РЕАЛИЗАЦИЯ ОСОБЫХ ПРАВ И СОДЕЙСТВИЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ
ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ МЕР ПО ЗАЩИТЕ МЕНЬШИНСТВ

Процедура представления докладов

Для осуществления закрепленных в международных конвенциях прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, были созданы комитеты по наблюдению за процессом выполнения государствами-участниками своих обязательств, включающих, в частности, приведение национальных законов и административной и правовой практики в соответствие с положениями вышеупомянутых конвенций. К числу комитетов, имеющих особо важное значение для целей осуществления прав меньшинств, относятся Комитет по правам человека (наблюдающий за осуществлением Международного пакта о гражданских и политических правах), Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах), Комитет по ликвидации расовой дискриминации (Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации) и Комитет по правам ребенка (Конвенция о правах ребенка).

Государства-участники обязаны представлять в соответствующие комитеты периодические доклады с описанием законодательных, судебных, политических и иных мер, предпринимаемых ими, в частности для целей осуществления закрепленных в соответствующих договорах особых прав меньшинств. Когда доклад государства поступает на рассмотрение соответствующего комитета, представитель соответствующей страны может сделать вводное заявление, ответить на вопросы экспертов-членов Комитета и прокомментировать сформулированные ими замечания.

Комитеты снабжают государства подробными перечнями руководящих принципов подготовки и представления докладов, в которых конкретно объясняется, какая именно информация нужна комитетам для целей наблюдения за выполнением государствами своих обязательств¹¹. Так, например, для целей представления отчета по статье 27 Международного пакта о гражданских и политических правах в направляемом докладе должна содержаться информация о проживающих в государстве меньшинствах, их численности по сравнению с большинством населения и принятых государством конкретных мерах по сохранению этнической, религиозной, культурной и языковой самобытности меньшинств, а также о других шагах по созданию для меньшинств равных экономических и политических возможностей. Особое внимание следует уделять обеспечению надлежащего представительства меньшинств в центральных и местных органах власти¹².

С учетом получаемой информации комитеты могут вступать в конструктивный диалог с представляющими доклады государствами. По завершению рассмотрения доклада того или иного государства комитеты формулируют «заключительные замечания», в которых они могут констатировать факт нарушения прав меньшинств, настоятельно рекомендовать государствам-участникам воздерживаться от каких-либо новых нарушений этих прав или призывать соответствующие правительства принимать меры по исправлению положения.

Верховный комиссар по правам человека

Пост Верховного комиссара по правам человека, учрежденный в 1993 году Генеральной Ассамблеей, предусматривает, в частности, осуществление задач, связанных с поощрением и защитой прав лиц, принадлежащих к меньшинствам¹³. Кроме того, Генеральная Ассамблея обязала Верховного комиссара содействовать осуществлению принципов, содержащихся в Декларации о правах лиц, принадлежащих к меньшинствам, и с этой целью продолжать диалог с заинтересованными правительствами¹⁴. В этой связи была разработана комплексная программа, предусматривающая осуществление деятельности по следующим трем направлениям: поощрение и осуществление принципов, содержащихся в Декларации о правах лиц, принадлежащих к меньшинствам; развитие сотрудничества с другими органами и учреждениями Организации Объединенных Наций, включая международное правозащитное сообщество, и программами технической помощи и консультативного обслуживания; и налаживание диалога с правительствами и другими заинтересованными сторонами по вопросам, затрагивающим меньшинства. Общим знаменателем этих трех взаимосвязанных видов деятельности является их превентивная функция.

В ходе поездок по странам и во время диалога с правительствами Верховный комиссар призывает правительства осуществлять закрепленные в Декларации принципы и обсуждает проблемы меньшинств и возможные пути их решения. Кроме того, Верховный комиссар содействует повышению уровня защиты прав меньшинств путем консультирования или оказания помощи другим структурам и органам Организации Объединенных Наций. Такая деятельность включает, в частности, осуществление затрагивающих меньшинства решений законодательных органов и рекомендаций договорных органов, Рабочей группы по меньшинствам и специальных докладчиков.

Рабочая группа по меньшинствам

В 1995 году в Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств на первоначальный трехлетний период была создана в составе пяти человек Рабочая группа по меньшинствам, которая в целях поощрения закрепленных в Декларации прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, должна была, в частности:

• рассматривать поощрение и практическое осуществление Декларации;
• изучать возможные пути решения проблем, затрагивающих меньшинства, включая содействие взаимопониманию между меньшинствами и правительствами и между самими меньшинствами; и
• рекомендовать, в случае необходимости, дальнейшие меры по поощрению и защите прав лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам¹⁵.

Рабочая группа является форумом для проведения диалога, целью которого является осуществление следующих двух независимых целей.

Во-первых, Рабочая группа выполняет роль механизма, который позволяет правительствам, меньшинствам и представителям научных кругов совместно обсуждать интересующие их вопросы и искать пути решения выявляемых проблем. Такая деятельность способствует уяснению различий в подходах к решениям проблем меньшинств и в свою очередь содействует росту взаимопонимания и взаимотерпимости между самими меньшинствами и между меньшинствами и правительствами. Во- вторых, Рабочая группа выполняет роль механизма, позволяющего находить верные и конструктивные решения затрагивающих меньшинства проблем и уточнять и развивать содержащиеся в Декларации принципы. В ходе своих сессий Рабочая группа уделяет основное внимание содержанию и применению закрепленных в Декларации принципов, рассмотрению различных мер, принимаемых для того, чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, могли пользоваться своей культурой, исповедовать и практиковать свою религию и пользоваться собственным языком; анализу роли многокультурного и межкультурного образования в деле содействия терпимости и взаимопонимания между различными группами общества; повышению вклада региональных и других механизмов, а также национальных институтов и неправительственных организаций в дело защиты прав меньшинств; разработке процедур урегулирования конфликтов и механизмов раннего предупреждения с целью недопущения разрастания очагов напряженности и конфликтов; а также обсуждению содержания термина «меньшинство»¹⁶.

Стремительно активизируется роль Рабочей группы в качестве важного координационного органа Организации Объединенных Наций в области защиты прав меньшинств. В этой связи Рабочая группа рекомендовала, в частности, создать базу данных об уже принятых эффективных методах защиты прав меньшинств; обеспечить сбор информации о национальных, региональных и международных механизмах защиты нарушенных прав; обеспечить, чтобы договорные органы и специальные докладчики уделяли должное внимание проблематике меньшинств в ходе осуществления своих мандатов; обеспечить разработку и осуществление Верховным комиссаром по правам человека процедур по предупреждению конфликтов; принять меры по дальнейшему развитию межучрежденческого сотрудничества в области меньшинств; и регулярно проводить семинары по особо актуальным для меньшинств вопросам, в том числе по вопросам, касающимся межкультурного образования, роли средств массовой информации, права исповедовать свою религию и отправлять религиозные обряды и право пользоваться достояниями своей культуры.

В сессиях Рабочей группы могут принимать участие представители правительств, межправительственные организации, неправительственные организации по вопросам защиты прав меньшинств, независимо от того, имеют ли они консультативный статус при Экономическом и Социальном Совете (ЭКОСОС), а также представители научных кругов, занимающиеся этой тематикой.

Исследования, техническая помощь и консультативное обслуживание

Независимые эксперты, назначаемые Организацией Объединенных Наций с целью проведения расследований и представления докладов о положении в области прав человека в конкретных странах, а также с целью изучения специальных тем, нередко рассматривают проблемы, затрагивающие права лиц, принадлежащих к меньшинствам, и сталкиваются со случаями нарушения прав меньшинств. Выводы и рекомендации этих специальных докладчиков публикуются и обсуждаются, после чего они выносятся на суд международной общественности, выполняя роль ориентира для соответствующих правительств или средства оказания давления, позволяющего снизить остроту выявленных проблем или добиться их полного разрешения. Особо важное значение в этой связи имеют доклады по странам, в которых не соблюдаются права меньшинств, что нередко влечет за собой возникновение этнических и религиозных трений и межобщинных столкновений, а также доклады по конкретным проблемам, к числу которых относятся проблемы религиозной нетерпимости и расовой дискриминации¹⁷.

Предлагаемые Управлением Верховного комиссара услуги в области консультативного обслуживания и технической помощи представляют собой всеобъемлющую программу по созданию национальных и региональных инфраструктур по правам человека, финансируемую через Добровольный фонд консультативного обслуживания и технической помощи в области прав человека. Помощь предоставляется лишь с согласия правительств после направления ими соответствующих просьб. В области защиты прав меньшинств правительства могут обращаться с просьбой о проведении квалифицированной экспертизы по затрагивающим меньшинства вопросам, включая предупреждение конфликтов и содействие разрешению уже существующих или возможных проблем, связанных с меньшинствами. Оказываемая в этой связи помощь касается разработки законов по защите и укреплению самобытности и особенностей меньшинств, организации учебных семинаров по правам меньшинств и рабочих совещаний по методам мирного разрешения конфликтов, повышения эффективности мер по укреплению доверия между различными группами в обществе и предоставления учебных стипендий и стипендий для повышения квалификации. Другие виды содействия включают, в частности, оказание помощи в сфере организации конституционного и избирательного процесса, налаживания процесса образования в области прав человека и разработки соответствующего учебного плана, обучения сотрудников полиции, создания и укрепления национальных институтов, отправления правосудия, обучения военнослужащих и поддержки неправительственных организаций¹⁸.

Исследования

Начиная с 60-х годов по поручению Организации Объединенных Наций, и главным образом Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, был проведен исследований, посвященных защите меньшинств. В этих исследованиях анализировались законная сила гарантированных Лигой Наций обязательств по защите меньшинств¹⁹, определение и классификация меньшинств²⁰, проблемы юридического режима меньшинств²¹ и возможные пути и средства облегчения мирного и конструктивного решения проблем, связанных с расовыми, национальными, религиозными и языковыми меньшинствами²².

С момента принятия Декларации о правах лиц, принадлежащих к меньшинствам, Генеральный секретарь подготовил для Генеральной Ассамблеи и Комиссии по правам человека ряд докладов, в которых описываются меры, предпринимаемые государствами, международными организациями, органами и структурами Организации Объединенных Наций, специализированными учреждениями и неправительственными организациями с целью практического осуществления закрепленных в Декларации принципов и, в более общем плане, с целью защиты и поощрения прав лиц, принадлежащих к меньшинствам.

Определение меньшинства

Что такое меньшинство? Кем определяется это меньшинство? Кто может пользоваться правами меньшинств? Эти вопросы и возможные ответы на них являлись предметом целого ряда исследований, подготовленных экспертами Подкомиссии²³, и продолжительных дебатов в ходе многих форумов, на которых обсуждались вопросы защиты меньшинств. Окончательные ответы на эти вопросы получены не были, кроме того, не удалось принять удовлетворяющее заинтересованные стороны общее определение понятия «меньшинство». Вместе с тем отсутствие такого определения не препятствовало процессу разработки новых стандартов и деятельности по поощрению прав меньшинств и не мешало созданию и дальнейшей деятельности Рабочей группы по меньшинствам.

Сложность нахождения приемлемого определения заключается в многообразии ситуаций, связанных с существованием меньшинств. Некоторые из них живут компактно в строго определенных районах отдельно от основной части населения, другие же разбросаны по стране. У одних меньшинств сильно развито чувство коллективной самобытности, подкрепляемое живущей в памяти или зафиксированной на бумаге историей, в то время как другие сохранили лишь расплывчатое представление о своем общем наследии. В некоторых случаях меньшинства пользовались и пользуются значительной степенью автономии. В других случаях автономия или самоуправление не имеют каких-либо исторических корней. Некоторые группы меньшинств, возможно, нуждаются в большей защите, поскольку по сравнению с другими меньшинствами они более длительное время живут в соответствующей стране или испытывают более сильное стремление к укреплению своей самобытности.

Несмотря на трудность нахождения приемлемого для всех определения, удалось выявить целый ряд особенностей меньшинств, которые, в своей совокупности, позволяют охватить бульшую часть ситуаций, связанных с меньшинствами. Наиболее часто используемое определение меньшинства в том или ином государстве можно резюмировать следующим образом: меньшинство — это негосподствующая группа лиц, которым свойственны определенные национальные, этнические, религиозные или языковые особенности, отличающие их от большинства населения. Кроме того, утверждалось, что эффективным способом решения этой проблемы могло бы стать использование самоидентификации, основным элементом которой, в сочетании с рядом конкретных объективных требований, является «стремление части членов соответствующей группы сохранять свои особенности» и быть признанными другими членами этой группы в качестве ее части²⁴.

Некоторые группы лиц могут оказываться в ситуациях, сходных с положением меньшинств. К числу таких групп относятся трудящиеся-мигранты, беженцы, апатриды и другие лица, не являющиеся гражданами страны проживания, которых не обязательно объединяют некие этнические, религиозные или языковые особенности, общие для лиц, принадлежащих к меньшинствам. Тем не менее эти особые группы также ограждаются от дискриминации общими положениями международного права и обладают дополнительными правами, которые гарантируются, в частности, Международной конвенцией о защите всех прав трудящихся-мигрантов и членов их семей²⁵, Конвенцией о статусе апатридов, Конвенцией о статусе беженцев и Декларацией о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают.

¹¹ Дополнительную информацию см. в "Manual on Human Rights Reporting", United Nations Centre for Human Rights and United Nations Institute for Training and Research, United Nations, New York 1991.

¹² Ibid, p. 119.

¹³ См. резолюцию 48/141 Генеральной Ассамблеи.

¹⁴ См. резолюцию 49/192 Генеральной Ассамблеи.

¹⁵ См. резолюцию 1995/24 Комиссии по правам человека.

¹⁶ См. доклады Рабочей группы о ее первой, второй и третьей сессиях, содержащиеся в документах E/CN.4/Sub.2/1996/2, E/CN.4/Sub.2/1996/28, E/CN.4/ Sub.2/1997/18.

¹⁷ Такие доклады представляются Генеральной Ассамблее, Комиссии по правам человека и Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. С их содержанием можно ознакомиться в Отделе документации Организации Объединенных Наций.

¹⁸ Дополнительная информация по этому вопросу содержится в «Изложении фактов» № 3 (Rev.1) о консультативном обслуживании и технической помощи в области прав человека.

¹⁹ Документ Организации Объединенных Наций E/CN.4/367 от 7 апреля 1950 года.

²⁰ Lake Success, New York, 1950, by the Secretary-General; "Proposals concerning a definition of the term minority", by Mr. Jules Deschкnes, E/CN.4/Sub.2/1985/31 of 14 May 1985; "Definition of minorities" by Mr. Stanislav Chernichenko, E/CN.4/Sub.2/AC.5/1996/WP.1 and E/CN.4/Sub.2/AC.5/1997/WP.1; "Classification of minorities and differentiation in minority rights", by Mr. Asbjorn Eide, E/CN.4/Sub.2/AC.5/1996/WP.2.

²¹ "Rights of persons belonging to ethnic, religious and linguistic minorities", by Francesco Capotorti, (United Nations Study Series No. 5).

²² "Possible ways and means to facilitate the peaceful and constructive solution of problems involving racial minorities", by Mr. Asbjorn Eide (E/CN.4/Sub.2/1993/34 and Add.1–4).

²³ См. исследования г-на Жюля Дешенэ, г-на Асбьорна Эйде и г-на Станислава Черниченко, которые на момент подготовки соответствующих исследований являлись членами Подкомиссии.

²⁴ См. "Study on the Rights of Persons belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities", Studies Series No. 5, p. 96.

²⁵ По состоянию на август 1997 года эта Конвенция еще не имела юридической силы по причине недостаточного числа ратифицировавших ее стран.