Хотя нынешние шаги в направлении перестройки международного сотрудничества в области развития в интересах НРС, и прежде всего в сфере помощи им и облегчения их долгового бремени, основываются на неправильном диагнозе ошибок, допущенных в 90-е годы, с пессимизмом взирать в будущее было бы неверно.

И тому есть две причины. Во-первых, в 90-х годах внимание международного сообщества было приковано к проблемам стран с переходной экономикой, а также к экономическому чуду в Восточной Азии, где впоследствии разразился кризис. Теперь же появились признаки того, что внимание переключается с выработки рецептов для национальной и международной политики в целях подтягивания стран по уровню развития к лидерам (в этом деле было извлечено множество уроков из процесса индустриализации в Восточной Азии) на вопрос о том, каким образом можно оказать содействие устойчивому подъему в беднейших странах мировой экономики. Во-вторых, сегодня открылась возможность для формирования нового подхода к международному сотрудничеству в области развития. Как представляется, теперь по этим вопросам ведутся более открытые дискуссии и появилась приверженность обдуманному извлечению уроков из практического опыта, а также учету разнообразных взглядов самых разных заинтересованных сторон.

Настоящий анализ позволяет определить стратегическую позицию по проблеме финансирования развития НРС, в основе которой, как представляется, лежат пять ключевых направлений преобразований:

• переориентация национальной политики;

• обеспечение адекватных потоков помощи;

 
• установление отношений подлинного партнерства на основе реального контроля за программами на национальном уровне;

 
• оказание надлежащей помощи в облегчении долгового бремени;

 
• повышение уровня системной согласованности политики.

Переориентация национальной политики

Анализ позитивного опыта в области развития свидетельствует о том, что основой устойчивого и ускоренного экономического роста являются развитие производственного потенциала, повышение международной конкурентоспособности, а также структурные преобразования, позволяющие избавиться от узкой сырьевой специализации экономики. Успех зависит от установления благотворных взаимных связей между инвестициями, экспортом и сбережениями. В этом случае экспорт обеспечивает поддержку инвестициям, поскольку он приносит выручку в иностранной валюте, которая требуется для импорта товаров и технологий, необходимых для накопления капитала и экономического роста, а инвестиции, в свою очередь, обеспечивают поддержку экспорту, создавая базу для технологических преобразований, роста производительности, повышения конкурентоспособности и структурных преобразований. По мере роста доходов и прибылей благодаря инвестициям появляется все больше дополнительных ресурсов для накопления капитала. Сокращение масштабов нищеты становится естественным итогом раскручивания спирали этих причинно-следственных связей в случае быстрого расширения возможностей в сфере занятости, хотя в менее эгалитарных обществах влияние роста на масштабы нищеты является менее ощутимым, чем в более эгалитарных обществах. Для усиления этого влияния необходимы методичные усилия, нацеленные на обеспечение широкого доступа к производительным активам и на формирование связей, позволяющих вовлечь маргинальные секторы в пространство роста производительности.

Сегодня уже стало понятно, что добиться устойчивого экономического роста и сокращения масштабов нищеты лучше всего можно путем повышения роли рыночных сил и частной инициативы. Однако, если оставить функцию роста на откуп рыночным силам, не уделяя при этом должного внимания недостаткам рынков, институтов и инфраструктуры НРС, то ничего не получится. Следовательно, необходим прагматический подход к планированию структурных реформ.

Такой подход должен быть направлен на развитие благотворных взаимных связей между ростом экспорта, инвестиций и сбережений на основе более оптимального баланса между действиями государства и частной инициативой, чем рекомендуется в настоящее время. Разумеется, это отнюдь не означает необходимости скорейшего возврата к государственной собственности и изоляционизму. Однако обеспечить выгодную и устойчивую интеграцию в мировую экономику лучше всего можно в том случае, если ориентирующаяся на рост макроэкономическая политика будет подкрепляться конкретной мезополитикой, направленной на повышение производительности и конкурентоспособности предприятий и на улучшение условий деятельности предпринимательского сектора. При разработке этих мер следует использовать возможности, связанные с той свободой маневра в политике, которая по праву предоставлена странам, находящимся на низких уровнях развития, в рамках международных торговых режимов. Там, где это целесообразно, в эти меры следует закладывать элементы регионального или субрегионального подхода.

Обеспечение адекватных потоков помощи

Какой бы ни была проводимая внутренняя политика, она вряд ли окажется эффективной, если не будет подкрепляться надлежащим внешним финансированием. Однозначного ответа на вопрос о том, в каком объеме требуется внешнее финансирование, нет. Ответы на вопросы такого типа лучше всего искать в контексте условий в каждой отдельно взятой стране. Тем не менее, согласно оценкам, при нынешних показателях склонности к накоплению сбережений и эффективности инвестиций для достижения цели двукратного сокращения масштабов нищеты к 2015 году странам Африки к югу от Сахары в среднем потребуется вдвое больше внешних ресурсов. Кроме того, согласно подготовленным ЮНКТАД собственным оценкам потребностей во внешних ресурсах стран Африки к югу от Сахары, для выхода на 6-процентные среднегодовые темпы роста в ближайшем будущем потоки помощи необходимо будет увеличить на 50-150% по сравнению с нынешним уровнем. Такие усредненные прогнозы скорее всего можно экстраполировать на большинство африканских и азиатских НРС, попавших в порочный круг, в котором низкие уровни доходов и низкие темпы роста выступают одновременно и причиной, и следствием низких норм внутренних сбережений, низких показателей инвестиций и низкой эффективности использования ресурсов.

Потоки частного капитала могут сыграть свою роль в удовлетворении некоторых из этих потребностей. Более того, наращивание потоков частного капитала, которые будут служить опорой для решения более долгосрочных задач в области развития, связанных с ростом экспорта, передачей технологии и созданием рабочих мест, должно стать одной из ключевых целей как для НРС, так и для их партнеров по процессу развития. Однако те, кто определяет экономическую политику в НРС, не должны питать ложных надежд на то, что ПИИ станут локомотивом процесса развития, а доноры не должны усматривать в признаках увеличения притока частного капитала в ряд НРС повод для сокращения ОПР. В ближайшей перспективе с учетом ограниченности потоков частного капитала большинство НРС должны будут опираться на ОПР в качестве основного источника внешнего финансирования.

Сокращение объемов помощи на цели развития сообществом доноров, исходя из той посылки, что все развивающиеся страны сегодня вступили в эпоху глобальных потоков частного капитала, вряд ли приведет к замене помощи потоками ПИИ и кредитов коммерческих банков через устоявшиеся каналы. Более вероятно, что это будет способствовать замене классической помощи частными переводами средств на родину со стороны трудящихся-мигрантов. Кроме того, все больше НРС будут вовлекаться в международную неформальную экономику, в которой по большей части не регистрируемые потоки частного капитала служат опорой для «серых зон» экономической деятельности, таких, как контрабанда драгоценных камней, незаконная рубка леса и торговля наркотиками, а сообществу доноров придется выделять все больше финансовых ресурсов на миротворческие операции и ликвидацию чрезвычайных гуманитарных ситуаций.

Установление отношений подлинного партнерства и полновесный контроль за программами на национальном уровне

Увеличение потоков помощи не окажет положительного влияния на процесс развития, если и НРС, и их партнеры по развитию не предпримут усилий по повышению эффективности помощи. Для успешной реализации программ развития жизненно важное значение имеет установление подлинного партнерства на основе полновесного контроля за программами на национальном уровне. Поскольку сегодня прилагаются усилия к тому, чтобы получатели помощи взяли на себя ведущую роль и в разработке, и в реализации политики, МВФ и Всемирному банку нужно принять такие меры по сглаживанию неизбежного конфликта между внешней обусловленностью и национальным контролем над ними, которые позволят взять на вооружение прагматический подход к ключевым ингредиентам политики в интересах ускорения роста и сокращения масштабов нищеты. Реальное партнерство должно делать допуск на различия в принципиальных позициях и обеспечивать партнерам возможность учиться на ошибках. Необходимо всячески поощрять плюрализм при разработке стратегий в области развития, а не кроить их по трафарету одной модели. Избирательный подход, который действует в качестве функции угрозы перекрытия каналов льготного финансирования в случае избрания неверного курса в политике, легко может превратиться в механизм, определяющий политику по отношению к тем, кто отвечает предпочтениям доноров. Это отнюдь не означает, что доноры не должны применять избирательного подхода по отношению к тем странам, которые нужно поддержать. Но им следует воздерживаться от превращения избирательного подхода в механизм установления посторонних условий в политике. Вероятность достижения этой цели будет наиболее высокой в том случае, если отслеживание результатов и установление критериев эффективности будут строиться на независимых оценках, в которых будут учитываться проблемы и институциональная специфика стран-получателей помощи, и если страны-получатели будут иметь более весомые права при разработке основных задач в политике и отслеживании результатов.

Для того чтобы полновесный национальный контроль за программами превратился для НРС в реальность, в дополнение к признанию различных подходов к развитию необходимо выполнить еще три базисных требования. Во-первых, сами страны должны приложить серьезные усилия для разработки комплексных и логично построенных бюджетов и среднесрочных планов расходов, которые были бы достаточно транспарентными, ответственными и реалистичными, для того чтобы они были серьезно восприняты донорами и заинтересованными сторонами внутри страны. Во-вторых, для обеспечения возможности решить первую задачу доноры должны предоставить необходимую информацию о своей текущей деятельности и будущих планах.
Кроме того, они должны быть готовы согласовать свои процедуры с местными требованиями и вписать свою деятельность в контекст национальных бюджетов и планов расходов, т.е., иными словами, действительно передать рычаги контроля стране — получателю помощи. В-третьих, чтобы дать толчок этому процессу, необходимо произвести реалистичную оценку финансовых потребностей на ближайшее время и выделить необходимые средства для того, чтобы вытащить страны из водоворота усиливающейся эрозии потенциала государства. Одним из фундаментальных предварительных условий для передачи контроля за программами странам - получателям помощи является восстановление утерянного потенциала государства, что является особенно насущной задачей для НРС к югу от Сахары.

Выполнение первого требования для передачи полновесного контроля за политикой странам — получателям помощи зависит прежде всего от наличия необходимых людских ресурсов. Одним из важных технических элементов обеспечения эффективности политики, который требуется укрепить во многих НРС, особенно в странах, расположенных к югу от Сахары, является финансовый аудит и бухгалтерский учет. Это — основа основ подотчетности правительства и одно из базисных условий полновесного контроля за политикой. Вместе с тем по меньшей мере такую же важную роль, как финансовый и бухгалтерский технические аспекты, играют политические процессы, лежащие в основе разработки и исполнения бюджетов. Проведение должных консультаций со всеми имеющими к этому отношение отраслевыми министерствами, а также открытое обсуждение всеми заинтересованными сторонами стратегических задач в области развития и методов их реализации представляют собой важнейшие условия обеспечения транспарентности, ответственного характера и убедительности усилий правительства, а эти условия, в свою очередь, необходимы для того, чтобы убедить доноров в необходимости интегрировать систему финансового управления их проектами и программами в государственный бюджет.

Однако без одновременной поддержки со стороны доноров и без их усилий в области координации мер по оказанию помощи на взаимной основе и их увязывания с внутренними экономическими процессами усилия получающих помощь правительств в тех странах, которые сильно зависят от нее, скорее всего так и останутся неэффективными. Именно это является второй предпосылкой для полновесного контроля за политикой. Все внутренние процессы консультаций, обеспечения транспарентности и формирования консенсуса по поводу бюджета не принесут плодов, если от доноров не будет поступать своевременная и точная финансовая информация. Отсутствие синхронности в бюджетных циклах доноров и получателей помощи, использование разных бухгалтерских методик и классификаций, предоставление неполных данных о помощи и нехватка информации о стратегиях оказания помощи и будущих планах расходов со стороны доноров представляют собой хорошо известные изъяны существующей системы предоставления помощи, которые превращают налаживание финансового управления в странах — получателях помощи в трудную, а то и невыполнимую задачу. Однако самым серьезным препятствием для налаживания комплексного планирования расходов государственного сектора на среднесрочную перспективу и финансового управления в НРС является то обстоятельство, что значительная часть финансируемых донорами проектов и программ действительно разрабатывается и осуществляется в обход центрального государственного бюджета.

Важным условием реформирования государственного сектора в НРС, о котором уже столько говорилось, является такая позиция доноров, которая должна характеризоваться большей конструктивностью и бoльшим доверием. Наряду с реформированием структур оплаты труда в государственном секторе необходимо добиться того, чтобы доноры положили конец активно применяемой ими практике использования параллельных кадровых структур и структур оплаты труда в рамках отдельных проектов. Средства доноров должны все активнее использоваться для поддержки бюджетов или совместных общесекторальных программ, осуществляемых правительствами стран-получателей в соответствии с целями и приоритетами, согласованными с участвующими в них донорами. Необходимо всячески противодействовать появлению новых форм помощи, которые оказываются вне зоны бюджетного контроля и надзора со стороны реорганизованной государственной администрации и которые не согласованы с национальными приоритетами. Разумеется, в своих различных руководствах по эффективному оказанию помощи ОЭСР уже не раз заостряла внимание на основных условиях налаживания хорошего партнерства. Хотя зародившийся в последнее время энтузиазм по поводу передачи рычагов контроля за программами странам — получателям помощи и может форсировать перестройку системы оказания помощи, этот процесс преобразований скорее всего займет определенное время. Ускорить реформы можно было бы за счет установления более четкого контроля за помощью на основе показателей, которые учитывали бы не столько издержки для доноров, сколько выгоды для получателей помощи.

Эта расширенная повестка дня, которая требует более рационального и эффективного использования финансовых и людских ресурсов в государственном секторе, подразумевает также необходимость выделения дополнительной помощи для ослабления финансовых пут, в которых оказались правительства. Это — третье условие для эффективного контроля за политикой на национальном уровне. Такая дополнительная помощь должна рассматриваться не как бесконечное безвозмездное вливание средств на покрытие текущего государственного потребления, а как стартовые инвестиции, которые необходимы для создания более компактной, эффективной, более высокооплачиваемой и заинтересованной гражданской службы. Это необходимо для успешной реализации других программ реформ, которые в свое время приведут к увеличению государственных доходов и к постепенной ликвидации зависимости от внешней помощи.

Оказание надлежащей помощи в облегчении долгового бремени

Необходимо принять более глубокие, оперативные и широкие меры по облегчению долгового бремени, которые должны основываться на установлении более низких пороговых уровней в отношении приемлемости задолженности, на более реалистичных прогнозах экономического роста, экспорта и импорта, на скорейшем списании более крупных сумм накопленной задолженности и на более крупном сокращении платежей в счет обслуживания долгов в ближайшее время. Главным камнем преткновения здесь является определение способа финансирования помощи в облегчении долгового бремени. При переходе от БСВЗ I к БСВЗ II масштабы расширения инициативы пришлось ограничить в силу необходимости изыскания средств для покрытия дополнительных расходов, но даже сейчас обеспечить должное финансирование инициативы БСВЗ II оказывается трудно. Таким образом, главные усилия международного сообщества необходимо четко сосредоточить на устранении узких мест в финансировании мероприятий по облегчению долгового бремени НРС, входящих в группу БСВЗ. Калькуляцию сокращения задолженности необходимо произвести таким образом, чтобы учесть риск неплатежа. При оценке реальных издержек финансирования мероприятий по облегчению долгового бремени для кредиторов следует принимать во внимание также выгоды, связанные с устранением «долгового навеса», под которым оказались официальные кредиторы и доноры. Это — необходимое условие для повышения эффективности оказываемой помощи.

Политику решения проблемы внешней задолженности, с которой сталкиваются многие НРС, следует переосмыслить также с учетом ее воздействия на потоки частных капиталов. Есть данные, неоспоримо свидетельствующие о том, что долговое бремя прямо вредит притоку частного капитала, и политику в области облегчения бремени задолженности следует строить таким образом, чтобы поднять ожидания частного сектора. Успешное решение этих задач будет способствовать долгосрочному сокращению масштабов нищеты.

Повышение уровня системной согласованности политики

Для усиления позитивного синергизма при проведении международной политики по отношению к НРС в таких областях, как внешняя помощь, сокращение задолженности, международная торговля и поощрение потоков частного капитала, имеется колоссальный потенциал. В настоящее время выработка политики в каждой из этих областей слишком часто происходит в отрыве от других направлений, и в этой связи не только утрачивается потенциал для достижения эффекта синергизма, но и возникает взаимный антагонизм между мерами поддержки в разных областях. Совершенно очевидно, что «долговой навес», образовавшийся у официальных кредиторов и доноров, подрывает эффективность оказания помощи и что экономические реформы оказываются более результативными в условиях, когда международная торговая среда благоприятствует НРС. Необходимо предпринять шаги с целью ослабления любой отрицательной синергии, существующей между нынешним подходом к проблеме внешней задолженности и развитием торговли и потоков частного капитала, а также между международным торговым режимом и эффективностью помощи. Вопросы доступа к рынкам и выгодных цен на сырьевые товары не утрачивает своей жизненной актуальности для НРС, и в этой связи необходимо, чтобы при переосмыслении концепции международного сотрудничества в области развития, в рамках которого в последние три года были сделаны столь стремительные шаги в областях политики, связанных с внешней помощью и задолженностью, обязательно учитывался аспект торговли. Именно через каналы международной торговли НРС и найдут себе дорогу в современном мире.
 
 

Готовясь к НРСООН III, которая пройдет в Брюсселе в мае 2001 года, НРС и их партнеры по развитию должны не забывать об альтернативных сценариях развития будущего для НРС. При наихудшем сценарии большинство НРС так и останутся в ловушке низкого уровня экономического развития. Они будут анклавами хронической нищеты в глобальной экономике, все больше отстающими от остальных развивающихся стран, и будут вынуждены обращаться с призывами о помощи к международному сообществу для преодоления гуманитарных кризисов и проведения миротворческих миссий. Они будут также эпицентрами глобальных потоков беженцев и основными источниками международных потоков трудящихся-мигрантов. При противоположном сценарии можно ожидать постепенной трансформации, при которой зависимость от внешней помощи будет снижаться по мере того, как экономический рост будет все в большей степени опираться на мобилизацию внутренних ресурсов, на привлечение ПИИ и использование возможностей международных финансовых рынков, и в результате этого будет развиваться производственный потенциал и повышаться международная конкурентоспособность.

В конечном итоге именно НРСООН III предстоит определить наиболее оптимальные национальные и международные меры на предстоящее десятилетие и элементы нового партнерства. Но она непременно должна строить свои решения на реалистичном диагнозе происшедшего в последние годы. В таком случае на этот раз появится возможность добиться большего успеха.

Так что выбор у нас есть.