Технический доклад Группы высокого уровня
по финансированию развития

2. Торговля

Торговля является двигателем роста. Для достижения высоких темпов роста любого рода — будь то справедливого или несправедливого, экологически безопасного или экологически вредного — важны как конкуренция, необходимая для успешного производства продукции для экспортных рынков, так и доступ к импортной продукции, требующейся для построения современной экономики. Обеспечение справедливого и экологически устойчивого характера роста — это задача других видов политики; как правило, нет особых оснований считать, будто торговля в силу своего характера усиливает положительные или отрицательные тенденции в какой-либо из этих областей. Однако поскольку нищету в бедной стране невозможно преодолеть в отсутствие быстрого поступательного роста, желание осуществить либерализацию торговли и возможности для такой либерализации имеют решающее значение для долгосрочной борьбы с нищетой. Важно отметить, что по крайней мере с 60-х годов все страны, которым удалось покончить с нищетой, сделали центральным элементом своей экономической стратегии существенное повышение открытости для торговли.

За прошедшее десятилетие произошла заметная либерализация торговли развивающихся стран — аналогично тому, как это раньше сделали промышленно развитые страны, — по крайней мере в том, что касается торговли в рамках этой группы стран. К сожалению, либеральный торговый режим, сложившийся в отношениях между промышленно развитыми странами (за исключением торговли сельскохозяйственной продукцией), не предусматривает столь же свободного доступа на рынки товаров, представляющих интерес для развивающихся стран. Отчасти это, несомненно, объясняется простым протекционизмом — считается, что это может представлять угрозу для занятости. Однако отчасти это также обусловлено предпринимавшимися ранее попытками развивающихся стран остаться в стороне от процесса переговоров по установлению торговых режимов в расчете получить льготы, не идя при этом ни на какие уступки. В конце концов такое положение изменилось в ходе последнего тура многосторонних торговых переговоров — Уругвайского раунда, — когда развивающиеся страны принимали активное участие в обсуждении. Это участие позволило им добиться некоторых существенных результатов, таких, как замена количественных ограничений таможенными пошлинами в торговле сельскохозяйственной продукцией и постепенное прекращение действия Соглашения по текстилю, хотя полная реализация этих результатов должна занять много времени. Одной из важных задач на предстоящие годы будет обеспечение выполнения в полном объеме промышленно развитыми странами закрепленных в соглашениях, принятых в ходе Уругвайского раунда, обязательств осуществить либерализацию торговли в областях, имеющих большое значение для развивающихся стран.

Однако даже после выполнения взятых в ходе Уругвайского раунда обязательств в полном объеме все равно сохранятся значительные барьеры на пути экспорта из развивающихся стран. В ходе предпринятой недавно (после Уругвайского раунда) попытки дать количественную оценку результатам устранения всех таких торговых ограничений было подсчитано, что выгоды, которые потенциально могли бы получить развивающиеся страны в виде повышения уровня благосостояния, составляют около 130 млрд. долл. США в год (в текущих ценах, причем речь идет лишь о выгодах от видимых статей торговли)⁴ . В другом исследовании был сделан вывод, что даже 50-процентное снижение таможенных пошлин может позволить развивающимся странам получить дополнительно порядка 90–155 млрд. долл. США в год⁵ . Чрезвычайно важно дать развивающимся странам возможность получить эти дополнительные доходы. Хотя отдельные члены Группы высказали мнения, что сперва развитым странам необходимо восстановить доверие ко Всемирной торговой организации (ВТО), обеспечив выполнение как духа, так и буквы заключенных ранее соглашений, Группа в целом сочла, что наилучшим путем представляется начало нового раунда многосторонних торговых переговоров на Конференции министров ВТО, которую планируется провести в ноябре 2001 года в Катаре. Это должен быть настоящий Раунд развития, и именно это название неоднократно предлагалось. Промышленно развитым странам, которые обязательно должны играть ведущую роль, чтобы этот новый раунд оказался успешным, необходимо будет смириться с тем, что главное внимание в ходе переговоров будет уделяться вопросам, вызывающим озабоченность у развивающихся стран. Вступая в переговоры, они должны быть готовы пойти на значительные уступки по этим вопросам; многим развивающимся странам может быть трудно начать переговоры в отсутствие гарантий такой готовности. Задача Конференции министров в Катаре должна заключаться в том, чтобы сделать торговлю между промышленно развитыми и развивающимися странами такой же свободной, как и торговля между промышленно развитыми странами в настоящее время.

В ходе Раунда развития необходимо будет рассмотреть следующие вопроы:

• Завершение выполнения решений Уругвайского раунда. Это означает обеспечение полного соблюдения как духа, так и буквы обязательств, взятых промышленно развитыми странами в ходе этих переговоров. Необходимо также пересмотреть положения, которые, по мнению развивающихся стран, либо трудновыполнимы, либо неожиданно обременительны.


• Укрепление правил системы ВТО. Этот вопрос имеет чрезвычайно важное значение для развивающихся стран, поскольку именно наименее мощные страны сильнее всех нуждаются в четких правилах. Например, антидемпинговые нормы сейчас все активнее применяются не по назначению, и международной системе следует принять меры по упорядочению их применения.


• Либерализация торговли сельскохозяйственной продукцией. Все анализы показывают, что прогресс в этой области отвечал бы интересам развивающихся стран. Разумеется, для некоторых товаров, таких, как сахар, последствия полной либерализации будут гораздо более ощутимыми, чем для других товаров. Реальная себестоимость сахара в развивающихся странах составляет всего треть от издержек производства в некоторых странах — членах Европейского союза (ЕС), однако увеличению экспорта развивающихся стран препятствует установленная ЕС таможенная пошлина в размере 213 процентов. В 1999 году объем сельскохозяйственных субсидий в странах — членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) составил 361 млрд. долл. США, что превышает совокупный ВВП стран Африки к югу от Сахары. Задача должна заключаться в обеспечении полной либерализации торговли сельскохозяйственной продукцией при максимум двух оговорках. Во-первых, в промышленно развитых странах любая деятельность по поддержанию реального дохода в сельском секторе должна выражаться в субсидировании охраны окружающей среды, а не в поддержании сельскохозяйственного производства. Во-вторых, в развивающихся странах сохраняющиеся проблемы с обеспечением продовольственной безопасности могут сделать обоснованным введение «плавающих» компенсационных таможенных пошлин на импортируемую продукцию в тех случаях, когда мировые цены находятся на низком уровне, поскольку эти страны не могут позволить себе выплачивать значительные субсидии фермерам.


• Снижение максимальных ставок таможенных пошлин и недопущение эскалации тарифов. Даже после постепенного прекращения действия Соглашения по текстилю в соответствии с достигнутой в ходе Уругвайского раунда договоренностью средняя ставка таможенных пошлин на ткани и готовую одежду в странах — членах ОЭСР будет составлять 8 процентов при том, что на другие готовые изделия эта ставка составляет 3 процента. Для многих других видов экспортной продукции развивающихся стран доступ на рынки ограничивается особенно высокими таможенными пошлинами или эскалацией тарифов по мере повышения степени переработки. Это не позволяет развивающимся странам производить продукцию с более высокой степенью переработки и продвигаться по пути развития.


• Реорганизация торговых аспектов прав интеллектуальной собственности. Эта тема впервые была затронута в контексте режима многосторонней торговли в рамках Уругвайского раунда. Однако многие развивающиеся страны считают нецелесообразным принимать современные законы об охране интеллектуальной собственности и обеспечивать их соблюдение по модели, предписанной в соглашении ВТО. Кроме того, некоторые результаты, такие, как высокая стоимость лекарств от ВИЧ/СПИДа и другой запатентованной фармацевтической продукции в бедных странах, вызывают серьезную озабоченность. Необходимо пересмотреть весь комплекс указанных вопросов, с тем чтобы, среди прочего, изыскать пути увеличения предложения недорогостоящих лекарств и не допустить при этом неоправданного подрыва стимула к созданию и производству новой продукции.


• Признание законности ограниченной по масштабам и срокам протекционистской защиты определенных отраслей странами, находящимися на ранней стадии индустриализации. Какой бы неправильной ни была прежняя модель сплошного протекционизма, преследовавшая цель защитить формирующееся импортозамещающее производство, было бы ошибочно броситься в другую крайность и отказать развивающимся странам в возможности активно способствовать развитию того или иного промышленного сектора. Одно из условий, на которых международное сообщество могло бы одобрять введение такой протекционистской защиты, могло бы заключаться в оказании правительствам развивающихся стран помощи в противодействии чрезмерным требованиям их национального лобби (а также многонациональных компаний, рассматривающих возможность инвестирования в местную промышленность).


• Новый анализ вопроса либерализации миграции. Возможно, пришла пора попытаться достичь хоть каких-то международных договоренностей по вопросу о «перемещениях физических лиц», т.е. разработать нормы, регулирующие краткосрочное трудоустройство за рубежом, которое может стать для развивающихся стран источником еще более значительных инвалютных поступлений, чем в прошлом.

Этот перечень не означает, что круг вопросов, которые будут рассматриваться в ходе нового тура торговых переговоров, должен ограничиваться перечисленными темами. Некоторые члены Группы полагают, что, возможно, еще большей отдачи для всех стран можно было бы добиться, рассмотрев в ходе нового раунда вопросы услуг. Скорее, цель этого перечня заключается в указании тем, которые обязательно должны быть рассмотрены, чтобы обеспечить всестороннюю интеграцию развивающихся стран в мировую торговую систему на равноправной основе.

Один из вопросов, тормозящих достижение договоренности в вопросе о начале нового тура, заключается в применении торговых санкций для обеспечения соблюдения трудовых или экологических стандартов. Как показано в разделе 5, наилучшим путем обсуждения этих вопросов является развитие международных учреждений, специализирующихся на обсуждении вопросов рабочей силы и окружающей среды.

В последние годы меры по либерализации торговли нередко принимаются не на глобальном, а на региональном уровне. Заключение региональных соглашений можно считать конструктивным путем повышения либерализации торговли, и нередко эти соглашения имеют особое значение для малых стран, однако важно, чтобы они способствовали, а не препятствовали формированию глобальной системы свободной торговли. Такие соглашения должны в полной мере соответствовать требованиям ВТО, и их заключение не должно использоваться в качестве предлога для затягивания многосторонней либерализации.

Процесс проведения туров торговых переговоров занимает долгое время. Однако проблемы наименее развитых стран не могут ждать так долго. Уже выдвинут ряд инициатив по укреплению их позиции на переговорах. ВТО, Всемирный банк, Международный валютный фонд (МВФ), Конференция Организации Объединенных Наций по торговле и развитию (ЮНКТАД), Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) и действующий под эгидой ЮНКТАД и ВТО Центр по международной торговле совместно выдвинули «Комплексную платформу» для укрепления позиций наименее развитых стран на торговых переговорах и оказания им помощи в диверсификации их экспорта. Очевидно, что способность стран воспользоваться расширением доступа на рынки зависит от целого ряда факторов, определяющих предложение, многие из которых были рассмотрены в ходе обсуждения внутренней политики в предыдущем разделе. В случае многих наименее развитых стран эти проблемы настолько остры, что было бы правильно, если бы международное сообщество оказало им какую-то непосредственную помощь в укреплении потенциала. Именно поэтому был создан Целевой фонд для оказания содействия Комплексной платформе. Он заслуживает самого щедрого финансирования.

ВТО также пытается оказывать моральное давление на промышленно развитые страны, с тем чтобы побудить их расширить доступ продукции наименее развитых стран на свои рынки. Новая Зеландия и Норвегия уже полностью открыли свои рынки. Соединенные Штаты разработали специальные программы для стран Африки и Карибского бассейна, которые были утверждены конгрессом и в настоящее время осуществляются, хотя, к сожалению, и с некоторыми ограничениями, что неизбежно подорвет их ценность. Европейская комиссия предложила Европейскому союзу постепенно отменить в течение 2002–2004 годов все количественные и тарифные ограничения на импорт из наименее развитых стран всех товаров, кроме оружия. Это предложение было одобрено Советом министров в феврале 2001 года, хотя, к сожалению, и при условии отсроченного предоставления беспрепятственного доступа на рынки бананов, риса и сахара. Важно гарантировать неукоснительное и оперативное выполнение этого обязательства и добиться принятия всеми остальными промышленно развитыми странами по меньшей мере столь же позитивных мер. Весьма плодотворной немедленной мерой в этом отношении было бы незамедлительное предоставление всех согласованных в ходе Уругвайского раунда льгот в отношении наименее развитых стран, при условии, разумеется, что предоставление таких льгот не подменяло бы собой общую либерализацию.

Экспортные поступления многих беднейших стран по-прежнему исключительно сильно зависят от торговли сырьевыми товарами. Так, у более чем 50 развивающихся стран, в том числе около двух третей бедных стран с крупной задолженностью, более половины экспортных поступлений приходится на продажу ими трех или менее видов сырьевых товаров. В результате они сталкиваются с двумя проблемами. Одна из них заключается в том, что в долгосрочной перспективе цены на эти товары в реальном выражении испытывают тенденцию к понижению, в результате чего производителям в этих странах становится все труднее зарабатывать на достойную жизнь, а самим странам — приобретать импортную продукцию, необходимую им для роста. Другая проблема заключается в том, что как производители, так и их страны оказываются подвержены сильному циклическому давлению, поскольку нередко цены на сырье резко меняются в зависимости от состояния глобального спроса.

Трудно предположить, как можно решить первую проблему путем непосредственного вмешательства для поддержания уровня цен. В рамках международных товарных соглашений иногда удавалось удержать цены на неизменном уровне в течение ряда лет. Однако такой успех неизменно привлекал новых производителей, что приводило к снижению спроса до тех пор, пока такое соглашение окончательно не разваливалось, после чего происходила даже более резкая и болезненная, чем можно было бы ожидать в условиях свободного рынка, корректировка цен. В основе этой проблемы лежит тот факт, что в существующих условиях любое повышение цен на сырье подталкивает к выходу на рынок новых производителей, которые надеются хоть немного заработать на жизнь, поставляя на мировой рынок товары по ценам, едва позволяющим им не умиреть с голоду. Эта проблема будет решена лишь после того, как развитие достигнет достаточно высокого уровня, что сделает ненужными подобные продиктованные отчаянием действия.

Не менее богатую историю имеют и попытки уменьшить циклические колебания цен на сырьевые товары или по крайней мере ограничить из воздействие. Хотя некоторые умеренные инициативы, такие, как Фонд компенсационного финансирования МВФ, и имели маргинальную полезность, ни одно из радикальных предложений, выдвигавшихся начиная с Кейнса, ни разу не получило всеобщей поддержки. Даже товарные соглашения, не преследовавшие цели постоянного удержания цен выше уровня, обеспечивающего баланс спроса и предложения, в конце концов прекратили существование. С сожалением приходится отметить, что в 80-е годы масштабы Фонда компенсационного финансирования были урезаны. Его следует восстановить и качественно усовершенствовать.

Один интересный новый подход к достижению ограниченного прогресса в решении этой проблемы заключается в создании механизма управления сырьевыми рисками в развивающихся странах⁶ . Эта новая инициатива отличается от всех предыдущих двумя ключевыми моментами. Во-первых, она направлена на стабилизацию нерыночных цен, а, скорее, цены, получаемой конкретным производителем. Во-вторых, хотя эта инициатива и предусматривает создание нового посредника в рамках какой-либо из международных организаций для управления указанным механизмом, этот посредник будет перестраховывать свои контракты у страховщиков из частного сектора, так что предлагаемые им условия по сути будут соответствовать предлагаемым частным сектором. Задача посредника будет заключаться в широком предложении на этих условиях услуг по страхованию бедным фермерам и другим производителям в развивающихся странах, которые в настоящее время не имеют доступа к частному страхованию.

Предлагаемый посредник мог бы страховать производителей от изменения цен на по меньшей мере 12 основных видов сырьевых товаров, экспортируемых развивающимися странами. Для покрытия части расходов бедных производителей на выплату страховых взносов могли бы использоваться ресурсы, предоставляемые по линии помощи, при условии установления четких и недвусмысленных критериев определения круга получателей; производители, получающие доход сверх установленного предельного уровня, должны сами покрывать свои расходы. Поскольку этот посредник будет устанавливать страховые взносы, исходя из ставок, предлагаемых на коммерческих рынках, на которых он производит перестрахование основной части своего риска, он практически ничем не будет рисковать.

Насколько полезным будет подобный механизм? Важно полностью отдавать себе отчет в том, что его цель заключается не в стабилизации цен, по которым производители продают свою продукцию, а, скорее, в заблаговременном гарантировании им минимальной цены, по которой будут проданы их товары. Это будет иметь особое значение для фермеров, имеющих возможность выбирать, какую из однолетних культур выращивать. Если бы до начала посевных работ они знали минимальные цены, по которым они смогут реализовать каждую из альтернативных культур, они могли бы принять более осознанное решение по вопросу о том, какую культуру выращивать. Этот механизм обеспечит лишь частичную стабилизацию доходов производителей других культур (например, выращивающих кофе или садовые культуры), позволив им получать страховые выплаты в периоды неблагоприятной конъюнктуры и ничего не получать в периоды благоприятной конъюнктуры. Вместе с колебанием цен мирового рынка будет колебаться и гарантированная минимальная цена, которую можно застраховать при данном страховом взносе. Хотя потенциальная польза от применения такого механизма довольно скромна, представляется целесообразным оперативно приступить к реализации этой идеи хотя бы на экспериментальной основе.

В отличие от множества выдвинутых в прошлом инициатив по либерализации торговли и, совсем недавно, по либерализации движения капитала, аналогичные инициативы по либерализации перемещений физических лиц между странами никогда не выдвигались. С учетом демографических тенденций в промышленно развитых странах (в частности, старения их населения) и потенциальных выгод миграции как источника переводов заработной платы в развивающиеся страны пришло время включить этот вопрос в повестку дня международного сообщества.

Расширение торговых возможностей, о котором говорилось в этом разделе, даст гораздо большему числу развивающихся стран возможность добиться возникновения благотворных взаимоусиливающих взаимосвязей между расширением экспорта и обусловленным этим экономическим ростом. Это расширение рыночных возможностей должно будет дополняться решительной поддержкой деятельности по развитию потенциала и усилиями по ограничению опустошительных последствий, наносимых низким уровнем цен на сырье. Лишь в этом случае удастся реализовать открываемые торговлей возможности по оказанию беднейшим странам помощи в достижении международных целей в области развития.