Происходящее в настоящее время переосмысление концепции международного сотрудничества в области развития свидетельствует о всеобщем разочаровании по поводу прогресса, достигнутого в 90-х годах, и о всеобщем стремлении добиться большего в грядущем десятилетии. Все это не лишено оснований. Однако, чтобы действовать правильно на этот раз, необходимо поставить правильный диагноз для изменения политики. Это требует более тщательного, конструктивного, но в то же время критического анализа ключевых посылок, лежащих в его основе.

Нынешний диагноз для изменения политики

Диагноз для пересмотра политики, который в настоящее время служит основой для переосмысления концепции международного сотрудничества в области развития, в общих чертах можно разложить на восемь главных составляющих.

• Относительно вялая реакция экономики на реформы политики в странах с низким уровнем доходов обусловлена не столько просчетами при разработке политики или недостаточным финансированием, сколько неэффективной реализацией. Неэффективная реализация, в свою очередь, является отражением невозможности обеспечить жестокое соблюдение поставленных условий, что позволяет правительствам, не желающим энергично проводить экономические реформы, выходить сухими из воды.
• Оказываемая помощь дает результаты при наличии адекватных экономико-политических условий в стране.

 
• Главные элементы адекватных экономико-политических условий в стране обеспечиваются в том случае, если правительства: a) проводят курс на поддержание макроэкономической стабильности, контролируя инфляцию и сокращая бюджетные дефициты; b) открывают свою экономику для остального мира; и c) проводят либерализацию внутренних товарных и факторных рынков через приватизацию и дерегулирование.

 
• В прошлом недостаточно внимания уделялось достижению социальных целей. Следовательно, теперь социальная политика, которая должна быть направлена на обеспечение такого развития, которое в большей мере отвечало бы интересам бедных слоев населения, должна стать неотъемлемой частью макроэкономической политики и структурных реформ, которые и определяют адекватность экономико-политических условий в стране.

 
• Национальная политика будет наиболее эффективной в том случае, если доноры не будут во всем диктовать свои условия, а центр тяжести в ее разработке переместится на национальный уровень. Перемещение центра тяжести на национальный уровень в данном контексте означает, что правительство в рамках процесса вовлечения как можно большего числа сторон берет на себя роль лидера в подготовке стратегического программного документа, который будет определять процесс экономических реформ и за реализацией которого впоследствии будет вестись наблюдение в качестве условия для предоставления помощи и осуществления мер по облегчению долгового бремени.

 
• Эффективность оказания помощи можно также повысить в том случае, если доноры будут направлять свою помощь прежде всего в те страны, которые проводят правильную политику, т.е. если они повысят степень географической избирательности при предоставлении помощи.

 
• Эффективность помощи можно повысить за счет улучшения координации действий МВФ и Всемирного банка, а также двусторонних доноров. Основой для этого должны служить стратегические документы, подготавливаемые правительством.

 
• Внешняя задолженность представляет собой серьезную проблему для бедных стран, имеющих крупные долги. Однако меры по облегчению долгового бремени, реализуемые в рамках инициативы в интересах БСВЗ, будут достаточными с точки зрения устойчивого решения долговых проблем и эффективными в деле борьбы с нищетой только в том случае, если в стране будут обеспечены адекватные экономико-политические условия.

Диагноз для изменения политики: альтернативный взгляд

Разумеется, вопросы, касающиеся переориентации национальной политики, содействия переносу центра тяжести на национальный уровень и развитию партнерства, а также улучшения координации помощи, подняты совершенно верно. Однако в нынешнем диагнозе, на котором строится пересмотр политики, слишком сильный акцент делается на том, что корни проблем прошлого кроются не столько в системе международных экономических взаимоотношений, сколько в действиях национальных правительств, а также прослеживается несбалансированность в распределении ответственности за просчеты в политике и ошибки в управлении между донорами и получателями помощи. Ключевые элементы альтернативного диагноза для пересмотра политики, который основывается на анализе, проделанном в Докладе за этот год, в целом можно разделить на семь составляющих.

• Несмотря на проблемы с осуществлением реформ и сбоями в их реализации, а также на различия между странами, экономико-политические условия во многих НРС претерпели значительные изменения в направлении экономической либерализации.

 
• То, что для обеспечения действенности оказываемой помощи необходима правильная политика на национальном уровне, подмечено совершенно верно. Однако политика, рекомендуемая в настоящее время, имеет серьезные конфигурационные изъяны в контексте экономики того типа, которую имеют НРС. И дело здесь не ограничивается недостаточным вниманием, уделявшимся в прошлом социальным вопросам. Говоря коротко, в рамках прежней политики игнорировалось влияние структурных сдерживающих факторов, неадекватность социальной и экономической инфраструктуры, слаборазвитость рынков, ограниченность базы предпринимательского класса и низкий производственный потенциал частного сектора. Вследствие этого созданные экономико-политические условия не обеспечивают высоких темпов роста, за исключением тех случаев, когда существуют благоприятные внешнеторговые условия или налажено адекватное и стабильное финансирование реформ. Устойчивость экономического роста, построенного на этих реформах, в большинстве стран вызывает сомнение.

 
• Даже если национальная политика верна, этого еще недостаточно для обеспечения эффективности помощи. Нескоординированность действий различных учреждений, занимающихся оказанием помощи, и невписанность их проектов в контекст внутренних экономических и управленческих структур подрывают устойчивость проектов помощи. Кроме того, хотя НРС явно нуждаются в иностранной помощи, раздробленная система ее предоставления, управляемая многочисленными донорами, серьезно подрывает механизм распределения ресурсов в этих странах со всеми вытекающими из этого серьезными негативными последствиями для управления экономикой, общей эффективности использования ресурсов и экономического роста в целом.

 
• Эффективность оказания помощи до настоящего времени подрывалась также бременем внешней задолженности. Наличие этого бремени приводило к сокращению государственных и частных инвестиций в странах-получателях помощи и одновременно с этим негативно сказывалось на распределении и использовании помощи международным сообществом кредиторов и доноров.

 
• Разделение вопросов количества и качества оказываемой помощи является искусственным. Наращивание потоков помощи не принесет своих плодов, если при этом не уделять должного внимания повышению эффективности помощи. И наоборот, вопрос о повышении ее эффективности невозможно отделить от соображений, касающихся надлежащих объемов внешнего финансирования для НРС. Нехватка финансирования с точки зрения удовлетворения потребностей в иностранной валюте и дефицит финансовых средств на случай непредвиденных обстоятельств подрывали осуществление некоторых программ структурной перестройки, вызывая тем самым сбои в их реализации.

 
• Перемещение центра тяжести в разработке программ на национальный уровень является важнейшим условием для успешной реализации программ развития. Однако недостаточная эффективность контроля на национальном уровне не сводится лишь к той проблеме, что доноры предлагают ненужные «устаревшие» рецепты, которые затем навязываются странам с помощью рычагов «политики кнута и пряника». Слабая интегрированность системы предоставления помощи в комплекс национальных экономических и административных структур и нескоординированность действий доноров в сочетании с установлением жестких условий в отношении бюджетов с течением времени подрывали потенциал правительств и тем самым ограничивали возможности национального контроля за программами.

 
• Надежды, возлагаемые сегодня на расширенную инициативу в интересах БСВЗ, далеки от реальности. Масштабы помощи в облегчении долгового бремени окажутся недостаточными для обеспечения приемлемости долговой нагрузки в среднесрочной перспективе, если только не будут созданы чрезвычайно благоприятные внешние условия, а функционирование экономики в условиях реформирования политики каким-то образом не улучшится; кроме того, масштабы помощи в облегчении задолженности и способы ее предоставления не окажут серьезного прямого воздействия на сокращение масштабов нищеты, хотя это средство все же обеспечивает механизм, способствующий выработке отвечающей интересам малоимущих слоев населения политики в самих бедных странах.

Обоснование этой альтернативной оценки недостатков международного сотрудничества в области развития в 90-х годах в принципе можно разбить на четыре блока: i) механизмы, с помощью которых в 90-х годах приводились в действие реформы экономической политики по линии УМСП; ii) взаимосвязь между системой предоставления помощи и эффективностью помощи; iii) система взаимосвязей между собственно помощью и облегчением долгового бремени; и iv) адекватность мер по облегчению долгового бремени БСВЗ.

Механизмы реформ экономической политики в рамках программ УМСП в НРС

Улучшение показателей экономического роста в НРС, взявшихся в конце 80-х годов и в 90-е годы за осуществление программ реформ, финансировавшихся по линии МСП и УМСП, в общем и целом было незначительным. Если сосредоточить внимание на тех странах, охваченных программами УМСП, по которым имеются данные, и исключить из этого анализа крайности как положительного, так и отрицательного свойства (Экваториальная Гвинея, с одной стороны, и Гвинея-Биссау, Руанда и Сьерра-Леоне — с другой), то можно убедиться, что в течение трех лет до начала осуществления этих программ реальный ВВП на душу населения в них ежегодно сокращался на 1,4%, на протяжении трех лет после их начала держался на неизменном уровне, а в последующие три года сокращался на 1,1%. В 1996-1998 годах среднегодовые темпы прироста реального ВВП на душу населения поднялись до 1,9% и произошло дальнейшее ускорение роста экспорта и валовых внутренних капиталовложений. Вместе с тем разброс показателей между отдельными странами значительно варьировался, а некоторые страны, такие, как Уганда, добились заметного прогресса в условиях проведения экономических реформ.

Возможность точно определить степень влияния на эти результаты таких факторов, как изменения во внутренней политике, внешнеэкономические условия и не зависящие от воли людей явления, подобные погодным условиям, представляется крайне спорной. Однако, вместо того чтобы ввязываться в довольно бесплодные споры о том, срабатывают или не срабатывают экономические реформы, путем сопоставления разных результатов, достигнутых странами, охваченными программами УМСП и не охваченными ими, на данном этапе гораздо важнее понять механизмы срабатывания или несрабатывания этих программ и оценить причины, по которым эти программы в одних странах приносили более весомые плоды, чем в других странах, в какие-то моменты срабатывали, а в другие нет, и определить, являются ли достигнутые позитивные результаты устойчивыми.

С этой точки зрения основной механизм, с помощью которого финансируемые по линии УМСП программы стимулируют экономический рост в НРС, состоит в расширении их доступа к каналам льготного финансирования. Как это явствует из собственной внешней оценки, подготовленной МВФ, увеличение льготного финансирования расширяет возможности в сфере потребления и производства. Как правило, увеличение запасов иностранной валюты, связанное с развертыванием программы по линии УМСП, позволяло обеспечить восстановление и полное использование существующих фондов основного капитала, а не создавало новый капитал. Вместе с тем расширение потоков официальных средств в страны с большой импортной нагрузкой может также сделать выгодными гораздо больше потенциальных инвестиций, а снижение цен на продовольствие и простые потребительские товары нередко приводило к расцвету деятельности неформального сектора.

Выгоды, которые обеспечивает уменьшение дефицита иностранной валюты в результате наращивания льготного финансирования, возрастают в случае правильной корректировки внутренней политики. Выявить те элементы реформы экономической политики, которые в наибольшей мере способствуют достижению позитивных результатов, чрезвычайно трудно. Вместе с тем многие наблюдатели считают, что из всех изменений во внутренней политике в наибольшей степени этому может способствовать устранение серьезных макроэкономических перекосов. В рамках структурных реформ недостаточно полно учитывались структурные трудности и слабые стороны институциональной базы, и в этой связи реакция частного сектора на ценовые стимулы оказывалась не такой активной, как ожидалось.

Достижение успеха связано также с благоприятными изменениями в условиях торговли. Когда в тех или иных странах в определенные периоды происходили неблагоприятные изменения в условиях торговли, выйти на контрольные бюджетные показатели было трудно, а невыполнение основных обязательств могло уже само по себе спровоцировать крах в связи с тем, что ресурсы, необходимые для обеспечения позитивной отдачи от реформ, либо изымались, либо поступали с задержкой. Внеплановые меры в программы не закладывались, а прогнозы потребностей в иностранной валюте для структурных программ зачастую были чересчур оптимистичными. Если объявлявшихся донорами взносов не хватало для удовлетворения потребностей, дефицит финансирования приходилось покрывать в срочном порядке, исходя из возможностей мобилизации средств, а не на основе реальных потребностей. Это означало, что, хотя в целом программы по линии УМСП были связаны с увеличением потоков льготных ресурсов, некоторые из них были недофинансированы и обречены на провал с самого начала.

Есть определенные основания считать также, что негативное влияние на реализацию стандартных экономических реформ оказывает изначальный уровень внешней задолженности. По этому вопросу требуются дополнительные исследования. Однако если согласиться с тем, что после превышения определенного порогового уровня внешней задолженности эффективность реформ серьезно подрывается, то одним из необходимых условий срабатывания экономических реформ в странах, серьезно обремененных задолженностью, является предварительное сокращение задолженности. Нынешняя политика увязывания помощи в облегчении долгового бремени с достижением успехов в области структурной перестройки неизбежно заставляет и саму страну, осуществляющую реформы, и официальных кредиторов и доноров, поддерживающих эти процессы, испытывать чувство глубокого разочарования. Увеличение притока ресурсов в виде помощи и активизация национальных стратегических усилий в области структурной перестройки попросту не смогут вывести экономику страны на уровень внешней жизнеспособности, если заранее не будет произведено сокращение долга.

Система предоставления помощи и эффективность помощи

В эпоху структурной перестройки и либерализации система предоставления помощи не была особенно благоприятной. В этот период координация действий под эгидой правительств практически сошла на нет. Доноры имели возможность координировать устанавливаемые ими принципиальные условия, ориентируясь на перестроечные программы МВФ и Всемирного банка. Но в то же время сообщество доноров оставалось, да и остается образованием, которое никак нельзя считать однородным, поскольку доноры имеют абсолютно разный опыт и разные идеи, а это влияет на проекты и программы, которые они готовы поддержать. Таким образом, относительно жесткая координация основных условий соседствовала с широким многообразием механизмов предоставления помощи. Этот своеобразный конфликт сыграл значительную роль в снижении эффективности помощи и в нарушении процессов развития в НРС в предыдущие два десятилетия.

Эту мысль подтверждают два важных эмпирических вывода. Во-первых, потоки иностранной помощи являются для НРС важным источником внешних потрясений. Для большинства НРС потоки помощи в реальности являются более переменчивыми, чем чрезвычайно неустойчивые экспортные поступления, и более переменчивыми, чем текущие государственные доходы. Кроме того, корреляция между краткосрочными колебаниями потоков помощи, с одной стороны, и экспортных и государственных поступлений — с другой, является слабой. Следовательно, иностранная помощь, как представляется, в основном не сглаживала последствия кратковременных внешних потрясений в НРС, а скорее усиливала их. Иными словами, есть основания утверждать, что неустойчивость потоков помощи способствовала усилению макроэкономической нестабильности именно в то время, когда сама программная помощь была нацелена на ее снижение.

Во-вторых, совершенно очевидно, что поступавшая помощь деформировала государственные финансы многих НРС, поскольку они испытывали на себе двойное «сжимающее» воздействие нескоординированности и несогласованности проектной помощи, с одной стороны, и необходимости соблюдения принципиальных условий для сокращения бюджетных дефицитов (исключая гранты) — с другой. В результате этого доля капитальных расходов в совокупных государственных расходах увеличивалась, а текущих государственных расходов — падала. Средняя доля капитальных затрат в совокупных государственных расходах в НРС возросла с порядка 24% в 70-х годах до 32-36% в 90-х годах. Это смотрится резким контрастом на фоне динамики средней доли капитальных расходов в других развивающихся странах, которая сократилась с порядка 25% до 15%, причем в ее динамике прослеживается прямая связь с изменением соотношения иностранной помощи и государственных расходов. Столь высокая доля этого компонента в НРС отражает расходы, связанные с осуществлением проектов помощи, которые часто находятся за пределами центральных бюджетов, но тем не менее рассматриваются как инвестиционные расходы государственного сектора. Это указывает и на ту степень, в которой накопление в НРС определяется и контролируется многочисленными донорами. В то же время текущие расходы планомерно сокращаются. За период структурных корректировок средние текущие расходы на образование в НРС значительно снизились. Это является своеобразным зеркальным отражением роста капитальных расходов и в то время резко отличается от ситуации в других развивающихся странах, где текущие государственные расходы на образование сохранились на более или менее неизменном уровне.

Такое сочетание особенностей системы предоставления помощи и обусловленности политики с начала 80-х годов оказывало особенно негативное воздействие на прогресс в экономике НРС, подрывая потенциал государства. Это было обусловлено уже описанным выше влиянием оказываемой помощи на государственные бюджеты, а также внутренней перекачкой квалифицированных кадров из государственного сектора в донорские программы и проекты. Проекты по линии иностранной помощи, номинально считавшиеся проектами государственного сектора, контролировались донорами, по крайней мере до их завершения или до выхода из них иностранных доноров, когда проекты должны были передаваться правительству страны-получателя. Оклады и заработная плата в рамках донорских проектов обычно не увязываются со ставками оплаты труда в государственном секторе, и при сокращении общего фонда заработной платы в государственном секторе эти проекты приобретали для ключевых работников еще бoльшую привлекательность, что подрывало административный потенциал государства. К тому же доноры все чаще испытывают соблазн создать параллельные управленческие структуры для своих проектов, что еще более усугубляет данную проблему. Согласно большинству аналитических данных потенциал в большинстве НРС, расположенных к югу от Сахары, сегодня ниже уровня, существовавшего два десятилетия тому назад. Как указывалось в ДНРС-1997, слабость государства во многих НРС превратилась в серьезный тормоз экономического прогресса в них.

Система взаимосвязей между помощью и обслуживанием задолженности

Эффективность помощи подрывалась также бременем внешней задолженности, которое не только сокращало в НРС государственные и частные инвестиции, но и негативно сказывалось на практике предоставления помощи официальными кредиторами и донорами. С 80-х годов обозначилась тесная взаимосвязь между географическим распределением потоков помощи и географией платежей в счет обслуживания задолженности. В НРС в 90-е годы вторичный вопрос о задолженности отодвинул на задний план первичный вопрос об оказании помощи, поскольку официальные кредиторы и доноры как группа вкладывали деньги туда, откуда им нужно было их получить. Такая система взаимосвязей между помощью и обслуживанием задолженности привела к изменению географии предоставления помощи в ущерб странам, не имевшим долговой проблемы, и способствовала возникновению синдрома усталости от помощи среди двусторонних доноров. Это привело к сокращению общего объема помощи, непосредственно доступной для целей развития. Кроме того, это привело к снижению качества помощи в результате усиления непредсказуемости и повышения степени «интенсивности накачки помощи» за пределы тех пороговых уровней, когда она могла эффективно осваиваться. Разумеется, чистые переводы, получаемые странами-должниками, неизменно оставались положительными, и это в какой-то степени сглаживало негативное воздействие платежей в счет обслуживания задолженности на запасы иностранной валюты и государственные расходы. Но они были связаны также с колоссальными операционными издержками с точки зрения затрат времени ключевых руководителей экономических органов, и обязательства по погашению задолженности усугубляли бюджетные проблемы. По сути дела как международные кредиторы и доноры, так и страны-должники оказались в ловушке взаимно усугублявшихся проблем в области помощи и задолженности, когда высокие уровни задолженности подрывают эффективность оказываемой помощи, а низкие уровни эффективности помощи в свою очередь приводят к тому, что льготная помощь вызывает увеличение задолженности.

Адекватность помощи БСВЗ

Инициатива в интересах БСВЗ рассчитана не на НРС как таковые, а на бедные страны. Однако почти три четверти всех БСВЗ (30 из 41) в настоящее время относятся к категории НРС, и проблема БСВЗ быстро превращается в исключительную проблему НРС. Если график осуществления этой инициативы, установленный международным сообществом, будет выдержан, то после 2000 года все, кроме двух БСВЗ, которые не достигли стадии принятия решения, будут относиться к категории НРС.

Большинство наблюдателей согласны с тем, что в качестве одного из необходимых условий успешной реализации инициативы в интересах БСВЗ необходимо обеспечить, чтобы помощь в облегчении бремени задолженности носила дополнительный характер по отношению к ОПР. Тесная увязка потоков помощи с платежами в счет погашения задолженности в 90-х годах создает вероятность того, что сокращение будущих платежей в счет погашения долга будет сопровождаться уменьшением будущих потоков льготного финансирования, т.е. данный принцип будет нарушен. Однако, даже если этого не произойдет, сами масштабы дополнительных мер по облегчению задолженности и способы их реализации указывают на то, что они вряд ли окажут ощутимое прямое влияние на сокращение масштабов нищеты.

Этот вывод вытекает из анализа среднесрочных прогнозов по тем немногим НРС, которые достигли стадии принятия решения в рамках расширенной инициативы в интересах БСВЗ. Во-первых, из этих прогнозов следует, что, поскольку страны нуждаются в новых льготных займах для финансирования развития необходимой физической и социальной инфраструктуры, «долговой навес» может просуществовать в течение еще целого ряда лет после прохождения завершающего этапа этой инициативы; однако, во-вторых, — и это более серьезно — из них явствует, что прогнозы относительно успешного преодоления долговой проблемы зависят от высоких темпов роста экономики и экспорта на протяжении длительного периода, причем зачастую они должны намного превышать темпы, достигнутые в 90-х годах, и обеспечиваться без наращивания интенсивности импорта.

Как это может произойти, представить себе трудно. Кто-то может утверждать, что этого можно добиться за счет усиления национального контроля за разработкой программ, органичного вплетения социальной политики в ткань экономических реформ, а также ускоренного и более глубокого сокращения задолженности. Однако гипотеза, согласно которой рост можно ускорить путем пристегивания социальной политики к стандартной макроэкономической политике, направленной на снижение темпов инфляции и сокращение бюджетных дефицитов, и к стандартным структурным реформам, направленным на обеспечение большей открытости экономики для остального мира и на поощрение приватизации и дерегулирования, представляется не очень убедительной. Трудно представить себе, каким образом стратегии борьбы с нищетой приведут к ускорению роста, особенно если учитывать, что они представляют собой новый и неапробированный механизм политики. Кроме того, существует опасность того, что расширение устанавливаемых донорами условий, связанное с увязкой помощи в облегчении задолженности с мерами по сокращению масштабов нищеты, на деле отвлечет внимание от основополагающей задачи наращивания внутренних сбережений, объемов и эффективности капиталовложений, а также поощрения экспорта. Достойная похвалы попытка усилить национальный контроль за разработкой программ реформ может быть легко подорвана низким потенциалом национальных органов в сфере внутренней политики и ограничительным толкованием приемлемости программ при их утверждении.

Высказываются надежды на то, что экономия на платежах в счет обслуживания задолженности благодаря мерам по облегчению долгового бремени может оказать значительное влияние на борьбу с нищетой. Однако по сравнению с чистым притоком ресурсов и помощи в НРС, относящемся к категории БСВЗ, материальные выгоды от этого невелики. Устойчивое преодоление долговой проблемы зависит от ускорения роста, увеличения внутренних сбережений, развития производственного потенциала и повышения международной конкурентоспособности. В отсутствие этих тенденций меры по облегчению долгового бремени в краткосрочной перспективе несколько смягчат проблему нищеты, но обеспечить долговременного и устойчивого сокращения ее масштабов не смогут.