Технический доклад Группы высокого уровня
по финансированию развития

Несмотря на то, что механизм международного экономического управления в последние годы продолжал развиваться и в его структуре появились такие новые органы, как ВТО, Форум финансовой стабильности и Группа 20, эти изменения едва ли можно считать достаточными с учетом темпов глобализации мировой экономики. В этом, возможно, и заключается одна из причин широко распространенного мнения о том, что глобализация привела к возникновению трагических и опасных различий между богатыми и бедными странами. Выдвигались многочисленные предложения, направленные на модернизацию системы международного экономического управления. В настоящем разделе сделана попытка определить те предложения, принятие которых имеет важное значение либо для совершенствования управления существующими учреждениями, либо для восполнения имеющихся пробелов.

Изменения в существующих учреждениях

Как это ни удивительно, с некоторыми из наиболее крупных проблем сталкивается новейший член сообщества крупных международных экономических организаций ВТО. В известной степени проблема связана просто с неадекватностью бюджета этой организации, который в 2000 году составлял менее 80 млн. долл. США по сравнению с 583 млн. долл. США, которыми в том же году располагал МВФ. Финансовая эффективность имеет важное значение, но она не должна достигаться в ущерб самой обыкновенной эффективности. Одна из услуг, которую ВТО должна предоставлять своим членам, но в настоящее время не делает этого, связана с оказанием юридической помощи менее крупным и бедным странам-членам. Такая помощь необходима стране для организации правовой защиты против, скажем, необоснованных антидемпинговых мер, принимаемых значительно более крупной страной²¹ . Для предоставления таких услуг своим членам ВТО необходимо больше денег.

Как и Генеральное соглашение по тарифам и торговле до нее, ВТО работает на принципе консенсуса. Неофициальные консультации в «зеленом зале», которые обычно предшествуют достижению консенсуса, проводятся ограниченной группой инициативных стран. В настоящее время этот процесс практически угас в определенной мере вследствие увеличения числа участвующих стран, но главным образом в результате того, что развивающиеся страны-члены гораздо более заинтересованы в развитии мировой торговой системы, чем прежде. В соответствии с соглашениями Уругвайского раунда члены больше не могут выбирать, какие из согласованных договоренностей они будут подписывать, поскольку они обязаны выполнять все такие договоренности. Поэтому они не могут отказаться от участия в переговорах в какой-либо важной области, не ставя при этом под угрозу свои интересы. После Уругвайского раунда многие страны обнаружили, что они приняли целый ряд обязательств, которые были разработаны без их участия и выполнение которых будет связано для них с серьезными трудностями. В этой связи уместно рассмотреть вопрос об учреждении небольшой руководящей группы, которую можно было бы наделить полномочиями по выработке консенсуса в отношении будущих торговых соглашений между странами — членами ВТО. Деятельность такой группы не должна наносить ущерба правам и обязательствам стран в ВТО, а также не должна подменять собой правило принятия решений на основе консенсуса. Работа группы необязательно должна строиться на принципе пропорционального или взвешенного голосования. Каждый член должен сохранять за собой право на принятие окончательного решения о признании или непризнании участия в торговых соглашениях. В идеале состав такой руководящей группы должен быть представительным с точки зрения всех членов ВТО, и участие в ее работе должно быть основано на четких, простых и объективных критериях²² .

Указывалось, что вопросам трудовых и экологических норм на международной арене должно уделяться значительно больше внимания. Что касается трудовых норм, то самым естественным решением явилось бы укрепление Международной организации труда. МОТ следовало бы оперативнее реагировать на нарушения правительствами разработанных ею конвенций, и ее следовало бы наделить возможностью вводить экономические санкции, возможно в виде штрафов, в отношении злостных нарушителей. Реформа МОТ требует значительно более тщательного рассмотрения по сравнению с тем, которое Группа могла провести в рамках анализа данного вопроса. Целесообразно созвать заседание еще одной группы, которой было бы прямо поручено разработать конкретные предложения в отношении такой реформы. В экологической же области все многочисленные организации, занимающиеся в настоящее время директивными вопросами, следует объединить в единую глобальную экологическую организацию, имеющую статус, аналогичный статусу ВТО, МВФ и Всемирного банка.

МВФ и Всемирный банк, известные как бреттон-вудские учреждения, играют ключевую роль в мировой экономике. Фонд отвечает за наблюдение за макроэкономической политикой стран и вынесение соответствующих рекомендаций, а в случае, когда рекомендации оказываются недействительными, за урегулирование возникшего кризиса. Всемирный банк представляет собой основной международный банк развития и оказывает глубокое воздействие на стратегии, принимаемые странами в целях обеспечения развития. Вместе с тем на практике деятельность обоих учреждений зачастую подвергается критике. Фонд, например, практически никак не влияет на макроэкономическую политику, проводимую его крупными членами, с тем чтобы повысить значимость интересов менее крупных стран.

Обусловленность также неизменно вызывает нарекания со стороны стран-заемщиков. Основные принципы применяемых Фондом условий и практика предоставление кредитов Банка странам, проводящим надлежащую политику, пользуются широкой поддержкой. Вместе с тем часто выражается озабоченность в связи с неограниченным характером условий Фонда, высокомерием его сотрудников, применением уравнительного подхода к политике и нежеланием учитывать политические реальности. Предпринимаемые в настоящее время Фондом усилия по уменьшению числа основных макроэкономических условий заслуживают одобрения. Оба бреттон-вудских учреждения сталкиваются, в частности, с проблемой согласования концепции ответственности страны за разрабатываемую политику и стратегии, с одной стороны, с принципом кредитования только тех стран, которые проводят продуманную политику, — с другой. Диалог с Организацией Объединенных Наций может помочь предотвратить сползание этого процесса просто в сторону кредитования лишь тех стран, которые утверждают, что они «несут ответственность» за политику, пользующуюся поддержкой бреттон-вудских учреждений. Еще одна возможность заключается в использовании групп «мудрецов» из соседствующих со страной-заемщиком стран; такие группы оказались весьма полезными при распределе-нии помощи в период функционирования Союза ради прогресса в 60-е годы.

В силу значимости мандатов обоих бреттон-вудских учреждений ключе-вое значение имеют вопросы управления их функционированием. Механизм голосования, на котором основывается деятельность как Фонда, так и Всемир-ного банка, весьма отличается от применяемого в Организации Объединенных Наций принципа «одна страна — один голос». Вместо этого в обеих организа-циях применяется система, в рамках которой вес голоса каждой страны (в со-вете управляющих и, что важнее, в правлении) определяется ее квотой, кото-рая, в свою очередь, рассчитывается (и периодически пересматривается) с применением формулы, отражающей вес данной страны в мировой экономике. Некоторые решения принимаются преимущественным большинством голосов в 70 или 85 процентов. Это фактически позволяет развивающимся странам, дей-ствующим совместно, накладывать вето на такие решения. Вместе с тем величина квоты Соединенных Штатов позволяет им накладывать вето в одностороннем порядке на любое решение, требующее 85-процентного большинства голосов. К таким решениям относятся решения об изменении Статей соглаше-ния, а также, что более важно, решения о пересмотре квот и распределении СДР.

На практике такая структура голосования ведет к тому, что промышленно развитые страны полностью контролируют процесс принятия решений (хотя однажды, в 1994 году, развивающиеся страны все-таки воспользовались кол-лективным правом вето). Такое положение неизменно является объектом критики со стороны тех, кто считает принцип «одна страна — один голос» более демократичным. В связи с этим, естественно, возникает вопрос о том, действительно ли будет более демократичным наделение одинаковым правом голоса страны с численностью населения 100 000 человек и страны, численность населения которой составляет миллиард человек. Вместе с тем в основе наиболее распространенного возражения против этого предложения лежит вовсе не философский спор о том, что же представляет из себя истинная демократия. Речь прежде всего идет о том, что обе эти организации функционируют благодаря готовности промышленно развитых стран выделять существенные финансовые ресурсы. Ни для кого не секрет, что кредиторы желают контролировать организации, в которые они вкладывают деньги. Если бы кредиторам было отведено место миноритарных участников, оказываемая ими поддержка, вполне вероятно, была бы минимальной, что привело бы к снижению эффективности бреттон-вудских учреждений. Признание этого факта не должно, тем не менее, исключать необходимость продолжать усилия по исправлению недостатков в управлении этими организациями.

Создание новых учреждений

Идея создания новых публичных учреждений встречает решительное противодействие в некоторых кругах. Ставить под сомнение необходимость создания новых учреждений вполне уместно, как уместно и требовать наличия убедительных оснований для их создания. Точно так же уместно требовать наличия убедительных оснований для прекращения деятельности любого существующего учреждения. Вместе с тем требование о том, чтобы в мире функционировали только те учреждения, которые были унаследованы из прошлого, привнесет в процесс принятия решений совершенно неоправданную инерционность. Так, налицо, как представляется, необходимость создания по крайней мере двух новых международных экономических учреждений.

Главной областью экономической политики, в которой отчетливо проявляются последствия глобализации, но в которой еще нет международной организации, которая бы занималась их регулированием, является налогообложение²³ . Налоговые системы большинства стран сложились в период, когда торговля и движение капитала были в значительной степени зарегулированы, вследствие чего предприятия действовали преимущественно в пределах границ одной страны и большинство частных лиц получали доходы от занятия деятельностью в стране проживания. В этих условиях принцип территориальности, в соответствии с которым правительства имели право облагать налогом все доходы и виды деятельности на подконтрольной ими территории, служил четким ориентиром в отношении того, какому правительству что облагать налогом. Налоговая политика других стран практически не интересовала государственных руководителей.

В сегодняшнем глобализованном мире все намного сложнее. Так, в соответствии с принципом территориальности доход на инвестиции в стране, не являющейся страной базирования инвестора, на вполне законных основаниях может облагаться налогом в обеих странах. Распределение прав облагать налогом доходы многонациональной корпорации, действующей во многих странах, регулируется сегодня сложными и в некотором отношении произвольными соглашениями. Налоги, которые может взимать одна сторона, зачастую ограничиваются уровнем налогообложения в других странах: речь прежде всего идет о налогах с оборота на легко перемещаемые товары, налогах от дохода на мобильные факторы (на практике представляющих собой капитал и высококвалифицированных работников) и корпоративных налогах на операции в тех случаях, когда компания может выбирать место осуществления операций. Страны все чаще конкурируют не за счет тарифной политики или снижения курса своих валют, а за счет снижения налоговых ставок и применения других налоговых стимулов, т.е. с помощью так называемой налоговой либерализации. Кроме того, уклонение от налогов широко практикуется в тех случаях, когда капитал приносит доход в стране, отличной от страны проживания налогоплательщика, что в некоторых случаях во многом способствует бегству капитала.

Все эти соображения указывают на важную роль, которую могла бы играть Международная налоговая организация (МНО)²⁴ . Такая организация могла бы заниматься сбором статистических данных, выявлять тенденции и проблемы, представлять доклады, оказывать техническую помощь и служить форумом для обмена мнениями и нормотворческой деятельности в области налоговой политики и налогового управления. Она могла бы осуществлять наблюдение за изменениями в налоговой области так, как МВФ осуществляет наблюдение за макроэкономической политикой. Более масштабной задачей такой организации могло бы быть ведение переговоров со странами, в которых существует льготный налоговый режим, с целью убедить их воздерживаться от вредоносной налоговой конкуренции. Точно так же она могла бы занять ведущее место в ограничении налоговой конкуренции, ориентированной на привлечение многонациональных компаний, т.е. такой конкуренции, которая, как отмечалось выше, зачастую приводит к тому, что львиная доля выгод от прямых иностранных инвестиций достается иностранным инвесторам. Более амбициозной целью для МНО могла бы стать разработка процедур арбитража на случай возникновения налоговых споров между странами. Еще более амбициозной целью могло быть создание механизма многостороннего обмена налоговой информацией наподобие того, какой уже существует в рамках ОЭСР, с тем чтобы ограничить возможности для уклонения от налогов на инвестиционный доход, полученный за границей. И наконец, самой амбициозной целью из всех стала бы, наверно, разработка и принятие в соответствующее время международного соглашения о формуле единого налогообложения доходов многонациональных корпораций.

Еще одна задача, которую могла бы выполнять МНО, связана с разработкой, согласованием и функционированием международных соглашений о налогообложении эмигрантов. В настоящее время большинство эмигрантов платят налоги только в принимающей стране, вследствие чего страны происхождения терпят экономические убытки в результате эмиграции наиболее трудоспособных граждан. Повсеместное введение механизмов, аналогичных тем, которые применяются в Соединенных Штатах Америки и в соответствии с которыми граждане этой страны уплачивают американский подоходный налог независимо от страны их проживания, может сыграть важную роль в превращении такой «утечки мозгов» в источник доходов для стран происхождения. Однако в отсутствие МНО, которая занималась бы правоприменительной деятельностью в этой области, принятие соответствующих законов большинством стран было бы всего лишь красивым жестом.

Потенциальный успех МНО в сокращении масштабов уклонения от налогов и налоговой конкуренции имел бы двоякий результат. С одной стороны, произошло бы увеличение суммы налогов, взимаемых с нечестных налогопла-тельщиков и мобильных факторов производства (например, капитала). С точки зрения большинства людей, это будет безусловным достижением. С другой стороны, произошло бы увеличение налоговых поступлений в пределах заданного диапазона ставок налогов. Правительства могли бы использовать увеличение налоговых поступлений для увеличения государственных расходов, улучшения состояния бюджета или для снижения налоговых ставок. Возможности увеличения государственных расходов будут приветствоваться одними и осуждаться другими, которые по этой причине будут выступать против данного предложения.

Другим крупным пробелом в существующих международных экономических механизмах является отсутствие какой-либо верховной организации, имеющей политическую легитимность. С учетом необходимости противостоять экономической поляризации в мире, о которой говорилось в начале настоящего доклада, этот вопрос имеет серьезное значение. Миру необходим такой верховный орган, который был бы способен ориентировать другие международные учреждения на решение задачи укрепления экономической безопасности в качестве основного условия обеспечения политической стабильности в мире. Одна из ключевых рекомендаций Комиссии по вопросам глобального управления 1995 года заключается в создании нового учреждения для решения этих проблем²⁵ . Комиссия отметила следующее ):

Международное сообщество не располагает удовлетворительными механизмами рассмотрения глобальных экономических проблем в частности и взаимосвязи между экономическими, социальными и экологическими вопросами и вопросами безопасности вообще. Границы между вопросами торговли, конкурентной политики, окружающей среды, макроэкономической политики и социальной политики все больше размываются… растет глобальная взаимозависимость, и традиционные организационные механизмы более не являются достаточными. Политические структуры, которые в состоянии стать выразителями общих интересов и примирить разногласия, на глобальном уровне… недостаточно развиты.

По мнению членов Комиссии, залогом эффективной работы СЭБ будет его ограниченный членский состав, насчитывающий не более 23 членов. (Это исключает возможность использования Экономического и Социального Совета для выполнения функций СЭБ.) Места в этом органе должны принадлежать по праву, по их мнению, экономическим державам мира, занимающим лидирующие позиции по размеру ВВП, исчисленного по паритету покупательной способности. Членство этих стран будет дополняться системой представительства, обеспечивающей сбалансированную представленность регионов и участие некоторых менее крупных государств. Один из путей реализации этого предложения мог бы заключаться в периодическом избрании региональными экономическими комиссиями Организации Объединенных Наций одного из их членов для представления интересов менее крупных стран региона. Члены Комиссии также предложили, что в принципе такие региональные организации, как Европейский союз, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) и МЕРКОСУР, могли бы представлять всех своих членов.

Предлагаемая модель имеет свои преимущества, однако было бы преждевременно и, возможно, контрпродуктивно принимать решение о создании какой-либо определенной структуры до проведения заседаний. Более разумный подход заключается в проведении Организацией Объединенных Наций единовременной встречи на высшем уровне по вопросам глобального экономического управления²⁶ , в ходе которой, возможно, будет принято решение о придании такому саммиту постоянного статуса в качестве СЭБ в случае, если первое заседание даст обнадеживающие результаты. На повестке дня будет прежде всего стоять вопрос о функционировании многосторонней системы и оценке необходимости создания новых глобальных учреждений и разработке правил, аналогичных тем, которые рассматривались в настоящем разделе.

Несмотря на все присущие им недостатки, крупные международные учреждения играли позитивную роль в поддержке развития на протяжении последних 50 лет — в период, который, как отмечалось в начале настоящего доклада, характеризовался невиданными в мировой истории темпами развития человеческого потенциала и экономики. Однако признание достигнутых результатов не должно отвлекать от предстоящего решения масштабных задач. Для реального ускорения прогресса, что необходимо для достижения международных целей в области развития, международным учреждениям необходимо приспосабливаться к непрерывному процессу глобализации. Это означает выделение ВТО достаточных средств для эффективного функционирования и создания такой структуры управления, которая позволяет менее крупным странам принимать участие в выработке правил. Это означает наделение МОТ определенными полномочиями и повышение ее готовности применять эти полномочия. Это означает объединение разрозненных учреждений, занимающихся экологическими вопросами, в глобальную экологическую организацию. Это означает создание Международной налоговой организации. И, наконец, это означает по крайней мере рассмотрение вопроса о создании верховного учреждения в виде Совета экономической безопасности.