Технический доклад Группы высокого уровня
по финансированию развития

За прошедшие полвека в мире произошло бурное развитие человеческого потенциала и экономики, которое, судя по историческим документам, по своим темпам превзошло любой другой 50-летний период истории человечества. В таблице 1 показаны некоторые из важнейших достижений: беспрецедентное повышение уровня дохода на душу населения, увеличение продолжительности жизни, сокращение доли населения, живущего в нищете, повышение уровня грамотности, снижение уровня младенческой смертности. В ряду позитивных явлений следует отметить и начавшийся практически повсеместно переходный период естественного движения населения, когда вслед за снижением уровня смертности начинается падение уровня рождаемости, что ограничивает резкий рост мирового населения. Однако данная таблица также дает представление о масштабах некоторых нерешенных проблем. Более пятой части населения мира по-прежнему живет в условиях крайней нищеты (менее, чем на один доллар в день), и около половины населения тратит на жизнь меньше, чем немногим более высокий прожиточный минимум, составляющий два доллара в день. Четверть населения развивающихся стран по-прежнему неграмотна. В странах мира с низким уровнем дохода, в которых проживает 2,5 млрд. человек, показатель младенческой смертности по-прежнему превышает 100 человек на 1000 живорождений, при том, что в странах с высоким уровнем дохода, где проживает 900 млн. человек, этот показатель равен 6 случаям на 1000 живорождений. В странах с низким уровнем дохода доля неграмотных по-прежнему составляет в среднем 40 процентов. Темпы роста населения, хотя и снижаются, по-прежнему остаются высокими.

Даже там, где масштабы нищеты сокращаются, под воздействием глобализации бремя сохраняющейся нищеты — а также неграмотности и низкого уровня здравоохранения — становится все более ощутимым. (К сожалению, приходится признать, что в некоторых регионах мира процесс обнищания по-прежнему продолжается: за последние 20 лет показатель подушевого потребления в Африке снизился.) Разумеется, быть бедным и неграмотным в мире, где неимущие практически ничего не знали о том, как живут имущие, было достаточно плохо, однако быть бедным сегодня, когда даже самые обездоленные благодаря телевидению и рекламе в полной мере осознают пропасть, отделяющую их от богатых, должно быть, совсем невыносимо. Благодаря глобализации жители самых бедных деревень и городских трущоб знают, что в других странах перед ними откроются более широкие возможности, чем дома; глобализация также позволяет воспользоваться этими возможностями. Именно по этой причине в газетах столь часто появляются сообщения о трагической гибели мигрантов-неудачников, потерпевших кораблекрушение, задохнувшихся или замерзших до смерти в ходе безуспешной попытки тайком пробраться в богатые страны. Побочным следствием глобализации является усиление поляризации мировой экономики между имущими и неимущими, причем это обусловлено не только более неравномерным распределением мирового дохода.

Это ставит перед богатыми странами задачу морального порядка. Слишком долго слишком многие из имущих уделяли слишком большое внимание собственному благополучию и слишком мало внимания оказанию неимущим помощи в построении лучшего будущего. Добиться улучшения их положения — вот главнейший моральный императив нашего века.

Если здраво рассудить, это к тому же отвечает и собственным интересам имущих. Население богатых стран только выиграет, если поможет другим народам выбраться из нищеты. Это объясняется не только и даже не столько тем, что экономическое развитие повышает емкость рынков сбыта экспортной продукции промышленно развитых стран, хотя уже одно это сулит немалые выгоды. Более значительные дивиденды принесет противодействие возникновению целого сонма проблем, порождаемых нищетой и безнадежностью, которые не признают национальных границ, таких, как инфекционные заболевания, ухудшение состояния окружающей среды, религиозный фанатизм и терроризм. Мысль, что в условиях глобализации богатые страны смогут навсегда отгородиться от остального мира и спокойно пожинать плоды технического прогресса, в то время как значительная часть человечества по-прежнему будет прозябать в грязи и нищете, — это опасная фантазия.

Появляется ряд обнадеживающих признаков того, что международное сообщество начинает приходить к осознанию этой реальности. Организация Объединенных Наций провела в прошлом десятилетии ряд конференций для решения важнейших проблем, стоящих перед человечеством: Встречу на высшем уровне по проблемам Земли в Рио-де-Жанейро в 1992 году, Встречу на высшем уровне по народонаселению в Каире в 1994 году, Встречу на высшем уровне по женщинам в Пекине и Встречу на высшем уровне по социальному развитию в Копенгагене в 1995 году и Встречу на высшем уровне по населенным пунктам в Стамбуле в 1996 году. А проведенное в сентябре 2000 года заседание Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций завершилось на исторической ноте, когда беспрецедентно большое число глав правительств собрались для принятия Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций. Эта Декларация возлагает на правительства коллективную ообязанность добиваться избавления мира от крайней нищеты. В этой связи в Декларации установлены следующие международные цели в области развития на 2015 год: сократить вдвое долю населения, живущего в условиях крайней нищеты, страдающего от голода и не имеющего доступа к безопасной питьевой воде; обеспечить охват всех детей начальным образованием и равенство возможностей мальчиков и девочек в области образования; добиться снижения на три четверти материнской смертности и на две трети смертности среди детей в возрасте до 5 лет; остановить и обратить вспять распространение ВИЧ/СПИДа и предоставлять особую помощь детям, осиротевшим из-за ВИЧ/СПИДа; и обеспечить существенное улучшение жизни 100 миллионов обитателей трущоб.

В Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций также признается до сих пор игнорировавшаяся задача мобилизации финансовых ресурсов, необходимых для достижения этих целей, и возлагаются большие надежды на Конференцию по финансированию развития, которая должна состояться в марте 2002 года, как на важнейшее мероприятие, которое должно позволить согласовать стратегию в этой области. Уже проделана большая работа по подготовке к этой конференции. В опубликованном Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций в декабре 2000 года докладе (A/AC.257/12) определено и рассмотрено большое число соответствующих вопросов, и Подготовительный комитет послов Организации Объединенных Наций уже провел заседание для обсуждения этого доклада. Генеральный секретарь пришел к выводу, что для успешного проведения Конференции было бы целесообразно, возможно, также созвать Группу экспертов высокого уровня для рассмотрения в более ограниченном составе некоторых из вопросов, по которым до сих пор не удалось достичь договоренности. Мы польщены приглашением принять участие в работе этой Группы. Основное внимание в настоящем докладе уделяется рассмотрению ограниченного числа вопросов, по которым, как мы полагаем, мы выработали единую коллективную позицию, позволяющую добиться прогресса в международном обсуждении. В докладе также затрагивается ряд других вопросов, с тем чтобы привлечь внимание к основным предложениям, но при этом не предпринимается попыток углубленно рассмотреть широкий круг вопросов, охваченных в докладе Генерального секретаря.

Круг полномочий, возложенных на нас Генеральным секретарем, предусматривает вынесение рекомендаций в отношении:

i) передового опыта в области политики и институциональных структур в целях мобилизации внутренних ресурсов;

ii) совершенствования объема, структуры и эффективности двусторонней и многосторонней официальной помощи в целях развития (ОПР);

iii) мер по укреплению Инициативы в отношении долга бедных стран с крупной задолженностью (БСКЗ), включая возможность создания нового механизма, который выступал бы посредником в отношениях между странами-должниками и кредиторами;

iv) расширения доступа на рынки экспортной продукции развивающихся стран и стран с переходной экономикой как одного из ключевых элементов стратегии мобилизации ресурсов;

v) инструментов и стратегий поощрения притока частного капитала в развивающиеся страны и страны с переходной экономикой на условиях, которые должны обеспечить максимальное раскрытие их потенциала в области развития;

vi) более широкого участия развивающихся стран и стран с переходной
экономикой в глобальных процессах принятия решений по финансовым вопросам;

vii) предложений по освоению новых и нетрадиционных источников финансирования, как государственных, так и частных, в целях развития и искоренения нищеты, а также для финансирования общемировых общественных благ.

Однако странам удалось бы добиться значительно большего от наведения порядка на национальном уровне, если бы они могли интегрироваться в мировую экономику, не сталкиваясь с барьерами, возведенными их торговыми партнерами. Поэтому раздел 2 доклада посвящен рассмотрению вопросов торговли. Еще больших результатов удалось бы добиться от повышения способности развивающихся стран заимствовать ресурсы на международных рынках капитала, и поэтому в разделе 3 доклада обсуждаются потоки частного капитала. В этом же разделе затрагиваются проблемы предупреждения и урегулирования финансовых кризисов.

Вместе с тем в международной повестке дня фигурирует ряд ключевых вопросов, которые частный сектор не может или не хочет решить. Они являются предметом рассмотрения в разделе 4 и включают оказание странам с доходом ниже среднего¹ помощи, достаточной для начала процесса развития и достижения международных целей в области развития, борьбы с чрезвычайными ситуациями и обеспечения производства общемировых общественных благ. В этом разделе рассматривается роль Инициативы в отношении БСКЗ в облегчении финансовых трудностей, которые испытывают страны с низким уровнем дохода, и возможность мобилизации финансовых ресурсов для международных целей из новых и нетрадиционных источников, а также более традиционные вопросы предоставления и использования помощи. Предполагается, что одной из главных задач Международной конференции по финансированию развития будет мобилизация достаточного объема внешних финансовых ресурсов, чтобы позволить странам с уровнем дохода ниже среднего, обеспечившим должное соблюдение основополагающих факторов, достичь поставленных на 2015 год целей. Члены Группы решительно убеждены в том, что международных целей в области развития вряд ли удастся достичь, если общественное мнение в развитых странах не признает, что по моральным и утилитарным соображениям необходимо уделять им первоочередное внимание. Соответственно, Группа призывает развернуть публичную кампанию в поддержку международных целей в области развития, основное внимание в ходе которой должно уделяться в первую очередь странам, которым больше других предстоит сделать для достижения целевого показателя в области выделения помощи.

В предпоследнем разделе доклада рассматриваются последствия глобализации для управления всемирными экономическими учреждениями и приводятся аргументы в пользу осуществления ряда кардинальных реформ. В приложении анализируются имеющиеся данные о стоимости достижения международных целей в области развития.

Многие развивающиеся страны уже добились существенного улучшения положения в области своей национальной политики, что выражается, например, в уделении повышенного внимания таким болезненным вопросам, как права человека, демократия и борьба с коррупцией, а также в проведении более упорядоченной макроэкономической политики и повышении открытости в торговле. Достигнутые результаты отчасти объясняются тем, что на этом настаивали доноры, предоставляющие помощь, хотя некоторые из проблем, на которые они жаловались (такие, как коррупция), вряд ли присущи одним лишь развивающимся странам.

Одним из грустных парадоксов нашего века является то, что выполнение развивающимися странами многих из этих требований не привело к тому, на что они надеялись (или, как сказали бы некоторые, что им было имплицитно обещано), а именно к увеличению помощи. Это особенно печально, если учесть, что очень многое сегодня определяется тем, насколько быстро страны начинают осваивать последние достижения технического прогресса, а это, в свою очередь, зависит от получения ими помощи. Информационная технология открывает перед бедными странами возможность совершить резкий рывок и тем самым сократить время, которое понадобится им для устранения отставания от развитых стран. Однако в отсутствие помощи со стороны развитых стран вместо этого может произойти углубление «цифровой пропасти», в результате чего возможности отдельных стран отыскать для себя выгодную нишу в мировой экономике сузятся еще больше, чем сегодня. Это не означает, что «цифровую пропасть» можно преодолеть одними лишь техническими средствами: эта пропасть отражает также огромный разрыв между богатыми и бедными странами, богатыми и бедными слоями населения в возможностях получения образования. Это одновременно и проявление, и причина поляризации, угрожающей миру.

Главный отрицательный результат процесса развития за три последних десятилетия заключается в уменьшении социального капитала и обусловленном этим еще большем обнищании стран — в основном стран Африки к югу от Сахары, — где проживает около полумиллиарда человек. В задачу авторов настоящего доклада не входит поиск виновных в этой трагической неудаче, хотя и следует заметить, что во многих случаях весьма важную роль играли потрясения, обусловленные неблагоприятным изменением условий торговли, а также безграмотное управление на национальном уровне. Для возобновления процесса развития потребуется комплекс радикальных преобразований во внутренней политике, готовность промышленно развитых стран дать возможность экспортной продукции из стран с уровнем дохода ниже среднего честно конкурировать на их рынках с товарами других производителей, значительное увеличение помощи, направляемой туда, где она будет расходоваться более производительно, и уделение повышенного внимания развитию потенциала, а также формирование новой и более здоровой основы отношений между донорами и получателями помощи. Одной из главных целей настоящего доклада является подготовка перечня потенциальных элементов комплекса мер в области политики для решения этих задач.

1. Мобилизация национальных ресурсов

Главная ответственность за обеспечение роста и справедливости и, соответственно, за достижение быстрого прогресса в сокращении масштабов нищеты и развитии человеческого потенциала, как это предусмотрено международными целями в области развития, лежит на руководителях стран. Именно их действия в первую очередь определяют состояние системы управления, выбор макроэкономической и микроэкономической политики, состояние государственных финансов, параметры финансовой системы и другие основополагающие элементы экономических условий. Без достаточного объема и качества инвестиций рост невозможен. Национальная экономика практически всегда является доминирующим источником сбережений на цели инвестиций, а национальные политические условия — решающим фактором, определяющим желание инвестировать. Кроме того, имеющая не менее важное значение эффективность инвестиций в подавляющем большинстве случаев определяется национальными решениями и национальными политическими условиями. Именно поэтому представляется целесообразным начать обсуждение путей мобилизации финансовых ресурсов для достижения установленных на 2015 год целей с анализа аспектов внутренней политики в развивающихся странах.

Возможно, наиболее базовым из этих вопросов является вопрос управления, включая господство права. Если какая-либо страна хочет иметь шанс на развитие, ее правительство должно быть в состоянии обеспечить эффективное и справедливое национальное управление, которое к тому же пользовалось бы поддержкой управляемых. Необходимо решительно бороться с раковой опухолью коррупции, которая мешает росту и представляет собой преступление против бедняков.

Кроме того, как со всей очевидностью показывает опыт, в отсутствие макроэкономической дисциплины нельзя ожидать, что владельцы сбережений будут держать свои деньги в стране или что инвесторы будут рисковать, инвестируя свое богатство в социально производительные сферы. Темпы инфляции и размеры дефицита по текущим счетам должны соответствовать поступательному росту. Это предполагает проведение валютно-кредитной политики, направленной на снижение со временем высоких темпов инфляции и удержание низких темпов инфляции на низком уровне. Кроме того, валютно-кредитная политика должна соответствовать выбранному режиму валютного курса, который должен давать разумные гарантии недопущения возникновения неприемлемо значительного дефицита по текущим счетам. И наконец, макроэкономическая дисциплина, разумеется, немыслима без бюджетной дисциплины.

Как утверждает Амартья Сен, рыночная экономика является одновременно средством повышения свободы личности и наиболее эффективным из известных способов поддержания экономического роста² . Однако для эффективного функционирования рыночной экономики требуется надежная институциональная инфраструктура. Это предполагает соблюдение принципа господства права, беспристрастно реализуемого судами; последовательную систему законодательных норм о компаниях, контрактах и несостоятельности; законодательно закрепленные имущественные права, отражающие социально приемлемую традиционную практику и, соответственно, пользующиеся социальной легитимностью; и должным образом разработанные положения, соответствующие уровню развития данной страны. Сюда относятся положения, обеспечивающие охрану труда и безопасность продукции, определяющие экологические стандарты и — в случае монополии — устанавливающие разумные цены.

Однако рынки не обеспечивают автоматического предоставления всем справедливых возможностей для выхода на них и всестороннего задействования их потенциала. Для предоставления таких возможностей лицам, находящимся в неблагоприятном положении, может потребоваться принятие мер для обеспечения юридического признания традиционных имущественных прав³ , равенства женщин и мужчин и — в некоторых странах — земельной реформы. Однако практически везде наиболее мощным инструментом расширения возможностей бедняков — включая женщин — по интеграции в рыночную экономику являются государственные расходы на образование, здравоохранение, питание, сельский сектор и другие базовые социальные программы. Именно эти программы позволяют беднякам вносить свой вклад в обеспечение экономического роста и, соответственно, пользоваться его плодами. Эти программы, а также инвестиции в инфраструктуру, должны в первую очередь обеспечиваться государственными ресурсами, а не финансироваться по остаточному принципу, становясь первыми жертвами сокращения ассигнований в периоды трудностей.

Обеспечение адекватного уровня государственных расходов, в том числе на системы социальной защиты, при ограничении бюджетного дефицита предполагает мобилизацию значительных поступлений по линии налогообложения. Налоговые поступления (дополняемые в странах с уровнем дохода ниже среднего иностранной помощью) должны быть достаточно значительными, чтобы обеспечивать покрытие государственных расходов без установления инфляционного налога, который несоразмерно тяжелым бременем ложится на бедные слои населения, и без ограничения инвестиций частного сектора. Многим развивающимся странам придется провести реформу налогообложения для доведения объема налоговых поступлений до требуемого уровня. Многие страны пришли к выводу о целесообразности введения налога на добавленную стоимость, поскольку этот налог предполагает распределение налогового бремени среди широкого круга налогоплательщиков, хотя при этом, возможно, следует проявлять осторожность, чтобы не допустить возложения несоразмерно тяжелого бремени на бедные слои населения.

Как показывает опыт, даже наиболее впечатляющая на бумаге система налогообложения практически бесполезна, если ею управляют некомпетентные или скоррумпированные люди. Это свидетельствует как о необходимости упрощения по возможности налоговой системы, так и о важности создания транспарентной, подотчетной и свободной от коррупции налоговой администрации. В разделе 5 настоящего доклада содержится обращенный к международному сообществу призыв создать международную налоговую организацию, которая оказывала бы странам помощь в достижении этих целей и добивалась уменьшения масштабов ухода от налогов и уклонения от их уплаты у источников доходов, имеющих транснациональный компонент. Это привело бы к расширению базы налогообложения и, таким образом, позволило бы снизить минимальные ставки налогов, что способствовало бы ограничению дестимулирующего влияния и повышению прогрессивного характера налогообложения.

Финансовую систему называют центральной нервной системой экономики. Она дает домашним хозяйствам возможность откладывать сбережения, определяет, как эти сбережения передаются производственным предприятиям, и контролирует использование предприятиями указанных средств. Таким образом, разветвленная, хорошо функционирующая и конкурентоспособная финансовая система чрезвычайно важна как с точки зрения мобилизации сбережений, так и с точки зрения обеспечения их производительного инвестирования. Подлинно разветвленной считается финансовая система, обеспечивающая кредитование как микропредприятий, так и более крупных компаний; включающая как активный рынок капиталов, так и доступные широкому кругу клиентов банки; разрешающая компаниям осуществлять мобилизацию как собственного, так и заемного капитала; предлагающая широкий спектр институциональных сберегательных механизмов; и дающая женщинам, неформальному сектору и беднякам возможность как получать кредиты, так и хранить свои сбережения. Хорошо функционирующая система должна быть построена на современной правовой базе, включающей международные стандарты в области учета и ревизии, а также механизмы корпоративного управления и несостоятельности, которые были бы адаптированы с учетом местных культурных особенностей, но при этом отвечали бы мировым стандартам. Банки должны быть конкурентоспособными, эффективными, отвечать надлежащим требованиям в области капитализации, а их деятельность должна надлежащим образом регулироваться и контролироваться. Страны должны стремиться достичь установленных стандартов и соблюдать кодексы финансового регулирования, разработанные различными международными форумами. Разумеется, создание учреждений, отвечающих этим требованиям, — это дело нелегкое и требующее времени; необходима будет также помощь международного сообщества.

Государственная политика может оказывать существенное воздействие на уровень сбережений через созданные механизмы пенсионного обеспечения. Во многих развивающихся странах до сих пор отсутствует достаточно всеобъемлющая система обеспечения получения их пенсионерами надлежащего дохода. Для самых бедных стран, в которых пенсионеры являются не единственной группой общества, обычно получающей недостаточный доход, этот вопрос может и не относиться к числу первоочередных. Однако даже в странах с достаточно низкими доходами он быстро превращается в серьезную социальную проблему по мере распада системы расширенных семей и увеличения средней продолжительности жизни. Кроме того, это проблема, решение которой может оказать существенное воздействие на мобилизацию сбережений.

Для того чтобы пенсионная система способствовала увеличению национальных сбережений, она должна быть накопительной, а не распределительной, и переход к накопительной системе не должен финансироваться за счет заемных средств. (Накопительная система — это система, предусматривающая отчисление сегодняшними работниками взносов в собственные пенсионные фонды; при распределительной системе из этих взносов выплачиваются пенсии сегодняшним пенсионерам.) Результатом будет повышение национальной нормы сбережений, поскольку нынешнее поколение работников обязано откладывать средства для увеличения активов, из которых им в будущем будет выплачиваться пенсия, и одновременно платить налоги для финансирования пенсий тех, кто вышел на пенсию до введения этого механизма. По-видимому, наиболее эффективным способом увеличения нормы сбережений является использование пенсионного плана с фиксированным взносом, в рамках которого участники аккумулируют права на внесенные ими активы, поскольку люди рассматривают свои капитализированные взносы как часть личного благосостояния. Такой механизм может быть создан и управляться самим государством, или же эти функции могут быть переданы частным пенсионным фондам, деятельность которых регулируется государством, при условии обязательного внесения взносов. Любая программа такого рода должна дополняться механизмом пенсионного обеспечения, финансируемым за счет сбора налогов, который оказывал бы прогрессивный перераспределительный эффект и гарантировал тем самым минимальный уровень пенсии. Важность пенсионной системы, предусматривающей фондируемый пенсионный план с фиксированным взносом и механизм пенсионного обеспечения, финансируемый за счет сбора налогов, для гарантирования минимального уровня пенсий, для разных стран будет, по-видимому, различной и будет определяться отчасти платежеспособностью существующей в стране системы, а отчасти — значением, которое общество придает социальной сплоченности.

Нельзя не признать, что изложенная выше цель грандиозна, особенно для стран с низким уровнем дохода, разоренных войной или гражданскими конфликтами. Это не означает, что все страны должны взять на вооружение одинаковый набор инструментов политики: различные обстоятельства неизбежно потребуют проведения различной политики. Авторы попытались выявить ряд положений, справедливых для широкого круга стран, и обратить внимание на то, что странам, которые не сумеют решить перечисленные вопросы, по-видимому, не удастся достичь очень больших результатов ни в развитии экономики, ни в развитии человеческого потенциала вне зависимости от существующих международных условий. Для того, чтобы мир достиг к 2015 году международных целей в области развития, всем развивающимся странам надлежит в качестве необходимого первого шага привести всю свою деятельность в соответствие с основополагающими факторами, как рекомендовано в настоящем докладе. Однако одной политической воли для этого недостаточно. Многие развивающиеся страны не располагают учреждениями, способными осуществить большую часть перечисленных выше рекомендаций. Этим странам необходимо будет сосредоточить основные усилия на национальном уровне на развитии своего потенциала: формировании компетентной и не подверженной коррупции государственной службы, становлении мощного гражданского общества и активной и независимой прессы и содействии развитию сильного местного частного сектора. Техническая помощь в ее нынешнем виде не предусматривает оказания того содействия, которого от нее ждут. Международному сообществу необходимо серьезно подумать над тем, как наилучшим образом оказывать развивающимся странам помощь в создании крепких, устойчивых, стратегических и новаторских институтов, способных гибко реагировать на быстрые изменения внутренних и внешних условий, которые потребуются для достижения международных целей в области развития.