Многоэтнические государства и защита прав меньшинств
 

Введение

В современном мире существование многоэтнических государств — это обычное явление. Традиционное национальное государство, где та или иная отдельная национальная группа соответствует той или иной территориальной единице, оказалось под угрозой исчезновения. Угроза окончательного отмирания национального государства исходит от таких процессов, как глобализация и все более массовое перемещение людей через границы. Вместе с тем некоторые надуманные представления идут вразрез с реальностью, и доминирующие этнические группы или представители господствующих культур в странах мира по-прежнему пытаются навязать свою самобытность другим группам, с которыми они совместно проживают на одной территории.

Попытки насадить принцип культурного единообразия в условиях многоэтнического государства часто предпринимаются за счет прав меньшинств. Во избежание маргинализации меньшинства зачастую предпринимают все более активные усилия по сохранению и защите своей самобытности. Закрепление двух противоположных друг другу факторов — ассимиляции, с одной стороны, и защиты самобытности меньшинств, с другой стороны, — может повлечь за собой усиление нетерпимости, а в худшем случае и породить вооруженный этнический конфликт. В таких случаях для предотвращения обострения напряженности важнейшее значение приобретает защита и поощрение прав меньшинств.

Возможные способы решения проблемы

Хотя происшедшие в XX веке события и научили нас воспринимать термин «этнический конфликт» как целостное понятие, две вышеупомянутые концепции необязательно неразрывно связаны друг с другом. Иными словами, этнический конфликт в многоэтнических государствах отнюдь не является неизбежным.

Важнейшую роль в вовлечении меньшинств в жизнь общества и защите их прав и интересов играет благое правление. Благодаря признанию друг друга, диалогу и участию в общественной жизни все граждане того или иного общества, отличающегося культурным разнообразием, могут достичь более глубокого понимания проблем друг друга. Важную роль в этой связи призваны сыграть средства массовой информации и система образования, равно как и политические представители и руководители общин.

Несмотря на то, что ни одна страна не избежала проблем в вопросах прав меньшинств, такое государство, как Финляндия, например, приложила большие усилия к выполнению положений законодательства в целях поощрения добрых отношений между проживающими в стране этническими группами. Наиболее многочисленной группой меньшинств в Финляндии (5,71 процента населения) являются финны, говорящие по-шведски. Эта группа населения находится в гораздо более благоприятном положении по сравнению с другими национальными меньшинствами ввиду того, что шведский язык наряду с финским является официальным языком Финляндии. За последние годы правительство активизировало усилия с целью решить вопрос с собственностью саами — коренного народа Финляндии — на землю. Финский, шведский или саамский языки преподаются учащимся как родные языки, и в соответствии с новым законодательством дети, которые постоянно проживают в Финляндии, а следовательно, и дети иммигрантов, как обязаны, так и имеют право посещать единую среднюю школу.

К другим позитивным усилиям, предпринятым государствами, относятся: законодательные меры, направленные на введение более суровых предельных мер наказания за преступления на расовой почве; использование этнического мониторинга с целью установить число лиц той или иной этнической и национальной принадлежности в различных сферах занятости и установление целевых заданий в целях создания дополнительных рабочих мест для представителей меньшинств в тех сферах, где они недопредставлены; учреждение новых консультативных органов, занимающихся вопросами, которые связаны с борьбой с расизмом и нетерпимостью, в том числе развертывание и осуществление кампаний информирования общественности, направленных на то, чтобы предотвратить проявление расовой дискриминации и усиление терпимости; и создание правозащитных институтов и назначение омбудсменов, занимающихся проблемой этнического и расового равенства.

Органам власти в государствах необходимо обеспечивать осуществление меньшинствами основополагающего права на равенство — как в рамках законодательства, так и в обществе в целом. В этой связи важная роль принадлежит местным органам управления, гражданским организациями и неправительственным организациям (НПО). Сотрудники полиции, прокуроры и судьи должны иметь более четкое представление о расовой дискриминации и преступлениях на расовой почве, и в некоторых случаях, возможно, целесообразно внести изменения в кадровый состав полицейских сил, с тем чтобы лучше отразить многоэтнический характер общин, на службе которых они находятся. Меньшинства также должны интегрироваться в жизнь своих общин. Прочие рекомендации касаются контроля за высказываниями, проникнутыми чувством ненависти, поощрения процесса расширения прав посредством образования и обеспечения надлежащим жильем и доступом к услугам в сфере здравоохранения.

Именно отсутствие в государствах базы для защиты прав меньшинств или активное поощрение органами власти нетерпимости по отношению к группам меньшинств приводит к возникновению такой обстановки, которая характеризуется наличием конфликта. По мере роста напряженности, связанной с проблемами национальных меньшинств, разочарование действиями органов власти в той или иной стране может вылиться в возникновение конфликтных ситуаций. Только за последние 10 лет этнические конфликты охватили целый ряд стран, таких, как Руанда и Бурунди, бывшая Республика Югославия, а недавно — Индонезия, Восточный Тимор и Фиджи. Именно подобные трагедии заставляют международное сообщество поощрять диалог между меньшинствами и органами власти в рамках любых обществ.

Со времени падения диктатуры бывшего президента Сухарто прошло почти уже три года, а существующие в Индонезии проблемы, связанные с положением меньшинств, обостряются, несмотря на те преимущества, которые принесла с собой демократия. Новое правительство сталкивается с такой проблемой, как деятельность сепаратистов в провинциях Ачех и Ириан-Джая, Восточному Тимору еще предстоит восстановить порядок после проведения голосования по вопросу о независимости, а в таком районе Индонезии, как Борнео, недавно имела место вспышка насилия на этнической почве. По оценкам правозащитных групп, в прошлом году в Индонезии в результате насилия со стороны сепаратистов и насилия на этнической почве погибло стало 3000–4000 человек и в настоящее время более миллиона людей вследствие этих конфликтов лишены крова. Несмотря на новые усилия по передаче районам Индонезии властных полномочий, правительство пока не осуществило политику защиты меньшинств, а это означает, что в перспективе могут возникнуть дополнительные проблемы.

Положение цыган

Несмотря на то, что в поддержке нуждаются многие представители меньшинств во всем мире, основным объектом внимания правозащитников стала, в частности, этническая общность, как цыгане, особенно в период подготовки к проведению Всемирной конференции по борьбе против расизма. Большинство цыган, насчитывающих, согласно оценкам, 8–10 млн. человек и ведущих как кочевой, так и оседлый образ жизни, проживает в Европе, и дискриминация этих людей часто считается европейской проблемой, но цыгане живут и в других регионах мира, в том числе в Северной и Южной Америке и Индии.

Цыгане на протяжении столетий являлись объектами плохого обращения, им отказывали в правах и их подвергали изоляции и дискриминации в различных формах. Многие виды расовой дискриминации, с которыми сталкивались цыгане, символизируют собой некоторые наиболее распространенные современные формы расовой дискриминации, которым подвергаются другие группы меньшинств в мире. Существует надежда на то, что успешные попытки урегулировать проблемы дискриминации в отношении цыган принесут пользу и другим группам меньшинств.

В докладе, представленном Подкомиссии по поощрению и защите прав человека на ее пятьдесят второй сессии (июнь 2000 года), независимый эксперт Ён Кам Ён Сик Юн определил четыре основные проблемные области для населения цыганского происхождения: жилье, образование, занятость и участие в политической жизни.

Многие цыгане живут в самых убогих и заброшенных строениях и зачастую в районах, населенных только цыганами, что способствует проявлению сегрегации со стороны доминирующих этнических групп. Ярким примером разобщения с цыганскими общинами служит предлагаемое возведение в одном из районов Чешской Республики стены высотой в четыре метра, с тем чтобы отделить цыган от нецыганского населения. Несмотря на то, что действия муниципальных органов были в конечном итоге приостановлены в связи с нарушением статьи 10 Хартии основополагающих прав и свобод, планы, связанные с расселением цыганского меньшинства, и указы, запрещающие цыганам находиться на определенных территориях, продолжают существовать.

Что касается занятости, то цыган нет среди работников сектора обслуживания, они преимущественно нанимаются в качестве сборщиков мусора или заводских рабочих. Показатели уровня безработицы колеблются от 60 процентов до 90 процентов в менее процветающих регионах. В определенных странах Центральной и Восточной Европы систематически практикуется направление детей цыган в «специальные школы» для умственно отсталых. Кроме того, цыгане почти или вовсе не имеют возможности высказываться на политическом уровне, поскольку они либо не представлены, либо недопредставлены на всех уровнях правительства.

Цыганские общины являются объектами враждебного отношения в огромном количестве стран. Как отмечает в своем докладе г-н Ён, цыган часто не пускают в рестораны, плавательные бассейны, дискотеки и они нередко становятся жертвами жестоких расистских вылазок, совершаемых «бритоголовыми». В 1994 году во время боевых действий в Боснии цыгане подвергались преследованиям со стороны сербов, и даже сейчас этнические албанцы в Косово проявляют враждебность по отношению к цыганам, поскольку некоторые из них якобы поддерживали сербов до вмешательства НАТО. Неудивительно, что многих цыган в первую очередь беспокоит проблема отсутствия личной безопасности.

Положение дел в связи с проблемой цыган, разумеется, нельзя считать абсолютно неудовлетворительным. Осуществлялись инициативы с целью значительно улучшить положение этого меньшинства. В Венгрии Совет по делам радио- и телевещания недавно выдал лицензию работающей в диапазоне УКВ радиостанции «Радио-С» в Бухаресте — первой независимой радиостанции в Центральной Европе, которой владеют цыгане. Что касается строительства жилья для цыган, то в Румынии и Словакии осуществлялись инициативы, позволившие представителям цыганского и нецыганского населения совместными усилиями осуществлять строительство жилищ, благодаря чему удалось развеять негативные стереотипные представления о том, что цыгане являются пассивными получателями социальных благ. Кроме того, во многих обществах сами цыгане создали несколько политических партий и движений и учредили несколько десятков гражданских ассоциаций. Один лишь факт признания правительствами того, что цыгане являются жертвами проявления нетерпимости и дискриминации, уже явился в некоторых странах важным шагом вперед.

Поиски решений проблем, с которым сталкиваются цыгане, обусловлены многими факторами, и выносимые рекомендации могут применяться ко всем ситуациям, характеризующимся борьбой меньшинств за равные права. По единодушному мнению, ключевое значение имеет установление доверия между сторонами, включая общины меньшинств, доминирующие этнические группы и правительство. Деятельность в этом направлении может осуществляться посредством создания независимых учреждений, предпринимающих усилия по расширению диалога между всеми сторонами. Может также потребоваться учредить специальные государственные органы по борьбе с дискриминацией, такие, как Комиссия по правам меньшинств.

В своем докладе о положении цыган в регионе Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств Макс ван дер Стул сделал вывод, что огромное количество программ в интересах цыган обречено на провал, поскольку эти программы были разработаны без участия этой этнической группы, а соответственно с использованием ограниченных конкретных сведений о культуре и потребностях предполагаемых бенефициариев. Активное участие групп меньшинств в разработке и осуществлении проектов помогает избежать превращения предполагаемых бенефициариев в зависимых и пассивных субъектов или закрепления такого положения.

Если исходить из того, что этнические меньшинства проживают в определенном географическом районе страны, возможно, стоит разработать тщательно продуманный план предоставления автономии. Вместе с тем, как заявляет в своем рабочем документе г-н Ён, «выдвигая любое предложение относительно автономии, необходимо учитывать конкретные характерные особенности района, о котором идет речь, и его населения, и крайне важно заручиться его одобрением со стороны меньшинств и доминирующих этнических групп населения». В рамках таких соглашений центральное правительство сохраняет за собой контроль над важнейшими государственными делами, такими, как оборона, внешние сношения, иммиграционные и таможенные вопросы и валютно-финансовая политика, а к сфере компетенции местных или региональных бюрократических структур относились бы вопросы образования и культуры. Такие механизмы могут также способствовать сохранению территориальной целостности государства, смягчая при этом остроту проблем, вызывающих озабоченность у меньшинств.

Организация Объединенных Наций

Будучи создана в результате ужасной разрушительной войны, Организация Объединенных Наций слишком хорошо осведомлена о той опасности, которую таит в себе нетерпимость, когда речь идет о меньшинствах. С тем чтобы тенденция к бурному росту числа этнических вооруженных конфликтов, характерная для прошлого века, не перекинулась на нынешнее столетие, Организация Объединенных Наций и ее учреждения отстаивают идею защиты и поощрения прав и самобытности меньшинств в многоэтнических государствах. Сам Генеральный секретарь по этому поводу недавно заявил, что «деятельность Организации Объединенных Наций по поощрению терпимости имеет важнейшее значение как для предотвращения конфликтов, так и для миростроительства. Без терпимости нам не удастся добиться существенных результатов в работе в области развития и благого управления».

В 1992 году Генеральная Ассамблея приняла Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Декларацию как единственный документ Организации Объединенных Наций, в котором конкретно говорится об особых правах меньшинств, можно рассматривать в качестве отправной точки в деятельности международного сообщества. В ней содержится перечень прав, которые распространяются на меньшинства, включая, в частности, право пользоваться достояниями своей культуры без какого-либо вмешательства и право активно участвовать в процессе принятия решений на национальном уровне. К государствам обращена просьба принимать меры в области образования с целью стимулировать изучение истории, традиций, языка и культуры меньшинств, проживающих на их территории. Кроме того, государствам рекомендуется осуществлять национальную политику и программы при должном учете интересов меньшинств.

Благодаря многостороннему контролю за выполнением государствами своих международных обязательств в отношении защиты прав меньшинств удалось повысить уровень транспарентности. В рамках системы Организации Объединенных Наций эту функцию совместно выполняют Комиссия по правам человека, Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам и Комитет по ликвидации расовой дискриминации. Была также учреждена Рабочая группа по вопросам меньшинств для рассмотрения вопросов о распространении информации о Декларации и ее практическом осуществлении. Она выполняет функции координатора Организации Объединенных Наций в области защиты меньшинств и является главным форумом для проведения конструктивного диалога по позициям правительств в отношении меньшинств.

Несмотря на то, что все вышеназванные органы являются составной частью механизма поощрения прав меньшинств, общие сведения о положении меньшинств в той или иной конкретной стране приводятся в докладах, представляемых от имени государств — участников Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Комитет по ликвидации расовой дискриминации (СЕРД) проводит свои сессии два раза в год для рассмотрения докладов государств-участников, а также альтернативных докладов, представляемых неправительственными организациями (НПО). В исключительных случаях Комитет принимает меры по раннему предупреждению для оказания правительствам помощи с целью не допустить, чтобы проблемы выливались в конфликты, и для выявления случаев отсутствия надлежащей законодательной базы для определения всех форм расовой дискриминации и включения их в категорию уголовно наказуемых преступлений.

В ходе двух сессий, проведенных в 2000 году, Комитет рассмотрел доклады стран, весьма отличающихся друг от друга по этническому составу, но характеризующихся повсеместным применением аналогичных форм дискриминации в отношении меньшинств. В соответствии с руководящими принципами подготовки докладов государствам-участникам надлежит представлять информацию об этническом составе населения страны и о принимаемых в интересах меньшинств законодательных, судебных и административных мерах. Комитет издавна придерживается той точки зрения, что расовая дискриминация существует во всех государствах и территориях и признание этого факта имеет важнейшее значение для улучшения положения дел.

В своих заключительных замечаниях по докладам, касающимся различных государств, Комитет отметил следующие вызывающие озабоченность моменты: сообщения о чрезмерном применении насилия в отношении меньшинств; недостаточная защита политических прав меньшинств, включая их право на участие в выборах и в деятельности национальных парламентов и государственной службы; отсутствие во многих странах надлежащего законодательства и средств правовой защиты жертв расовой дискриминации; и отсутствие правовых положений, гарантирующих образование меньшинств на двух языках и в условиях двух культур.

Всемирная конференция по борьбе против расизма

В ходе Регионального семинара экспертов для государств Центральной и Восточной Европы, который был проведен в Варшаве 5–7 июля 2000 года в рамках подготовки ко Всемирной конференции по борьбе против расизма, эксперты уделили основное внимание проблемам защиты меньшинств и укрепления потенциала в области прав человека на национальном уровне. Открывая семинар, Верховный комиссар по правам человека Мэри Робинсон заявила: «Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим религиозным и языковым меньшинствам, и региональные документы ОБСЕ и Совета Европы направлены на укрепление правовой защиты меньшинств и уязвимых групп. Добросовестное осуществление этих документов, с точки зрения как буквы, так и их духа, продолжает оставаться для нас ключевой задачей».

На совещании в Варшаве эксперты подчеркнули, что региональное сотрудничество по-прежнему играет важную роль в борьбе с расизмом. Особое внимание было уделено быстрому распространению таких явлений, как проникнутые ненавистью высказывания, преступления на почве ненависти и страницы в Интернете, содержащие проникнутые чувством ненависти материалы. Эксперты согласились с тем, что многие страны региона часто не признают факт существования расовой дискриминации и, как представляется, рассматривают ее как проблему, существующую исключительно в Соединенных Штатах и Южной Африке. В этой связи дискриминация в отношении цыган часто рассматривалась как естественное или нормальное явление. Эксперты заявили, что Всемирная конференция должна способствовать опубликованию и пониманию международных и региональных документов по вопросам прав меньшинств благодаря распространению информации на соответствующих языках и проведению кампаний просвещения общественности.

Проблема защиты прав меньшинств и предотвращения этнических конфликтов обсуждалась и на Региональном семинаре экспертов для стран Африки, проведенном в Аддис-Абебе, Эфиопия, в октябре 2000 года. Участники семинара согласились с необходимостью уделения более пристального внимания экономическим проблемам, влекущим за собой вспышки этнических конфликтов в Африке. Они также признали, что осуществление экономических, социальных и культурных прав и права на развитие имеет самое непосредственное отношение к предотвращению этнических или расовых конфликтов в Африке или в любом другом регионе. В этой связи они призвали обеспечивать «полное участие всех людей в политической жизни, недискриминационное отношение ко всем регионам и этническим группам в тех или иных странах и уважение прав меньшинств».

В конечном счете усилия по осуществлению политики в интересах меньшинств должны быть направлены не столько на то, чтобы успокоить международное сообщество, сколько на то, чтобы содействовать обеспечению долгосрочной стабильности. Благодаря диалогу все стороны могут обмениваться информацией о своих проблемах и добиваться согласия. Как заявил Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств, «удовлетворение интересов меньшинств не должно рассматриваться как акт политической корректности или потворство группам, имеющим особые интересы. Не стоит и преуменьшать значение этих усилий, осуществляя их лишь формально или идя на краткосрочные уступки. Вместо этого следует брать на себя подлинные обязательства защищать самобытность национальных меньшинств и создавать условия для содействия ее укреплению».

Всемирная конференция предоставит возможность вынести вопрос о защите и поощрении прав меньшинств на обсуждение и включить его в планы действий. В декларации и программе действий Всемирной конференции, в случае их принятия, будет отражено осуждение любой доктрины расового превосходства как псевдонаучной, безнравственной, социально несправедливой и опасной. В этих документах к правительствам будет обращен настоятельный призыв формировать благоприятные условия для деятельности и принимать меры, которые предоставят лицам, принадлежащим к национальным или этническим меньшинствам и находящимся под их юрисдикцией, возможность для свободного самовыражения и участия на недискриминационной и справедливой основе в культурной, общественной, экономической и политической жизни страны, в которой они проживают.

Главная задача заключается в предотвращении конфликтов в многоэтнических государствах еще до их возникновения. Как неоднократно заявлял Генеральный секретарь, «как с точки зрения межчеловеческих отношений, так и в финансовом плане культура предотвращения приносит бoльшую выгоду, чем культура реагирования». Все государства, а также члены международного сообщества могут сотрудничать в целях расширения диалога между сторонами и внедрения такого подхода к проблеме национальной самобытности, который учитывал бы интересы широких масс населения. Важно, чтобы государства взяли на себя обязательство одинаково относиться ко всем людям, независимо от их расовой принадлежности или этнического происхождения.