Реагирование на гуманитарный вызов: к культуре предотвращения

1. Столкнувшись с ужасами войны и стихийных бедствий, Организация Объединенных Наций уже давно убедилась, что легче предупредить болезнь, чем лечить ее, что мы должны заниматься порождающими ее причинами, а не просто симптомами. Однако наши стремления еще предстоит подкрепить соответствующими эффективными действиями. Поэтому перед международным сообществом стоят сегодня беспрецедентно сложные гуманитарные проблемы.

2. 1998 год вошел в историю как год самых страшных стихийных бедствий, связанных с погодой. От наводнений и ураганов погибли десятки тысяч человек во всем мире и миллионы вынуждены были переместиться на новые места. Вместе с жертвами землетрясений в прошлом году в результате стихийных бедствий погибло около 50 000 человек. Между тем процесс, который казался пусть постепенным, но обнадеживающим движением к миру, в котором войны становятся все реже и все менее смертоносными, по-видимому, остановился. Вооруженные конфликты вспыхнули или возобновились в Анголе, Гвинее-Бисау, Кашмире и Косово, а также между Эритреей и Эфиопией. Другие давно уже идущие войны, особенно война в Демократической Республике Конго, продолжали перемалывать в своих жерновах все новые жертвы, при этом мировые средства массовой информации хранили почти полное молчание. Более того, мирное население страдает теперь от войн еще больше, поскольку во внутренних войнах, которые в настоящее время являются наиболее распространенной формой вооруженного конфликта, гибнет, как правило, больше мирных жителей, нежели в межгосударственных войнах и поскольку комбатанты теперь все чаще рассматривают гражданское население как стратегическую мишень. Это грубое пренебрежение гуманитарными нормами, а также Женевскими конвенциями о правилах ведения войны, пятидесятую годовщину принятия которых мы недавно отмечали, проявляется и в отношении к сотрудникам гуманитарных организаций, которым чрезвычайно часто отказывают в доступе к жертвам в зонах конфликта и которые сами подвергаются нападениям.

3. В обстановке, когда возобновились вооруженные конфликты и когда стремительно возрастают людские и финансовые потери в результате стихийных бедствий, мы призваны решить двойную задачу. С одной стороны, мы должны укрепить нашу способность оказывать помощь жертвам; в главе III настоящего доклада, а также в моем докладе Совету Безопасности о защите гражданских лиц в вооруженном конфликте подробно рассматривается вопрос о том, как можно улучшить наши стратегии гуманитарного реагирования. С другой стороны, мы должны разработать более эффективные стратегии, которые позволили бы прежде всего предотвращать возникновение чрезвычайных ситуаций. Вопрос о более совершенных и более эффективных с финансовой точки зрения стратегиях предотвращения занимает центральное место в настоящем введении.
 

Масштабность вызова

4. В 90-е годы на нашей планете произошло в три раза больше крупномасштабных стихийных бедствий, чем в 60-е годы, а объем средств, выделяемых на оказание чрезвычайной помощи, только за последние пять лет сократился, по данным Международной федерации обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, на 40 процентов.

5. В Карибском бассейне ураганы «Жорж» и «Митч» в 1998 году унесли жизни более 13 000 человек, причем «Митч» был признан самым смертоносным ураганом в Атлантике за последние 200 лет. Обрушившийся на Индию циклон «Джун», о котором средства массовой информации сообщали не столь подробно, причинил ущерб, сопоставимый с ущербом от урагана «Митч», и унес жизни примерно 10 000 человек.

6. От сильнейших наводнений пострадали Бангладеш, Индия, Непал и значительная часть Восточной Азии; от наводнений там погибли тысячи людей. Две трети территории Бангладеш находились под водой на протяжении месяцев, в результате чего миллионы людей оказались без крова. В результате произошедшего в Китае катастрофического по своим масштабам разлива реки Янцзы более 3000 человек погибли, миллионы людей были вынуждены покинуть родные места, а финансовый ущерб составил, по оценкам, невероятную сумму — 30 млрд. долл. США. Пожары уничтожили леса на территории в десятки тысяч квадратных километров в Бразилии, Индонезии и Сибири, что имело разрушительные последствия для здоровья людей и местной экономики. В Афганистане в результате землетрясения погибло более 9000 человек. В августе 1999 года в Турции произошло самое разрушительное за последнее время землетрясение.

7. Что касается насильственных конфликтов, то самым тревожным событием 1998 года стало значительное увеличение числа войн. Это вызывает особую тревогу потому, что с 1992 года число вооруженных конфликтов в мире стало сокращаться, ослабевала их острота: по мнению некоторых исследователей, число конфликтов сократилось на одну треть или более того.

8. Гуманитарный вызов усугубляется тем обстоятельством, что международное сообщество непоследовательно в своем реагировании на чрезвычайные гуманитарные ситуации. Причиной тому отчасти является освещение этих событий в средствах массовой информации. Кризис в Косово, например, освещался всесторонне. Более же затяжная и смертоносная война между Эритреей и Эфиопией и возобновление жестокой гражданской войны в Анголе освещались очень слабо. О других войнах вообще почти ничего не сообщалось. Отчасти именно по этой причине была неадекватной и реакция на призывы об оказании гуманитарной помощи и помощи в обеспечении безопасности. Однако предоставление такой помощи не должно зависеть от степени внимания со стороны средств массовой информации, политики или географии. Единственным критерием должны быть человеческие нужды.

9. Меня особо тревожит слабая реакция международного сообщества на нужды жертв войны и стихийных бедствий в Африке. В ситуациях, когда речь идет о насущных потребностях, нас, если мы не продемонстрируем верности нашим основополагающим принципам многосторонности и гуманитарной этики, обвинят по меньшей мере в непоследовательности, а то и в лицемерии.
 

Понимание причин: первый шаг к успешному предотвращению

10. Прежде чем выработать действенные стратегии предотвращения, мы должны сначала ясно понять коренные причины, порождающие то или иное явление. Что касается стихийных бедствий, то ответы представляются относительно простыми; что же касается войны, то это вопрос более сложный.

11. Человеческое общество всегда будет сталкиваться с природными опасностями — наводнениями, засухой, ураганами, землетрясениями; однако сегодняшние бедствия являются иногда результатом человеческой деятельности, а действия — или бездействие — людей усугубляют практически все бедствия. Термин «стихийное бедствие» все больше становится неуместным анахронизмом. В самом деле, поведение человека превращает естественные опасности в то, что правильнее следовало бы называть противоестественными бедствиями.

12. Нищета и перенаселенность усугубляют последствия стихийных бедствий, ибо все больше и больше людей вынуждены жить там, где существует опасность: в поймах рек, в сейсмически опасных и оползневых зонах. Тот факт, что более 90 процентов от общего числа жертв всех происходящих в мире бедствий приходится на долю развивающихся стран, — вовсе не является случайностью.

13. Практика нерационального развития также усугубляет последствия стихийных бедствий. Массовая вырубка лесов приводит к тому, что почва оказывается не в состоянии поглощать большие объемы дождевых осадков, что в свою очередь повышает опасность эрозии и наводнений. Осушение заболоченных земель уменьшает их способность поглощать интенсивный поверхностный сток, что опять же повышает опасность наводнений. В 1998 году из-за этих и других, связанных с ними, экологически вредных видов деятельности около 25 млн. человек были вынуждены покинуть родные места и перебраться в перенаселенные города, где очень велика опасность различных бедствий.

14. Хотя Земля всегда была подвержена естественным циклам потепления и похолодания, тем не менее, за все время регистрации температуры — с 60-х годов XIX века — 14 наиболее жарких лет пришлись на последние два десятилетия, а 1998 год был самым жарким за весь период наблюдений. Несмотря на то, что кое-кто до сих пор оспаривает эту точку зрения, с каждым днем становится все больше доказательств того, что нынешнее потепление и связанные с ним экстремальные климатические явления вызваны увеличением объема выбросов углерода, значительная доля которых представляет собой результат деятельности человека.

15. Причины войны, естественно, объяснить гораздо труднее, нежели причины природных явлений. В отличие от циклонов или землетрясений поведение человеческого общества не подвержено так действиям законов природы; люди сами делают свою историю, нередко прибегая к помощи насилия, иногда совершенно необъяснимо. Таким образом, причинно-следственная связь — вопрос сложный и многогранный и может варьироваться — и зачастую весьма существенно — от войны к войне.

16. Мы можем, однако, выделить ряд условий, которые повышают вероятность войны. В последние годы бедные страны были гораздо больше предрасположены к участию в вооруженных конфликтах, нежели богатые страны. Однако нищета сама по себе все же, по-видимому, не является решающим фактором; большинство бедных стран в основном живут в мире.

17. Результаты недавно проведенного Университетом Организации Объединенных Наций исследования показывают, что в странах, в которых ведутся войны, как правило, существует и неравенство среди социальных групп. Именно оно, а не нищета, и является, по-видимому, решающим фактором. Неравенство может быть основано на принадлежности к той или иной этнической, религиозной или национальной группе или экономическому классу, однако его следствием является, как правило, неравный доступ к политической власти, который слишком часто и закрывает путь к мирным изменениям.

18. Экономический спад также тесно связан с насильственным конфликтом не в последнюю очередь потому, что политика в условиях экономического спада является,  естественно, более конфликтной по своему характеру, нежели политика в период экономического роста. В некоторых случаях ориентированные на рыночную систему хозяйствования радикальные экономические реформы и программы структурной перестройки, которые не уравновешены соответствующей социальной политикой, могут подорвать политическую стабильность. Одним словом, слабые правительства — и, разумеется, так называемые «обанкротившиеся» государства — практически неспособны предотвратить вспышку и распространение насилия в отличие от лучше организованных и более легитимных правительств, которые могли бы предотвратить или сдержать это насилие.

19. Переход от состояния «предрасположенности к войне» к войне как таковой может быть спровоцирован преднамеренным использованием недовольства людей, а также раздуванием этнического, религиозного или националистического мифа и пропагандой человеконенавистнических идеологий, распространяемых в подавляющем числе случаев средствами массовой информации, проповедующими культ ненависти. Широкое распространение того, что иногда называют политикой отстаивания самобытности, в сочетании с тем фактом, что менее 20 процентов всех государств являются этнически однородными, означает, что политическим демагогам не составляет труда найти подходящую аудиторию и обеспечить поддержку шовинистических целей. Стремительное расширение в 90-х годах масштабов такого явления, как «этническая чистка», является жестоким свидетельством того, к каким страшным человеческим жертвам может привести эта злонамеренная эксплуатация политики отстаивания самобытности.

20. В других случаях вооруженный конфликт является следствием не столько этнической, национальной или иной вражды, сколько следствием борьбы за контроль над экономическими ресурсами. Стремление взять под свой контроль алмазы, наркотики, концессии на заготовку древесины и другие ценные сырьевые товары является причиной целого ряда современных внутригосударственных войн. В одних странах способность государства извлекать ресурсы из общества и раздавать общественные должности и посты приближенным или политическим союзникам — это приз, за который стоит бороться. В других — контроль над большей частью ресурсов — и, соответственно, контроль за раздачей общественных должностей и привилегий — осуществляют группы мятежников и те, кто их поддерживает.
 

Стратегии предотвращения

21. Более серьезный подход к проблеме предотвращения будет прежде всего способствовать обеспечению положения, при котором уменьшится число войн и порождаемых ими бедствий. Существует совершенно очевидный финансовый стимул к использованию такого подхода. В 60-х годах ущерб от стихийных бедствий составил примерно 52 млрд. долл. США; в 90-х годах он достиг уже 479 млрд. долл. США. Объем ущерба от вооруженных конфликтов столь же внушителен. По оценкам Комиссии Карнеги по предупреждению смертоносных конфликтов, семь самых больших войн в 90-х годах, не считая конфликта в Косово, обошлись международному сообществу в 199 млрд. долл. США. И это без учета потерь тех стран, которые непосредственно участвовали в войне. По мнению исследователей из Комиссии Карнеги, большей части этих потерь можно было бы избежать, если бы больше внимания уделялось предотвращению.

22. Более эффективные стратегии предотвращения позволили бы не только сэкономить десятки миллиардов долларов, но и сохранить жизни сотен тысяч людей. Средства, которые расходуются в настоящее время на вмешательство в гуманитарных целях и оказание помощи, можно было бы использовать для укрепления процесса справедливого и устойчивого развития, что еще больше уменьшило бы опасность войн и бедствий.

23. Однако формирование культуры предотвращения — задача не легкая. Если расходы по предотвращению необходимо оплачивать сегодня, то получение соответствующих выгод — дело отдаленного будущего. Кроме того, эти выгоды неосязаемы: речь идет о войнах и бедствиях, которых не будет. Поэтому не следует удивляться, что превентивная политика чаще получает поддержку на словах, нежели на деле.

24. Но это еще не все. История показывает, что объяснение войны или стихийных бедствий лишь какой-либо одной причиной неизменно оказывается чрезмерным упрощением. Это означает, что не бывает и простых, всеобъемлющих решений. Для устранения комплексных причин необходимы комплексные междисциплинарные решения. Главное то, что для осуществления стратегий предупреждения — будь то войн или стихийных бедствий — требуется сотрудничество широкого круга различных учреждений и ведомств.

25. К сожалению, международные и национальные бюрократические структуры еще не устранили институциональные барьеры, препятствующие налаживанию межсекторального сотрудничества, которое является необходимой предпосылкой успешной деятельности по предотвращению. Так, например, структуры в национальных правительствах, равно как и в международных учреждениях, отвечающие за политику в области безопасности, как правило, слабо разбираются в стратегиях развития и управления, в свою очередь структуры, отвечающие за эти стратегии, редко учитывают в своей деятельности аспекты безопасности. Для преодоления барьеров, порождаемых организационной разобщенностью, требуются твердое руководство и решительная приверженность созданию «горизонтальной» межведомственной сети стратегического взаимодействия, которая охватывала бы и наших партнеров по международному гражданскому обществу.
 

Предупреждение бедствий

26. Предупреждение бедствий призвано снизить степень уязвимости общества к воздействию бедствий, равно как и способствовать устранению их антропогенных причин. Особо важное значение для краткосрочной превентивной деятельности имеют заблаговременное уведомление и оповещение. Заблаговременное уведомление об угрозе голода облегчает проведение операций по оказанию помощи; заблаговременное оповещение об ураганах и наводнениях дает людям возможность вовремя перебраться в безопасное место. Совершенствование технологий наблюдения со спутников в обширном районе революционизировало деятельность по сбору данных, необходимых для раннего предупреждения бедствий.

27. Учреждения Организации Объединенных Наций играют все более важную роль в деле заблаговременного уведомления и оповещения. Так, Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций предоставляет жизненно важные данные об угрозе голода, а Всемирная метеорологическая организация обеспечивает поддержку деятельности по прогнозированию тропических циклонов и мониторингу в отношении засухи. Интернет облегчает распространение в режиме реального времени данных, полученных с помощью спутников, и других данных, связанных с предупреждением.

28. Прилагаются также более активные усилия для осуществления мер по планированию на случай чрезвычайных ситуаций и других мер по обеспечению готовности в подверженных бедствиям странах, а благодаря проведению Международного десятилетия по уменьшению опасности стихийных бедствий были существенно усовершенствованы методологии оценки риска и определения ущерба. Благодаря этим и другим новшествам национальные правительства все больше осознают, с какими опасностями и издержками сопряжены нерациональное землепользование и деятельность, наносящая ущерб окружающей среде.

29. Ширится консенсус и в отношении того, что необходимо сделать. Следует установить более жесткие нормы жилищного и промышленного строительства в опасных районах: в зонах, затопляемых при паводках; на склонах, где высока вероятность оползней; и в зонах тектонических разломов. Строительные нормы и правила должны обеспечивать возведение более устойчивых зданий, а также создание инфраструктуры, которая способна предоставлять основные услуги и в условиях бедствия. Необходимо также внедрение более безопасных в экологическом отношении методов, в частности методов предотвращения обезлесения склонов и защиты болотных угодий. Более того, поскольку люди живут в районах, подверженных стихийным бедствиям, не по своему выбору, а из-за нищеты, стратегии предупреждения бедствий могут быть действительно эффективными лишь в том случае, если станут неотъемлемой частью общих стратегий развития.

30. Опыт проведения Международного десятилетия по уменьшению опасности стихийных бедствий показывает, что одним из ключевых факторов успешного осуществления долгосрочных превентивных стратегий является межведомственное и междисциплинарное сотрудничество на широкой основе. Кампания за уменьшение объема выбросов углерода и замедление процесса глобального потепления наглядно показывает, чего можно добиться благодаря такому сотрудничеству. Тесно взаимодействуя друг с другом и опираясь на консенсус, достигнутый экспертами в рамках созданной Организацией Объединенных Наций Межправительственной группы по изменению климата, научные круги и национальные и местные власти совместно с неправительственными организациями добились огромных успехов в информировании международного сообщества об опасностях, порождаемых глобальным потеплением.

31. И здесь также есть множество доказательств наличия преимуществ, обеспечиваемых предупреждением. Такие страшные наводнения, как прошлогодние наводнения в Китае, унесли бы гораздо больше человеческих жизней, если бы Китай не предпринял в последние годы широкомасштабные усилия для предупреждения бедствий. В 1931 и 1954 годах от аналогичных по масштабам наводнений погибло более 140 000 и 33 000 человек, соответственно, в то время как в 1998 году — 3000 человек. То же самое можно сказать и об урагане «Митч»: в одной из гондурасских деревень от него погибло 150-200 человек и ни одного в близлежащей деревне, на которую он обрушился с такой же силой, где на протяжении некоторого времени осуществлялась экспериментальная программа по уменьшению опасности бедствий.

32. Мы не можем, однако, недооценивать сложности стоящих перед нами задач. В некоторых областях до сих пор нет широкого научного консенсуса в отношении ключевых проблем, а многие вопросы по-прежнему остаются без ответа. Проблема зачастую заключается не столько в том, чтобы ученые достигли консенсуса, сколько в том, чтобы убедить правительства не поддаваться давлению со стороны заинтересованных групп, выступающих против перемен.

33. Наиболее распространенной проблемой является нехватка ресурсов. Некоторые правительства, особенно в беднейших развивающихся странах, просто не имеют средств для осуществления масштабных программ уменьшения опасности и предупреждения бедствий. Международная помощь имеет в этом случае решающее значение; и поскольку программы обеспечения готовности и программы предупреждения могут существенно уменьшить будущие потребности в гуманитарной помощи и расходы по восстановлению, такая помощь является исключительно эффективной в экономическом отношении.

34. Существенно важное значение имеет образование, и не только в школах. Многие национальные правительства и местные общины уже давно и успешно осуществляют собственными силами соответствующие стратегии уменьшения опасности и смягчения последствий стихийных бедствий. Следует поощрять усилия по поиску путей обмена этими знаниями и их использования в увязке с опытом и знаниями научных кругов и практическим опытом неправительственных организаций.

35. В силу всех этих причин существенно важно, чтобы новаторская работа, проделанная в ходе Международного десятилетия по уменьшению опасности стихийных бедствий, была продолжена. В июле 1999 года на Программном форуме Десятилетия была принята стратегия на новое тысячелетие под названием «Более безопасный мир в XXI веке: уменьшение опасности и смягчение последствий стихийных бедствий». Я полностью поддерживаю эту стратегию.
 

Предотвращение войн

36. Для Организации Объединенных Наций нет более высокой цели, более глубокой приверженности и более сильного стремления, чем предотвращение вооруженных конфликтов. Основными краткосрочными и среднесрочными стратегиями, призванными предотвращать перерастание ненасильственных конфликтов в войну и не допускать возобновления прежних войн, являются превентивная дипломатия, превентивное развертывание и превентивное разоружение. «Постконфликтное миростроительство» представляет собой широкий программный подход, который охватывает все эти и некоторые другие инициативы. Более долгосрочные превентивные стратегии призваны устранять коренные причины вооруженных конфликтов.

37. В какой бы форме ни осуществлялась превентивная дипломатия — в форме ли посредничества, примирения или переговоров, — она обычно использует непринудительный, благоразумный и конфиденциальный подход. Ее негромкие достижения, как правило, не афишируются; в самом деле, вся ирония в том, что, когда она добивается успеха, ничего не происходит. Иногда необходимость сохранения конфиденциальности означает, что об успехах нельзя будет рассказать никогда. Как заметил однажды бывший Генеральный секретарь У Тан, «идеальная операция по оказанию добрых услуг — это такая операция, которая не предается гласности вплоть до ее успешного завершения или вообще никогда». Не приходится поэтому удивляться, что широкая общественность зачастую недооценивает превентивную дипломатию.

38. В одних неспокойных точках уже одно присутствие искусного и пользующегося доверием Специального представителя Генерального секретаря может оказаться достаточным для предотвращения эскалации напряженности; в других могут потребоваться более активные действия упредительного характера. В сентябре и октябре 1998 года благодаря вмешательству моего Специального посланника в Афганистане удалось предотвратить эскалацию напряженности в отношениях между Ираном и Афганистаном, грозившую перерасти в войну. Об этой исключительно важной миссии мало что сообщалось; вместе с тем связанные с ней расходы были минимальными и благодаря этой миссии удалось предотвратить ситуацию, чреватую массовой гибелью людей.

39. Превентивной дипломатией занимаются не только официальные лица. Частные лица, а также национальные и международные организации гражданского общества играют все более активную роль в деле предотвращения, регулирования и разрешения конфликтов. Так называемая «народная дипломатия» иногда прокладывает путь к заключению в последующем официальных соглашений. Так, визит бывшего президента США Джимми Картера в Пхеньян в июне 1994 года помог урегулировать кризис, возникший в связи с разработанной в Корейской Народно-Демократической Республике программой создания ядерного оружия, и положить начало процессу, который непосредственно привел к заключению в октябре этого года соглашения между этой страной и Соединенными Штатами Америки. Что касается ближневосточного мирного процесса, то решающую роль в достижении подписанного в 1993 году Соглашения Осло сыграл на начальном этапе один небольшой норвежский научно-исследовательский институт.

40. Занимаясь урегулированием взрывоопасных ситуаций, способных привести к ожесточенной конфронтации, правительства все активнее сотрудничают с организациями гражданского общества, стремясь добиться ослабления напряженности и найти нестандартные решения того, что нередко представляет собой глубоко укоренившиеся проблемы. На Фиджи, например, благодаря сотрудничеству неправительственных организаций и правительственных должностных лиц при поддержке тихой дипломатии государств этого региона удалось принять новую конституцию и предотвратить то, что многие наблюдатели расценивали как реальную опасность возникновения насильственного конфликта.

41. Раннее предупреждение также является одним из существенно важных компонентов превентивной стратегии, и мы неустанно повышали нашу способность обеспечивать такое предупреждение — нередко в сотрудничестве с такими региональными организациями, как Организация африканского единства. Однако неудачи, постигшие международное сообщество в его стремлении осуществить эффективное вмешательство в Руанде и других районах, были обусловлены отнюдь не отсутствием системы предупреждения. В случае с Руандой отсутствовала политическая воля к тому, чтобы применить силу в качестве реакции на геноцид. Основными факторами в данной ситуации были нежелание государств-членов подвергать опасности своих военнослужащих в конфликте, который непосредственно не затрагивал их жизненно важные интересы, сопряженные с этой операцией расходы и сомнения  — в свете опыта в Сомали — относительно успеха такого вмешательства.

42. Превентивную дипломатию дополняют превентивное развертывание и превентивное разоружение. Как и операции по поддержанию мира, превентивное развертывание призвано обозначить «тонкую голубую линию», которая помогла бы сдерживать конфликты путем укрепления доверия в зонах напряженности или в отношениях между общинами, расколотыми на непримиримые лагеря. На сегодняшний день единственным конкретным примером такого развертывания является Миссия Организации Объединенных Наций в бывшей югославской Республике Македонии. Целесообразность такого развертывания рассматривалась также в контексте других конфликтов, и этот вариант превентивных действий по-прежнему используется недостаточно, однако сохраняет свою потенциальную ценность.

43. Цель превентивного разоружения состоит в уменьшении количества стрелкового оружия и легких вооружений в предрасположенных к конфликтам районах. Благодаря ему в Сальвадоре, Мозамбике и ряде других стран в рамках осуществления всеобъемлющего мирного соглашения были демобилизованы боевые силы и собрано и уничтожено их оружие. Уничтожение использовавшегося вчера оружия предотвращает возможность его использования в завтрашних войнах.

44. В рамках усилий по превентивному разоружению все чаще стремятся сдержать незаконный оборот стрелкового оружия и легких вооружений — единственных средств, которые используются в большинстве современных вооруженных конфликтов. Это оружие не является причиной войн, однако может намного увеличить число жертв и продолжительность войн. Я решительно поддерживаю различные инициативы по пресечению этой торговли смертью, которые в настоящее время осуществляются в рамках Организации Объединенных Наций, на региональном уровне и объединениями неправительственных организаций.

45. То, что теперь называют постконфликтным миростроительством, является важным и относительно новым компонентом превентивной стратегии. В 90-х годах Организация Объединенных Наций разработала более целостный подход к осуществлению всеобъемлющих мирных соглашений, заключенных в ходе инициированных ею переговоров. Во всех ситуациях — начиная с Намибии и кончая Гватемалой — в обеспечении постконфликтного миростроительства участвовали межучрежденческие группы, которые вместе с неправительственными организациями и местными группами граждан способствовали оказанию чрезвычайной помощи, демобилизации комбатантов, разминированию, проведению выборов, созданию беспристрастных полицейских сил и стимулированию более долгосрочных усилий в области развития. Посылка, лежащая в основе этой широкой стратегии, состоит в том, что безопасность человека, благое управление, справедливое развитие и уважение прав человека взаимосвязаны и подкрепляют друг друга.

46. Постконфликтное миростроительство важно не в последнюю очередь потому, что сегодня мирных соглашений, требующих осуществления, гораздо больше, чем в прошлом. В самом деле, в 90-е годы было подписано в три раза больше соглашений, чем в предыдущие три десятилетия. Некоторые соглашения постигала неудача — причем во многих случаях в самый разгар кампании по их пропаганде, — однако большинство из них продолжает действовать.

47. Цель долгосрочных превентивных стратегий, призванных устранить коренные причины конфликта, состоит прежде всего в том, чтобы предотвратить само возникновение разрушительных конфликтов. В них принят тот же целостный подход к предотвращению, который характерен для постконфликтного миростроительства. Принятый в них подход нашел свое отражение в недавно проведенном Университетом Организации Объединенных Наций исследовании, в котором сделан вывод о том, что правительство, функционирующее на широкой общественной основе, является лучшим гарантом предотвращения внутренних насильственных конфликтов. «Широкая основа» означает, что все основные группы общества должны участвовать в деятельности его основных институтов: правительства, органов управления, полиции и вооруженных сил.

48. Эти выводы вполне согласуются с так называемым «тезисом демократического мира», в котором утверждается, что демократии редко развязывают войну друг против друга и что для них характерен низкий уровень внутреннего насилия по сравнению с недемократическим обществом. Первое утверждение все еще живо обсуждается специалистами в академических кругах — отчасти из-за изменения смысла слова «демократия» во времени и пространстве. Второе утверждение менее спорно: по сути дела, демократия — это ненасильственная форма урегулирования внутреннего конфликта.

49. Долгосрочная превентивная деятельность охватывает слишком много стратегий, чтобы их можно было подробно рассмотреть на этих страницах. Поэтому я ограничусь тем, что особо выделю три, которые заслуживают рассмотрения, но которым международное сообщество уделяет пока относительно мало внимания.

50. Во-первых, международному сообществу следует активнее поощрять в государствах, предрасположенных к конфликтам, политику укрепления безопасности прежде всего человека. Справедливое и устойчивое развитие является одним из необходимых условий обеспечения безопасности, однако обеспечение минимальных стандартов безопасности, в свою очередь, является одной из предпосылок развития. Стремление решить одну задачу в отрыве от другой не имеет большого смысла. Защита от организованного насилия — это одна из главных забот людей, где бы они ни жили, поэтому государства-доноры и международные финансовые учреждения должны активнее поддерживать и поощрять усилия по обеспечению демократической подотчетности и транспарентности в сфере безопасности. Кроме того, поскольку подавляющее большинство современных вооруженных конфликтов происходят внутри государств, а не между государствами, во многих случаях представляется весьма разумным с точки зрения безопасности переключить часть ресурсов, выделяемых на дорогостоящие программы внешней обороны, на реализацию относительно недорогих инициатив, которые способствуют укреплению безопасности человека, а следовательно, и всей нации.

51. Во-вторых, следует приложить более активные усилия для обеспечения того, чтобы стратегии развития не увеличивали опасность возникновения конфликта, например вследствие усиления неравенства между социальными группами. В этой связи следует тщательней проработать идею проведения «оценок воздействия конфликта». Такие оценки призваны обеспечить с помощью консультаций с широким кругом заинтересованных участников, чтобы те или иные конкретные стратегии развития или управления по меньшей мере не подрывали, а лучше — укрепляли безопасность. Примером в данном случае может служить хорошо зарекомендовавший себя процесс экологической экспертизы, которая проводится во многих странах при осуществлении крупных проектов развития и проектов, реализуемых предприятиями добывающей промышленности.

52. В-третьих, меняющиеся реальности глобальной экономики порождают новые сложные задачи — но и открывают новые возможности. На протяжении последнего десятилетия объем помощи в целях развития продолжал сокращаться, в то время как приток частного капитала в страны развивающегося мира существенно увеличился. В результате, относительное влияние государств-доноров и международных учреждений в развивающихся странах уменьшилось, вместе с тем возросло присутствие международных корпораций. Частный сектор и безопасность связаны во многих отношениях, в первую очередь, разумеется, потому, что процветающий рынок и безопасность человека неотделимы друг от друга. Однако международные корпорации могут сделать больше, а не просто подтверждать преимущества рынка. Их активная поддержка более эффективных стратегий управления может способствовать созданию условий, которые обеспечат и процветание рынков и укрепление безопасности человека.

53. Красной нитью через практически все стратегии предотвращения конфликтов проходит мысль о необходимости обеспечения того, что в Организации Объединенных Наций называют благим управлением. На практике благое управление означает поощрение законности, терпимости в отношении меньшинств и оппозиционных групп, транспарентных политических процессов, независимой судебной системы, беспристрастных полицейских сил, вооруженных сил под строгим гражданским контролем, свободной прессы и активных институтов гражданского общества, действенных выборов. Но прежде всего, благое управление означает уважение прав человека.

54. Мы не должны, однако, обманывать себя, полагая, будто предотвращение является панацеей или что превентивные стратегии, максимально подкрепленные ресурсами, могут гарантировать мир. Исходной посылкой философии предотвращения является добросовестность, вера в то, что правительства будут стремиться поставить благополучие всего народа выше узкогрупповых интересов. К сожалению, мы знаем, что зачастую это не так. Действительно, многие требования концепции благого управления, которые имеют ключевое значение для предотвращения, находятся в резком противоречии со стратегиями выживания, проводимыми в жизнь правительствами некоторых наиболее предрасположенных к конфликтам стран.

55. Хотя обеспечение стимулов для осуществления прогрессивных изменений может иногда оказаться полезным, нельзя сказать, чтобы международное сообщество пользовалось этим средством часто или особо успешно. Перспектива более тесного объединения с Европейским союзом послужила мощным стимулом для поощрения терпимости и институциональных реформ в ряде стран Восточной и Центральной Европы, однако на глобальном уровне аналогичных примеров чрезвычайно мало, если они есть вообще.

56. Тот факт, что даже самые лучшие превентивные стратегии могут не оправдать наших ожиданий, означает, что мы никогда не сможем полностью избавиться от бедствий войны. Из этого следует, что в обозримом будущем международное сообщество должно по-прежнему быть готово предпринять политические — а при необходимости и военные — действия для сдерживания, регулирования и в конечном итоге разрешения конфликтов, которые вышли из-под контроля. Это потребует более эффективного функционирования существующей в настоящее время системы коллективной безопасности. Это потребует, прежде всего, большей готовности к принятию мер реагирования, чтобы не допустить грубых нарушений прав человека.

57. Наглядная готовность предпринять действия в таких обстоятельствах будет, в свою очередь, способствовать цели предотвращения путем усиления фактора сдерживания. Даже самые жестокие лидеры стремятся просчитать, что им позволят сделать безнаказанно, как долго они могут испытывать совесть людей, прежде чем спровоцируют гневную ответную реакцию внешнего мира. От того, насколько международному сообществу удастся нарушить их зловещие расчеты, будет зависеть, сколько можно будет спасти жизней людей.

58. Ответственность за обеспечение коллективной безопасности в рамках международной системы несет, разумеется, Совет Безопасности, и реагирование на кризисы и чрезвычайные ситуации всегда будет одним из главных направлений в его деятельности. Статья 1 Устава напоминает нам, что одной из целей Организации Объединенных Наций является принятие «эффективных коллективных мер для предотвращения и устранения угрозы миру». Однако на протяжении многих лет в подходе Совета Безопасности к конфликтам преобладало реагирование, а не предотвращение.  В последнее время,  правда,  Совет стал активнее интересоваться вопросами предотвращения. Об этом свидетельствуют широкое обсуждение Советом проблемы постконфликтного миростроительства и его ответ, в котором был одобрен ряд мер по предотвращению конфликтов, на мой доклад «Причины конфликтов и содействие обеспечению прочного мира и устойчивого развития в Африке».

59. Я горячо приветствую эти события. В предстоящем году я намерен продолжить с членами Совета диалог по вопросу о предотвращении, который начался с проведения в неофициальной обстановке первой выездной встречи Совета Безопасности, созванной мною в июне 1999 года.
 

 * * *
60. Сегодня никто не спорит, что предотвращение более эффективно и обходится дешевле, чем реагирование на кризисы после их возникновения. Однако наши политическая и организационная культура и практика по-прежнему гораздо больше ориентированы на реагирование, нежели на предотвращение. Как гласит одна старинная поговорка, «трудно найти деньги на лекарства, зато легко найти их для покупки гроба».

61. В силу изложенных мною причин переход от культуры реагирования к культуре предотвращения будет нелегким, однако трудность выполнения нашей задачи отнюдь не означает, что она становится менее насущной. Войны и стихийные бедствия по-прежнему являются основным источником угроз для безопасности отдельных лиц и сообществ людей во всем мире. Наш священный долг перед будущими поколениями состоит в том, чтобы ослабить эти угрозы. Мы знаем, что нужно делать. Теперь нужны лишь прозорливость и политическая воля, чтобы сделать это.