Брошюра № 4

Система договоров и как ею пользоваться

Ключевые слова и понятия:
Комитеты	Мнения
Договорные органы	Первый Факультативный протокол
Доклады	Приемлемость
Жалобы	Исчерпание внутренних средств правовой защиты
Механизмы обжалования	Заключительные замечания

ДОГОВОРНЫЕ ОРГАНЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

В системе Организации Объединенных Наций существуют шесть основных международных договоров по правам человека (имеющих юридическую силу документов), которые посвящены гражданским и политическим правам, экономическим и социальным правам, расовой дискриминации, пыткам, дискриминации по признаку пола и правам детей. Для того, чтобы пользоваться ими эффективно, вы должны знать, участником какого договора является ваша страна. Страна становится участником договора посредством его ратификации или присоединения к нему. Следует отметить, что вы можете использовать систему договоров в качестве средства правовой защиты, только если ваша страна не соблюдает обязательства, официально взятые ею на себя, когда она становилась участником договора. Это также относится к механизмам обжалования: вы можете подавать жалобу лишь в том случае, если ваша страна приняла содержащиеся в соответствующем договоре положения об обжаловании. Вы можете найти информацию о ратификации основных международных договоров по правам человека через веб-сайт УВКПЧ www.unhchr.ch под рубрикой: «Программы УВКПЧ, механизмы конвенций».

Осуществлением каждого из этих договоров руководит комитет по надзору, который контролирует, как государства-участники (страны, чьи правительства приняли договор) выполняют свои обязательства по правам человека, предусмотренные в соответствующем договоре. Комитеты (также известные под названием договорных органов) варьируются по составу участников от 10 до 23 членов и состоят из международных экспертов по правам человека. Члены комитетов избираются на трехлетний срок полномочий. Хотя их избирают государства-участники, они выступают в своем личном качестве, а не в качестве представителей своих правительств. Как правило, члены комитетов не принимают участие в обсуждениях, касающихся их собственной страны. Комитеты ежегодно проводят сессии на протяжении нескольких недель, и большинство таких сессий проходит в Женеве. Тем не менее Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин проводит свои сессии в Нью-Йорке, а Комитет по правам человека ежегодно проводит по одной сессии в Нью-Йорке и по две — в Женеве.

ДОГОВОРА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И ИХ НАДЗОРНЫЕ ОРГАНЫ

Полный текст каждого договора можно найти на веб-сайте УВКПЧ www.unhchr.ch под рубрикой «Договора», а также в разделе, посвященном заключительным замечаниям договорных органов.

Функции комитетов

Комитеты по наблюдению контролируют выполнение государствами-участниками своих обязательств по договорам по правам человека двумя способами. Во-первых, они рассматривают жалобы физических лиц на то, что их права в соответствии с конкретным договором были нарушены. Механизмы заявления жалоб предусмотрены в Международном пакте о гражданских и политических правах, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенции против пыток и Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и Конвенции о правах ребенка механизмы обжалования не предусмотрены, хотя проект процедуры обжалования в контексте Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах рассматривается Комиссией по правам человека.

Во-вторых, надзорные комитеты контролируют деятельность государств-участников посредством рассмотрения докладов, которые регулярно представляются правительствами и которые посвящены выполнению правительствами этих договоров. Государства-участники любого из упомянутых выше договоров юридически обязаны представлять эти доклады, поскольку во всех договорах предусматривается процедура отчетности. В своих докладах правительство должно информировать соответствующие надзорные органы о мерах, принятых в целях осуществления их обязательств по правам человека, предусмотренным в соответствующем договоре.

Хотя жалобы обычно посвящены одному-двум конкретным вопросам (см. ниже), в замечаниях комитета по докладу правительства могут рассматриваться все права, предусмотренные в договоре. Таким образом, замечания комитета могут обретать вид всеобъемлющего обзора того, защищает ли та или иная страна права, отраженные в конкретном договоре, и как она их защищает.

ЗАЯВЛЕНИЕ ЖАЛОБ НА НАРУШЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

Договора по правам человека, предусматривающие механизмы обжалования

Международный пакт о гражданских и политических правах; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания и Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин предусматривают механизмы обжалования, дающие физическим лицам возможность жаловаться на то, что их права, перечисленные в конкретном договоре, были нарушены. Комитет рассматривает только жалобы, заявленные на страну, признавшую обязательную силу как договора, так и системы обжалования. Это объясняется тем, что механизмы обжалования являются факультативными. Страна может быть участником договора и выразить согласие соблюдать его положения, однако она может решить, не признавать обязательную силу предусмотренной в договоре системы обжалования. Это означает, что соответствующий комитет не может рассматривать жалобы физических лиц на правительство. Факультативные положения содержатся в первом Факультативном протоколе к Международному пакту о гражданских и политических правах, статье 14 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и статье 22 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания, а также Факультативном протоколе к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин.

Процедуры рассмотрения жалоб в рамках всех трех вышеупомянутых договоров аналогичны. Соответствующий комитет рассматривает жалобу и комментарии соответствующего правительства и приходит к мнению относительно того, имело ли действительно место нарушение. Этот процесс является квазиюридическим. Рассмотрение жалоб не требует личного присутствия заявителей или других сторон на заседании комитета, а мнения комитета не имеют обязательной юридической силы для правительств. Тем не менее эти мнения являются весьма влиятельными; в случае их игнорирования правительство, не соблюдающее свои международные обязательства, подвергнется критике как в своей стране, так и за границей. Если комитет определяет, что изложенные в договоре права были нарушены, он будет ожидать, что соответствующее правительство примет надлежащие меры для исправления положения.

Наиболее устоявшимся в системе защиты прав человека Организации Объединенных Наций является механизм обжалования в рамках Международного пакта о гражданских и политических правах. Начиная с 1976 года Комитет по правам человека вынес определения по примерно 1000 жалоб, поступивших от физических лиц из различных стран, которые сообщали о нарушениях Пакта. Меньше жалоб поступает в рамках Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания, однако их количество растет. Представителям коренных народов следует принять к сведению, что механизм обжалования в рамках Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации предусматривает возможность заявления жалоб в Комитет по ликвидации расовой дискриминации группами, а не только физическими лицами.

Некоторые органы, обеспечивающие связь с населением, разработали типовые формы, облегчающие рассмотрение сообщений о нарушениях прав человека. Эти формы предоставляются лицам, желающим сообщить о случаях предполагаемых нарушений. Типовые формы можно найти на веб-сайте УВКПЧ www.unhchr.ch под рубрикой «Программа УВКПЧ», «Механизмы осуществления конвенций/связь, процедуры жалоб». Тем не менее сообщения рассматриваются даже тогда, когда они подаются не по установленной форме. Во всех сообщениях должно четко указываться название Комитета, в который вы обращаетесь, и они должны направляться по следующему адресу:

Жалобы в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах и первым Факультативным протоколом

Комитет по правам человека контролирует осуществление Международного пакта о гражданских и политических правах, который предусматривает защиту конкретных гражданских и политических прав. В первом Факультативном протоколе и правилах процедуры Комитета по правам человека излагаются шаги, необходимые для заявления жалобы в связи с нарушением Пакта. В статье 1 первого Факультативного протокола право заявлять жалобы предоставляется только физическим лицам. Это не позволяет коренным народам жаловаться на нарушения их коллективных прав.

Важные статьи в тексте Международного пакта о гражданских и политических правах

Прежде чем приступать к подготовке жалобы, вам следует изучить права, предусмотренные в Пакте. Следующие статьи Международного пакта о гражданских и политических правах имеют особо важное значение для коренных народов.

Статья 1: право на самоопределение всех народов, включая право на установление своего политического статуса и обеспечение своего экономического, социального и культурного развития.

Статья 6: право на жизнь.

Статья 7: право не подвергаться пыткам или жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения или наказания.

Статья 9: право на свободу и личную неприкосновенность лиц и право не подвергаться произвольному аресту или содержанию под стражей.

Статья 10: право всех лиц, лишенных свободы, на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности.

Статья 14: право на равенство перед судами, включая право на справедливое и публичное разбирательство дела и право на бесплатную юридическую помощь и бесплатные услуги переводчика.

Статья 18: право на свободу мысли, совести и религии.

Статья 24: право каждого ребенка на такие меры защиты, которые требуются в его положении как малолетнего.

Статья 27: право лиц, принадлежащих к этническим, религиозным и языковым меньшинствам, пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком (Комитет по правам человека постановил, что права коренных народов охватываются настоящей статьей даже при том, что они не обязательно действительно являются «меньшинством» в составе населения.)

Жалобы в Комитет по правам человека

Первый шаг Комитета при рассмотрении жалобы состоит в определении того, является ли жалоба приемлемой. Критерии приемлемости таковы:

• Сообщения не должны быть анонимными и не подлежат рассмотрению, если они исходят от лица или лиц, не подпадающих под юрисдикцию государства, являющегося участником Факультативного протокола.

• Как правило, сообщение направляется физическим лицом, утверждающим, что государство нарушило его права. Если предполагаемая жертва не может направить сообщение, то Комитет может рассмотреть сообщение, поступившее от другого лица, которое должно доказать, что оно действует от имени предполагаемой жертвы. Не рассматриваются сообщения, направленные третьей стороной, не имеющей очевидных связей с лицом, чьи права были предположительно нарушены.

• Жалоба не рассматривается, если эта же проблема расследуется в соответствии с любой другой международной процедурой и если все национальные средства правовой защиты не были исчерпаны до представления жалобы в Комитет.

• Даже до определения приемлемости сообщения Комитет и его Рабочая группа по сообщениям может запросить у предполагаемой жертвы или соответствующего государства дополнительную информацию или комментарии и установить сроки представления этой информации. Если на этом этапе государство считает целесообразным сообщить какую-либо информацию, то подавшее жалобу лицо получает копию ответа государства для комментариев.

• Если дело возвращается автору для представления дополнительной информации до вынесения определения о неприемлемости жалобы, никакая информация государству не препровождается.

• Комитет может решить отказаться от рассмотрения жалобы без письменного решения, например если сам автор отзывает ее или демонстрирует каким-либо иным образом, что он не желает продолжать разбирательство этого дела.

Оценка жалобы

После признания сообщения приемлемым Комитет просит соответствующие государства разъяснить или уточнить проблему и указать, было ли что-либо сделано для ее решения. Для направления государством-участником своего ответа устанавливается срок в шесть месяцев. После этого автор жалобы имеет возможность представить свои комментарии к ответу государства. Затем Комитет формулирует свои окончательные мнения и направляет их соответствующему государству и подателю жалобы.

Комитет придает одинаковый вес доводам физического лица, представившего жалобу, и государства, которое якобы нарушило его права. Каждая сторона имеет возможность представить свои комментарии к аргументам противной стороны.

Выводы Комитета, которые включают его мнения о сообщениях, признанных приемлемыми и рассмотренных по существу дела, а также его решения о признании других сообщений неприемлемыми всегда обнародуются незамедлительно после сессии, на которой принимаются выводы. После этого выводы включаются в ежегодный доклад Комитета Генеральной Ассамблее.

Обеспечение гласности жалобы

До недавнего времени рассмотрение жалоб было сугубо конфиденциальным до принятия Комитетом по правам человека решения по данному делу и опубликования его мнений. Лица, подавшие жалобу, не могли, таким образом, заручаться общественной поддержкой для защиты своих интересов в течение всего времени, пока Комитет вел обсуждение. В настоящее время Комитет больше не настаивает на конфиденциальности в процессе рассмотрения жалобы. Обсуждения в рамках Комитета по правам человека остаются конфиденциальными, однако лицо, заявившее жалобу, может предавать гласности содержание своего заявления или любую информацию, имеющую отношение к процедурам, если Комитет не запрещает делать это. Соответствующее правительство также имеет право обеспечивать такую гласность.

Жалобы на нарушения Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации

За соблюдением Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации следит Комитет по ликвидации расовой дискриминации. Государства-участники Конвенции согласились запретить и ликвидировать «расовую дискриминацию во всех ее формах и гарантировать право каждого ... на равенство перед законом» в отношении всего спектра прав, предусмотренных в пактах и других документах. В статье 5 Конвенции перечисляются такие права, как равенство перед законом и право на защиту со стороны государства от насилия или телесных повреждений; право на владение имуществом, как единолично, так и совместно с другими; право на свободу религии; право на жилище; право на здравоохранение и медицинскую помощь и право на доступ к любому месту или любому виду обслуживания, предназначенному для общественного пользования, как, например, гостиницы и парки.

Процедура заявления жалоб в Комитет аналогична процедуре, используемой Комитетом по правам человека. Основное отличие состоит в том, что механизмы жалоб в рамках Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации предусматривают возможность подачи жалоб группами людей, а не только физическими лицами. Как и в случае с Комитетом по правам человека, из содержания жалобы должно быть видно, что все возможные внутренние средства правовой защиты были исчерпаны, например жалобы или апелляции, подаваемые через судебную систему, национальные комиссии по правам человека или трибуналы. Жалоба подается в письменной форме и может представляться в том же формате с соответствующими изменениями названия конвенции. Соображения приемлемости, применяемые в отношении этой Конвенции, по сути дела такие же, как и в отношении первого Факультативного протокола. Жалобы могут подаваться только на предполагаемые нарушения прав человека, имевшие место после даты принятия страной механизма обжалования.

Жалобы на нарушения Koнвенцuu пpomuв пыток

За выполнением Конвенции против пыток следит Комитет против пыток. Эта Конвенция запрещает все пытки, которые определяются как «любое действие, которым какому-либо лицу умышленно причиняется сильная боль или страдание... чтобы получить от него или от третьего лица сведения или признания ... государственным должностным лицом...». Процедура заявления жалобы аналогична процедуре обжалования, применяемой в рамках Международного пакта о гражданских и политических правах и Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Жалобы представляются в письменной форме и могут направляться в том же формате. Критерии приемлемости такие же, что и в отношении жалоб, заявляемых в рамках Международного пакта о гражданских и политических правах и Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.

ВОЗМОЖНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ЖАЛОБ, ЗАЯВЛЯЕМЫХ В РАМКАХ СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

До заявления жалобы в соответствии с тремя международными договорами по правам человека, предусматривающими механизм подачи жалоб, — Международный пакт о гражданских и политических правах, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации и Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания — необходимо изучить вопрос о том, как предусмотренные в этих договорах права соотносятся с конкретной ситуацией в области прав человека, которая вызывает вашу обеспокоенность. Представители коренных народов могут рассмотреть целесообразность заявления жалоб по следующим вопросам:

Обязательное отбытие наказания: В некоторых случаях представители коренных народов отбывают сроки тюремного заключения за относительно незначительные правонарушения, и обязательное отбытие наказания может означать необходимость отбытия срока, несоразмерного вменяемому преступлению. В этой связи можно сослаться на статьи 2(1), 9(1), 10(3), 14(4), 24(1) и 26 Международного пакта о гражданских и политических правах и статьи 5(а) и 2(1)(с) Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Помните, что жалоба может рассматриваться в рамках только одного договора. В странах, в которых обязательное отбытие наказания предусмотрено внутренним законодательством, у лица, на которое распространяется такое законодательство, могут отсутствовать какие-либо внутренние средства правовой защиты, за исключением обжалования чрезмерного наказания.

Младенческая смертность: Права, связанные с проблемой несоразмерных показателей младенческой смертности в общинах коренных народов, главным образом охватываются положениями Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Конвенция о правах ребенка. Ни один из этих документов не предусматривает механизма заявления жалоб. Тем не менее можно указать, что к этому вопросу также имеют отношение определенные положения Международного пакта о гражданских и политических правах, и в частности статьи 2(1), 6(1), 24(1) и 27. Могут также оказаться актуальными статьи 2(1)(с) и 5(е)(iv) Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.

Имущественные права: Любая мера правительства, ведущая к дискриминации коренных народов в отношении их имущественных прав, вероятно представляет собой нарушение Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, и в частности статей 2(1)(а), 2(1)(с), 5(d)(v)-(vi) и 5(е)(vi). В связи с такими мерами правительства могут отсутствовать какие-либо средства внутренней правовой защиты, вследствие чего положение об их исчерпании является неприменимым.

Смерть в заключении: В зависимости от ситуации целый ряд статей Международного пакта о гражданских и политических правах могут оказаться применимыми в отношении случаев смерти представителей коренных народов в заключении. Они включают статьи 2(1), 6(1), 7, 10(1), 10(2)(b), 10(3), 14(4), 24(1), 26 и 27. В таких случаях заявители должны обязательно убедиться в том, что они исчерпали имеющиеся в их распоряжении внутренние средства правовой защиты до заявления жалобы в Комитет.

Переводчики: В статье 14(3)(f) Международного пакта о гражданских и политических правах предусмотрено, что обвиняемый имеет право на бесплатные услуги переводчика, если он не понимает используемый в суде язык или не говорит на нем. В случае такого нарушения можно использовать имеющиеся внутренние средства правовой защиты: подача в суд более высокой инстанции жалобы на процессуальное нарушение или на необоснованность и неадекватность осуждения. Если обвиняемый в этой ситуации находится под стражей, то внутренние средства правовой защиты, которые могут привести к скорейшему освобождению обвиняемого, должны использоваться в приоритетном порядке. Тем не менее такие обстоятельства могут также послужить основой для жалобы на нарушение Пакта.

Как в максимальной степени способствовать успешному исходу

Заявления автора жалобы или свидетелей, членов семьи или других лиц, которые могут пролить свет на вопросы, затрагиваемые в сообщении, должны прилагаться к нему. Вам следует также рассмотреть возможность включения медицинских или психиатрических свидетельств, текстов применимых законов, правил, практических норм и руководящих принципов и соответствующих решений судебных инстанций в вашей стране в обоснование своей жалобы. Ваши аргументы могут выглядеть еще более убедительными, если вы можете сослаться на соответствующие международные прецеденты, такие, как решения комитетов Организации Объединенных Наций или других международных правозащитных механизмов, например Европейского суда по правам человека. Если эти прецеденты обосновывают вашу аргументацию, то они могут убедить членов Комитета, в который вы направляете жалобу, принять решение в вашу пользу. Кроме того, вы можете обратиться за помощью к тем лицам в вашей стране, которые обладают юридической подготовкой и знают особенности системы Организации Объединенных Наций. В некоторых странах такую помощь могут предоставить юридические службы.

ДОГОВОРА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И СИСТЕМА ОТЧЕТНОСТИ

Все шесть крупных международных правозащитных договоров, рассматриваемых в настоящем бюллетене, предусматривают механизмы отчетности для обеспечения контроля за тем, как правительства выполняют свои договорные обязательства. Государства-участники этих договоров обязаны представлять доклады соответствующему надзорному комитету каждые четыре-пять лет (периодичность отчетности по Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации составляет два года). В таких докладах государств должна содержаться подробная информация об усилиях правительства данного государства, предпринимаемых для защиты прав человека, о которых идет речь в договоре, достигнутом прогрессе и встретившихся препятствиях и проблемах. После рассмотрения доклада государства-участника комитет принимает так называемые Заключительные замечания — общедоступный документ, в котором содержатся комментарии, касающиеся действий государства, признаются позитивные тенденции, выделяются проблемные области и предлагаются рекомендации по конкретным вопросам.

Теоретически система отчетности поощряет открытость и конструктивный диалог. Она должна давать возможность всем заинтересованным сторонам контролировать то, в какой степени государства-участники соблюдают свои обязательства в области защиты прав человека. Тем не менее на практике существует много проблем:

• Многие страны представляют свои доклады с опозданием, в некоторых случаях — на несколько лет.

• Комитеты как правило не располагают достаточными ресурсами для своевременного рассмотрения всех докладов.

• Правительства не всегда учитывают комментарии, предложения и рекомендации комитетов.

• Не обеспечивается достаточная гласность процесса.

Использование системы отчетности для защиты прав человека

В предшествующей части настоящего бюллетеня, посвященной механизмам обжалования, указываются статьи, представляющие особый интерес для коренных народов, которые содержатся в Международном пакте о гражданских и политических правах, Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенции против пыток и Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Эти статьи также охватывают вызывающие озабоченность проблемы, которые могут подниматься в рамках системы отчетности. В настоящем разделе речь идет о представляющих интерес для коренных народов статьях, которые содержатся в договорах, не предусматривающих механизмов обжалования: Конвенции о правах ребенка, Пакте об экономических, социальных и культурных правах.

Отчетность по Конвенции о правах ребенка

Эта Конвенция является самой новой из всех крупных имеющих юридическую силу правозащитных документов. Она посвящена непосредственно поощрению и защите прав детей (дети определяются как лица в возрасте от 0 до 18 лет). Надзорный орган Конвенции — Комитет по правам ребенка — пользуется решительной поддержкой со стороны правительств, НПО и Детского фонда Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ).

Для коренных народов особый интерес могут представлять следующие статьи:

Статья 3(1): во всех действиях в отношении детей первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка.

Статья 6: право каждого ребенка на жизнь и обязанность правительств обеспечивать в максимально возможной степени выживание и здоровое развитие ребенка.

Статья 24(1) и (2а): право каждого ребенка на пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения и обязанность правительств добиваться снижения уровней смертности младенцев и детской смертности.

Статья 30: право каждого ребенка, принадлежащего к этническому, религиозному или языковому меньшинству, пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и пользоваться родным языком (это положение аналогично статье 27 Международного пакта о гражданских и политических правах — см. начало этой брошюры).

Статья 33: меры по защите детей от незаконного употребления наркотических средств.

Статья 34: защита от сексуальной эксплуатации и сексуального совращения.

Статья 37(b): обязанность правительств обеспечивать, чтобы ни один ребенок не был лишен свободы незаконным или произвольным образом. Арест, содержание или тюремное заключение ребенка осуществляются согласно закону и используются лишь в качестве крайней меры и в течение как можно более короткого соответствующего периода времени.

Статья 40(2)(b)(VI): право ребенка, обвиняемого в нарушении закона, на бесплатную «помощь переводчика, если ребенок не понимает используемого языка или не говорит на нем». (Эта формулировка аналогична статье 14(f) Международного пакта о гражданских и политических правах — см. начало этой брошюры).

Отчетность пo Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах

Этот документ был принят в то же время, что и Международный пакт о гражданских и политических правах (в 1996 году) в целях подтверждения равного статуса различных категорий прав. На практике многие правительства не считают экономические, социальные и культурные права правами человека. Некоторые правительства склонны рассматривать эти вопросы в аспекте скорее формирования политики и программ, а не прав. В результате правительства решают, когда именно они желают принимать те или иные меры и какой объем ресурсов они готовы ассигновать на решение соответствующих вопросов. Вместе с тем, этот подход увековечивает практику «подкармливания» находящихся в неблагоприятном положении групп населения «подачками» вместо обеспечения соответствующих льгот на основе признанных международных стандартов защиты прав человека. Поскольку правительства согласились признать экономические, социальные и культурные права, фигурирующие в этом Пакте в качестве прав человека, важно, чтобы коренные народы и все другие стороны, обеспокоенные соблюдением своих прав в этой области, оказывали давление на правительства, с тем чтобы они соблюдали свои обязательства.

Если в Международным пакте об экономических, социальных и культурных правах четко излагаются экономические, социальные и культурные права, то система защиты прав человека в целом дает государствам большую гибкость в обеспечении того, чтобы эти права соблюдались, нежели в отношении гражданских и политических прав. В статье 2(1) Пакта признается, что могут существовать пределы имеющихся ресурсов и что различные страны располагают разными возможностями для предоставления услуг, таких как медицинское обслуживание и образование. В то же время, в статье 2(1) определяется, что каждое участвующее в Пакте государство обязуется «принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер».

В определенной степени эта статья может использоваться правительствами в качестве отговорки, если они не обеспечивают достижение надлежащих стандартов. Тем не менее правительства, которые допускают серьезные нарушения в таких областях, как охрана здоровья коренного населения и уменьшение младенческой смертности в общинах коренного населения, не могут без затруднений прикрываться этой статьей. Комитет по экономическим, социальным и культурным правам заявил, что государства не могут принимать ретрогрессивные меры — т.е. принимаемые государством меры, результатом которых является ухудшение положения с соблюдением прав, — если оно не может в полной мере оправдать их (это положение содержится в комментарии общего характера № 3 Комитета по статье 2(1) Пакта и в отношении характера обязательств государств-участников в соответствии с Пактом).

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах также включает антидискриминационное положение (в статье 2(2)), гарантирующее осуществление прав без любого рода дискриминации. Это антидискриминационное положение должно быть выполнено немедленно, а не через некоторое время.

Особый интерес для коренных народов представляют, в частности, следующие статьи:

Статьи 6 и 7: право на труд, включая право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается, а также право каждого на справедливые и благоприятные условия труда.

Статья 11: право на достаточный жизненный уровень, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни.

Статья 12: право на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья и обязанность правительств обеспечивать сокращение мертворождаемости и детской смертности и здорового развития ребенка.

Статья 13: право каждого человека на образование.

Статья 14: право на начальное образование, являющееся обязательным и бесплатным для всех.

Статья 15: право каждого человека на участие в культурной жизни, пользование результатами научного прогресса и их практического применения и пользование защитой моральных и материальных интересов, возникающих в связи с любыми научными, литературными или художественными трудами, автором которых он является.

Для уточнения значения некоторых из этих прав Комитет принял так называемые «Комментарии общего характера», с которыми можно ознакомиться в базе данных по договорным органам УВКПЧ на веб-сайте (www.unhchr.ch). Эти Комментарии общего характера могут помочь представителям коренных народов сформулировать свои обеспокоенности в контексте Пакта. Комитет принял Комментарии общего характера в отношении, в частности, права на жилище и в связи с проблемой насильственного выселения квартиросъемщиков (Комментарии общего характера № 4 и 7), права на надлежащий уровень жизни, и в частности права на питание (Комментарий общего характера № 12), права на образование, включая начальное образование (Комментарии общего характера № 11 и 13) и права на охрану здоровья (Комментарий общего характера № 14).

Отчетность по Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин

Надзор за выполнением этой Конвенции осуществляет Комитет по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, который занимается конкретно правами женщин. Их права включают право на равное обращение по закону, в области образования, участия в политической жизни, занятости, охраны здоровья и экономики, а также права на свободу от сексуальной эксплуатации и на временные специальные меры, направленные на преодоление неравенства. Эта Конвенция имеет важное значение для всех женщин, сталкивающихся с дискриминацией по признаку пола, независимо от того, имеет ли при этом место расовая дискриминация.

Для женщин — представительниц коренных народов — особую актуальность могут иметь следующие статьи:

Статья 12: обязанность правительств принимать все соответствующие меры для ликвидации дискриминации в отношении женщин в области здравоохранения и обеспечить доступ к надлежащему обслуживанию и соответствующему питанию в период беременности и кормления.

Статья 14: обязанность правительств учитывать особые проблемы, с которыми сталкиваются женщины, проживающие в сельской местности, и поощрять право женщин на развитие, доступ к соответствующему медицинскому обслуживанию и надлежащим условиям жизни, включая жилищные условия, водоснабжение и санитарные услуги.

Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин не оставил сомнений в том, что он считает статью 12 (об охране здоровья), статью 16 (о недопустимости дискриминации в вопросах брака и семейных отношений) и статью 15 (о равенстве женщин с мужчинами перед законом) имеющими отношение к вопросу о насилии в отношении женщин, которое, как указал Комитет, «серьезно препятствует осуществлению их индивидуальных прав и свобод».

КАК ПОЛЬЗОВАТЬСЯ СИСТЕМОЙ ОТЧЕТНОСТИ

Отчетность является важным элементом системы договоров, и любой человек, желающий убедиться в том, что государства-участники и правительства выполняют свои обязательства, должны использовать этот процесс. Для эффективного использования системы необходимо принимать определенные меры:

Побуждать правительства представлять всеобъемлющие и правдивые доклады. Во многих странах один из правительственных департаментов или учреждений отвечает за подготовку докладов, подлежащих представлению соответствующим надзорным комитетам. Важно узнать, кто отвечает за подготовку этих докладов и когда готовятся различные доклады (часто ведомством, отвечающим за координацию подготовки национальных докладов, является министерство иностранных дел). Это даст вам возможность узнать, учитывает ли правительство мнения организаций коренных народов или других HПO, проявляющих интерес к правам, предусмотренным соответствующим договором. Вы можете также рассмотреть целесообразность направления писем соответствующим министрам и политикам из всех политических партий, с тем чтобы информировать их о процессе подготовки отчетности и высказать любые имеющиеся у вас замечания. Вы можете также предложить таким людям, как судьи, адвокаты и ученые-юристы, направлять письменные обращения политикам и писать статьи для средств массовой информации. Если в результате этих контактов и мер сотрудники государственных ведомств будут осознавать, что процесс отчетности находится под общественным контролем, они постараются представить всеобъемлющий и правдивый доклад без чрезмерных задержек.

Предавать гласности замеченные в докладах недостатки. Важно предавать гласности замеченные вами в докладах недостатки как в вашей стране, так и для сведения комитетов, изучающих доклады. Многие известные правозащитные НПО проявляют большой интерес к этому процессу, и целесообразно доводить ваши замечания до сведения национальных и международных правозащитных организаций.

Подготовьте альтернативный (также называемый «теневым» или «параллельным») доклад. Вы можете внести вклад в подготовку альтернативного доклада. В некоторых странах подготовка альтернативных докладов координируется известными правозащитными или общинными организациями, особо заинтересованными в той области прав человека, которую охватывает данный договор. Благодаря этому проблемы, волнующие различные группы населения, найдут отражение в докладе, который, таким образом, более полно отразит альтернативную точку зрения в отношении деятельности правительства. Если вы полагаете, что интересы и положение коренных народов существенно отличаются от интересов и положения других групп населения, вы можете рассмотреть целесообразность подготовки конкретного альтернативного доклада, посвященного коренным народам, отдельно от любого другого альтернативного доклада, подготовку которого координирует известная правозащитная НПО. Это позволит более конкретно отразить проблемы коренных народов, однако потребует больше работы, и у вас могут возникнуть затруднения с мобилизацией необходимых финансовых средств. В альтернативном докладе следует непосредственно рассматривать статьи соответствующего документа, и он должен быть лаконичным, точно отражать факты и быть свободным от излишней политизации. Публикация альтернативного доклада может сама по себе стать общественным событием, которое привлечет внимание к проблемам защиты прав человека, о которых говорится в докладе. Например, представление альтернативного доклада средствам массовой информации может послужить началом продолжительной кампании, направленной на привлечение внимания к недостаткам в представленном государством докладе и продолжающимся нарушениям прав человека.

Вступление в контакт с комитетами и участие в их заседаниях

Информация, указывающая на недостатки в докладе государства, например альтернативные доклады, может направляться непосредственно соответствующему надзорному комитету в Женеве. Наиболее эффективные результаты достигаются на основе координации с другими организациями, которые также готовят информацию по докладу государства в отношении того или иного договора. Таким образом, комитет будет иметь возможность ознакомиться с всеобъемлющей позицией, альтернативной докладу государства. Информацию, которую вы представляете, должна быть посвящена конкретным статьям, содержащимся в данном договоре о защите прав человека. Вы должны также организовать информацию в том же порядке, в котором излагаются упомянутые в Пакте права. Представляемая вами информация должна быть лаконичной и сопровождаться резюме основных положений. Вы должны также рассмотреть целесообразность включения ссылок на соответствующие авторитетные источники и другие материалы, которые могут подтвердить вашу позицию, например статистические данные, официальные отчеты и судебные дела. Вам следует направить в комитет 20 экземпляров и письменную просьбу распространить их среди всех членов комитета.

Очень важно, чтобы ваша информация была получена соответствующим комитетом достаточно заблаговременно до того, как он соберется для рассмотрения доклада государства. Обратитесь в Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека в Женеве, с тем чтобы обеспечить своевременное распространение информации. Адрес Управления:

Вы можете также рассмотреть целесообразность поездки в Женеву во время рассмотрения комитетами докладов, с тем чтобы указать членам комитетов на недостатки в докладах и наличие любых расхождений между докладом и реальными фактами. Правила участия неправительственных представителей в заседаниях варьируются от комитета к комитету. Комитет по правам ребенка и Комитет по экономическим, социальным и культурным правам могут разрешить вам выступить на официальном заседании. Комитет по экономическим, социальным и культурным правам выделяет вторую половину первого дня заседаний каждой сессии для заслушания НПО, которые хотели бы представить имеющуюся у них информацию. Если вы рассматриваете возможность поездки в Женеву, вам следует достаточно заблаговременно связаться с Управлением Верховного комиссара. Другие комитеты не предусматривают возможность участия в официальных заседаниях, однако вы можете подойти к отдельным членам комитета до или после заседаний или во время перерывов и поговорить с ними о волнующих вас проблемах. Ваши аргументы должны подкрепляться четко доказуемыми фактами, а не мнениями. Если подготовлен основной альтернативный доклад, то целесообразно выступить в его поддержку, подтвердив изложенную в докладе фактическую информацию своим личным опытом.

Присутствуя на заседании комитета вы также сможете быстро ознакомиться с выводами и рекомендациями комитета и обеспечить, чтобы они стали известны в вашей стране.

В июле 2000 года Комитет по экономическим, социальным и культурным правам принял документ о порядке участия НПО в его работе (документ Е/С.12/2000/6). В этом документе содержится ценная информация о том, каким образом НПО могут вносить эффективный вклад в работу Комитета, которая подготовлена на основе богатого опыта Комитета в плане сотрудничества с НПО. Вы можете также связаться с секретариатами комитетов с просьбой предоставить вам дополнительную информацию.

Обеспечение гласности и оказание давления на правительство

Для стимулирования интереса общественности и средств массовой информации к рассмотрению комитетом доклада правительства целесообразно обеспечить присутствие заинтересованного лица в Женеве в период слушаний в комитете, что позволит вам получить прямой доступ к выводам комитета по надзору за соблюдением договора. Вы можете попытаться связаться с готовой к сотрудничеству НПО в Женеве, например Информационной службой по борьбе с расизмом, Международной службой по правам человека или Центром документации, исследований и информации по проблемам коренных народов, которые, возможно, смогут представить вам отчет о заседании комитета и направить вам по факсу выводы и рекомендации комитета. Подробная информация о том, как связаться с ними, содержится в перечне полезных НПО и международных организаций в Женеве, который прилагается к настоящему бюллетеню. Вы можете также попытаться получить принятые комитетом выводы через правительственное ведомство, отвечавшее за подготовку доклада, или через посвященный правам человека веб-сайт Организации Объединенных Наций. Вместе с тем, подготовка этой информации может занять определенное время.

Критический вывод комитета о деятельности страны в области прав человека можно использовать для привлечения внимания средств массовой информации и общественности. Целесообразно предоставить соответствующие сведения средствам массовой информации и другим правозащитным организациям, с тем чтобы обеспечить их информированность до рассмотрения доклада. Благодаря этому, когда комитет сформулирует свои выводы, общественность уже будет иметь определенное представление о недостатках в докладе правительства. Вы можете также рассмотреть возможность выпуска специального бюллетеня для средств массовой информации после оглашения комитетом своих выводов и рекомендаций, с тем чтобы привлечь внимание средств массовой информации к соответствующим вопросам.

Следующий шаг — обеспечить, чтобы выводы и рекомендации комитета по надзору за соблюдением договора использовались в рамках непрерывной кампании, направленной на оказание на правительство нажима в целях исправления им ситуации в области прав человека. Фактическая сторона дела должна быть доведена до сведения политиков из всех партий и на всех уровнях: гражданских служащих, юристов и представителей других профессий, правозащитных организаций и средств массовой информации. Если правительство не отреагирует на выводы комитета, то информация об этом также должна быть доведена до сведения соответствующего комитета по надзору за соблюдением договора в Женеве.