Комиссия в начале своей работы рассылает правительствам вопросник и просит их предоставить ей информацию и данные, относящиеся к вопросам, включенным план работы, а в статье 16 g предусматривается издание документа Комиссии, содержащего проекты наряду с пояснительными вспомогательными материалами и информацией, предоставленной правительствами в ответ на вопросник. Согласно статье 16 h и i, Комиссия далее просит правительства представить свои замечания по данному документу, которые должны учитываться Комиссией при подготовке окончательного проекта. Аналогичные положения, касающиеся кодификации, содержатся в статьях 19, 21 и 22. На практике данные и отзывы, представляемые правительствами по отдельным вопросам, в количественном отношении иногда носили ограниченный характер. В 1958 году в докладе Комиссии указывалось, что Комиссия «почти не сомневалась в том что ее работа пострадает вследствие дефектов в процессе получения и рассмотрения отзывов правительств», и поэтому решила дать правительствам больше времени для представления отзывов. Письменные отзывы дополнялись замечаниями, высказанными во время ежегодных прений в Шестом комитете по докладу Комиссии Генеральной Ассамблее.

После того как Комиссия представит Генеральной Ассамблее окончательный проект по данному вопросу, Ассамблея обычно обращается к правительствам с просьбой о представлении замечаний по этому проекту. Такие замечания рассматриваются в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи в связи с дальнейшим рассмотрением данного вопроса перед созывом дипломатической конференции или в связи с разработкой такой конвенции самой Генеральной Ассамблеей (например, специальные миссии; предотвращение и наказание преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов; право несудоходных видов использования международных водотоков) или дипломатической конференцией, созванной для разработки конвенции по данному вопросу. В некоторых случаях к правительствам также обращались с просьбой о внесении поправок к проектам статей Комиссии до открытия дипломатической конференции (например, право международных договоров). Такие поправки в дальнейшем выносятся на рассмотрение конференции.

Сотрудничество с Генеральной Ассамблеей

Хотя в Положении о Комиссии по этому вопросу ничего не говорится, Комиссия, начиная со своей первой сессии, представляла Генеральной Ассамблее доклад о работе каждой сессии. Утвердившаяся практика ежегодного рассмотрения докладов Комиссии в Шестом комитете содействовала развитию имеющихся связей Комиссии с Генеральной Ассамблей. Генеральная Ассамблея, обычно по рекомендации Шестого комитета, обращалась к Комиссии с просьбой изучить или продолжить изучение ряда вопросов, или уделить первоочередное внимание определенным вопросам из числа тех, которые уже были выбраны самой Комиссией; не принимала никакого решения или задерживала принятие решений по некоторым проектам и рекомендациям Комиссии; принимала решение о созыве дипломатических конференций для изучения и принятия проектов конвенций, подготовленных Комиссией, и принимала решение о рассмотрении и принятии проектов конвенций, подготовленных Комиссией. Такие коллективные решения иногда следовали за обсуждением вопроса о роли, которую Ассамблея и Шестой комитет должны играть в отношении работы Комиссии, или служили причиной такого обсуждения. На основе таких обсуждений и принятых после них резолюций постепенно вырабатывался общий характер рабочего сотрудничества двух названных органов.

Сотрудничество с другими органами

В ряде статей Положения описываются контакты, которые могут быть установлены между Комиссией и различными другими органами, официальными и неофициальными. Так, в пункте 1 статьи 17 говорится, что Комиссия рассматривает предложения и проекты конвенций, представляемые «главными органами Организации Объединенных Наций, кроме Генеральной Ассамблеи, специализированными учреждениями или официальными органами, созданными по договоренности между правительствами для содействия прогрессивному развитию международного права и его кодификации». В пункте 2 статьи 17 указывается, что Комиссия рассылает вопросник этим органам и просит их представить свои замечания относительно ее работы по прогрессивному развитию. Согласно пункту 1 статьи 25, Комиссия может «консультироваться... с любым органом Организации Объединенных Наций по любому вопросу, который входит в компетенцию этого органа». Согласно пункту 1 статьи 26, Комиссии предоставляется право консультироваться с любой международной или национальной организацией, официальной или неофициальной. Однако среди членов Комиссии отношение к консультациям с национальными официальными организациями и неправительственными организациями обычно не является положительным. На второй и третьей сессиях, проходивших в 1950 и 1951 годах, Комиссия была уведомлена о резолюциях, принятых Экономическим и Социальным Советом Организации Объединенных Наций [резолюции 304 D (XI) от 17 июля 1950 года и 319 В III (XI) от 11 августа 1950 года], в которых Комиссии было предложено рассмотреть два вопроса: гражданство замужних женщин и искоренение безгражданства. Комиссия рассмотрела эти вопросы в рамках широкой темы, касающейся «гражданства, включая безгражданство», которая была выбрана Комиссией для кодификации в 1949 году. В пункте 4 статьи 26 особо признается целесообразность «консультаций между Комиссией и межправительственными организациями, задачей которых является кодификация международного права, такими как организации, входящие в Панамериканский союз». В соответствии с этим пунктом Положения Комиссия установила и поддерживает сотрудничество с Межамериканским правовым комитетом, Афро-Азиатским консультативно-правовым комитетом, Европейским комитетом по сотрудничеству в области права и Арабской комиссией по международному праву.

* В своих «Принципах международного права» (написанных в период 1786 – 1989 годов) Бентам предвидел, что международный кодекс, в основу которого должно быть положено последовательное применение в международных отношениях разрабатываемого им принципа утилитарности, сможет послежить основой для обеспечения длительного мира. Однако при разработке планов такого кодекса он не брал за основу действующее международное право.