В начале 90-х годов у многих зародилась надежда на то, что глобализация систем производства и финансов, а также либерализация экономической деятельности будут способствовать сокращению разрывов в уровнях доходов между странами в глобальной экономике. Для наименее развитых стран особенно заманчивой представлялась перспектива того, что демонтаж юридических и политических барьеров на путях торговли и движения капитала приведет к ускорению роста и к их сближению по уровням доходов с более развитыми странами. На протяжении 90-х годов во многих наименее развитых странах (НРС) происходило ускорение процесса либерализации экономики. Однако общий прогресс в повышении уровней реальных доходов, сокращении масштабов нищеты и в продвижении к различным международным целевым показателям по уровням развития человеческого потенциала и социального развития оказался разочаровывающе медленным; исключение составила лишь небольшая группа этих стран.

В настоящее время происходит кардинальное переосмысление концепции международного сотрудничества в области развития, которое имеет колоссальное значение для НРС. На многостороннем уровне МВФ произвел в два раунда углубленную оценку своих ссудных операций в интересах стран с низкими уровнями доходов. Исходя из сделанных при этом выводов, он преобразовал свой усовершенствованный механизм структурной перестройки (УМСП) в механизм по сокращению масштабов нищеты и стимулированию роста (МСНР) и в настоящее время пытается перестроить методику своих действий в бедных странах. Всемирный банк также провел углубленные оценки своего опыта кредитования программ структурной реорганизации. Во многих бедных странах политика структурной перестройки проводится уже на протяжении такого же длительного периода, как и прежняя политика импортозамещающей индустриализации, и Всемирный банк предпринял усилия по формированию новой парадигмы развития, в которой учитывались бы уроки обоих периодов. Новая парадигма нашла воплощение в его Всеобъемлющей рамочной программе в области развития, и ее элементы в настоящее время реализуются на практике в рамках механизма, при котором стратегии в области борьбы с нищетой служат основой для предоставления льготных кредитов странам с низкими уровнями доходов по линии МАР, а странам с высоким уровнем задолженности предоставляется помощь в облегчении долгового бремени. Кроме того, ОЭСР произвела тщательную переоценку эффективности двусторонней помощи на цели развития и внесла комплексные предложения по повышению эффективности сотрудничества в области развития за счет применения принципов партнерства и согласованности политики. Подготовленный этой организацией доклад «Закладывая фундамент для XXI века: вклад в сотрудничество в области развития» (Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Cooperation) стимулировал внесение изменений и новшеств в двустороннюю политику оказания помощи во многих странах-донорах.

Такое переосмысление концепции сотрудничества является реакцией на две главные тенденции 90-х годов. Первая — это глобализация и либерализация. Вторая — неравное распределение издержек и выгод этих процессов. В различных регионах мира увеличивается число людей, живущих в условиях нищеты, беднейшие страны оказываются не в состоянии догнать развитые и другие развивающиеся страны, а некоторые из них попали в порочный круг экономической стагнации и регресса.

Группа наименее развитых стран оказалась в самом центре проблемы маргинализации в мировой экономике. Для исправления сложившейся ситуации необходим новый подход к международному сотрудничеству в области развития, и именно по этой причине нынешнее переосмысление этой концепции имеет столь важное значение для НРС. Вместе с тем крайне важно этим новым подходом реально положить конструктивное новое начало, а не оставлять все, как прежде. Согласно некоторым предварительным оценкам, вносимые изменения носят скорее не предметный, а символический характер, однако авторы Доклада за этот год не разделяют такой точки зрения. В систему международного сотрудничества в области развития вносятся серьезные изменения. Правда, при этом можно спорить о том, можно ли их считать абсолютно верными. Новый подход все еще находится в стадии формирования, и, следовательно, как у НРС, так и у их партнеров по процессу развития на первом плане постоянно должен находиться следующий ключевой вопрос: «Почему на сей раз нам следует рассчитывать на более серьезные результаты?». Более того, при построении этого нового подхода в центре своего внимания они должны неизменно держать такой вопрос: «Каким образом мы можем обеспечить достижение более серьезных результатов на этот раз?».

Для людей, живущих в НРС (а их сегодня насчитывается 614 млн. человек), ставки высоки. Если среднегодовые темпы прироста реального ВВП на душу населения, достигнутые отдельными НРС в период 1990-1998 годов, сохранятся и в будущем, то лишь одна из 43 НРС, имеющих ВВП на душу населения менее 900 долл. (что в настоящее время является одним из критериев выхода из категории НРС), выйдет на этот пороговый уровень до конца 2015 года и лишь восемь стран достигнут его в следующие 50 лет. Вполне возможно, что все больше стран из тех 22 НРС, в которых реальный ВВП на душу населения в период 1990-1998 годов либо сократился, либо прекратил рост, будут оказываться в ситуации, когда экономический регресс, социальная напряженность и политическая нестабильность, переплетаясь друг с другом, будут образовывать порочный круг. Даже для НРС, переживающих рост, неизменно будет существовать опасность того, что внешние потрясения, стихийные бедствия или отзвуки негативных тенденций в соседних НРС могут подорвать их экономику и сбросить их с и без того неустойчивых траекторий роста. При развитии событий по этому сценарию НРС превратятся в анклавы хронической нищеты в глобальной экономике. Более того, при сохранении приверженности международного сообщества модели двухскоростной либерализации экономического порядка, при которой энергично проводится политика облегчения свободного перемещения товаров и услуг и в то же время оказывается противодействие эквивалентным мерам по облегчению свободного передвижения рабочей силы, граждане НРС будут все чаще сталкиваться с неизбежным выбором между нищетой у себя дома и социальной изоляцией за рубежом в качестве нелегальных рабочих или второсортных граждан.

Если же, с другой стороны, новый подход к международному сотрудничеству будет способствовать созданию необходимых международных условий, благоприятствующих развитию, и формированию более действенной национальной политики в области развития, то можно будет рассчитывать на экономический подъем во все большем числе стран и на их выход из категории НРС. По этому сценарию будет происходить постепенная трансформация, в рамках которой устойчивый рост будет все прочнее основываться на мобилизации внутренних ресурсов, привлечении ПИИ в интересах развития и использовании возможностей международных финансовых рынков, а уязвимость перед лицом потрясений и связанная с этим социальная напряженность будут снижаться.

ВОЗМОЖНОСТИ, ОТКРЫВАЮЩИЕСЯ БЛАГОДАРЯ НРСООН III

Настоящий Доклад был подготовлен в преддверии третьей Конференции Организации Объединенных Наций по наименее развитым странам (НРСООН III), которая будет проходить в Брюсселе в мае 2001 года. НРСООН III станет важным форумом, на котором особые проблемы наименее развитых стран будут вынесены на первый план в надежде на то, что сдвиги в международном сотрудничестве позволят должным образом удовлетворить их потребности в области развития. Конференция даст НРС и их партнерам по процессу развития уникальный шанс разработать практические механизмы партнерства и согласования политики. Доклад за этот год призван внести вклад в обсуждение этих вопросов. Его авторы поставили перед собой цель предложить более оптимальную и обстоятельную основу для такого подхода к международному сотрудничеству в области развития, который будет способствовать постепенной трансформации, т.е. наращиванию НРС своего производственного потенциала и международной конкурентоспособности и усилению их опоры на мобилизацию внутренних ресурсов и на приток частного капитала для удовлетворения потребностей в финансировании процесса развития.

В настоящем Докладе дополняются и развиваются положения докладов по наименее развитым странам (ДНРС) за последние два года, которые касались соответственно места НРС в многосторонней торговой системе и проблемы доступа к рынкам (ДНРС-1998) и необходимости развития производственного потенциала в НРС и разработки национальной политики, которая могла бы облегчить этот процесс (ДНРС-1999). В Докладе за этот год приводится краткий обзор динамики экономического роста и социальных тенденций в 90-х годах. Но особое внимание в нем уделяется вопросу о финансировании развития в наименее развитых странах. Это имеет важнейшее значение не только для решения самых насущных социальных проблем в НРС. Это является жизненно необходимым для ускорения экономического роста и развития производственного потенциала, для успешного проведения структурной перестройки и интеграции в мировую экономику, а также для снижения их уязвимости перед лицом внешних потрясений и стихийных бедствий.

Для придания более предметного характера дискуссиям на НРСООН III в Докладе анализируются масштабы задачи финансирования процесса развития в НРС, возможности решения этой задачи за счет мобилизации внутренних ресурсов, а также факторы, ограничивающие доступ НРС к международным рынкам капитала и снижающие их привлекательность для ПИИ. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о двух ключевых особенностях моделей финансирования развития в НРС. Во-первых, в системе централизованного накопления средств и в бюджетах НРС доминирующую роль играют не ресурсы, мобилизуемые внутри страны, а внешние средства. Во-вторых, внешнее финансирование почти в полном объеме поступает в большинство НРС из официальных источников. Таким образом, перспективы развития большинства НРС все еще в решающей степени зависят от взаимоотношений с донорами и от связанной с этим динамики внешней задолженности. В Докладе рассматриваются вопросы о том, каким образом эти факторы срабатывали в 90-е годы и способно ли нынешнее переосмысление концепции международного сотрудничества в области развития устранить изъяны, обнаружившиеся в прошлом.

Главный аналитический вывод, вытекающий из доклада, сводится к тому, что нынешний диагноз на предмет будущих преобразовательных процессов, который определяет контуры нового подхода к международному сотрудничеству, имеет целый ряд серьезнейших недостатков.

Этот вывод заслуживает самого тщательного рассмотрения. Если диагноз окажется верным и в национальную и международную политику будут внесены соответствующие коррективы, то новый подход к международному сотрудничеству позволит повысить вероятность того, что все больше и больше НРС будут вовлекаться в сценарий подъема, при котором будет наращиваться мобилизация внутренних ресурсов, привлекаться больший объем ПИИ и расширяться доступ к международным финансовым рынкам. Но если диагноз окажется ошибочным, то, невзирая на всю изобретательность, которая будет проявлена при корректировке политики, и на всю энергичность и добросовестность при реализации новых мер, рассчитывать на более серьезные результаты в этот раз у нас не будет никаких оснований. В этом случае наиболее вероятным исходом в конце грядущего десятилетия станет новая волна «усталости от помощи» при применении нового подхода и новый раунд мероприятий по облегчению бремени задолженности для погашения новой серии неэффективных официальных кредитов.

Необходимо, чтобы НРСООН III непременно завершилась выработкой принципиальных предложений и обязательств, построенных на правильном диагнозе слабых сторон прежней внутренней и международной политики. Именно на эту цель и сориентирован Доклад, в котором формулируются конструктивные предложения по повышению эффективности международного сотрудничества в интересах НРС в сфере финансирования развития, с тем чтобы в конечном итоге облегчить постепенное снижение их зависимости от внешней помощи.

АНАТОМИЯ ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ В НРС

Один из главных недостатков дискуссий по поводу финансирования развития заключается в том, что в них слишком мало внимания уделяется неоднородности развивающихся стран. Исходя из этого, в Докладе с самого начала определяются главные особенности проблемы финансирования развития в НРС путем сопоставления их моделей мобилизации внутренних ресурсов и опоры на внешнее финансирование с моделями, которых придерживаются другие развивающиеся страны.

Данные за многие годы свидетельствуют о том, что, когда доходы на душу населения в НРС увеличиваются, в них предпринимаются энергичные усилия по накоплению внутренних сбережений. Более того, если судить по масштабам накопления дополнительных доходов в виде сбережений, то усилия НРС на поприще развития можно считать никак не менее активными, чем усилия других развивающихся стран. Следовательно, если темпы роста удастся удержать, то можно будет рассчитывать на значительное приращение мобилизуемых внутренних ресурсов, что в свое время приведет к снижению степени зависимости от внешнего финансирования и откроет возможность для обеспечения более устойчивого роста с опорой на собственные силы.

Однако из-за чрезвычайно низких доходов на душу населения в большинстве НРС и их низких или даже отрицательных темпов роста на душу населения, этот потенциал в области мобилизации внутренних ресурсов остается нереализованным. В ситуации, когда многие люди каждодневно думают только о том, как бы найти себе пропитание, а корпоративный сектор развит крайне слабо, внутренние сбережения неизбежно оказываются очень незначительными. Это не только ограничивает экономический рост, финансируемый за счет внутренних ресурсов, но и является одним из основных источников уязвимости экономики НРС. Масштабы отзвуков внешних потрясений в НРС с точки зрения потерь доходов нередко многократно превышают объемы ресурсов, которые эти страны могут мобилизовать самостоятельно для противостояния подобным потрясениям. Действительно, с учетом объема внутренних ресурсов, имеющихся для финансирования, среднестатистическая НРС с 70-х годов подвергалась таким негативным внешним потрясениям в сфере торговли, которые по своим последствиям в худшие годы почти вдвое превосходили масштабы потрясений в среднестатистической развивающейся стране, не входящей в эту категорию.

Несмотря на чрезвычайно малые объемы внутренних ресурсов, которые имеются для целей финансирования, НРС все же смогли в какой-то мере поднять уровни своих капиталовложений. В этом деле они в значительной степени опирались на внешнее финансирование. Тем не менее в процентном отношении к ВВП объемы капиталовложений и государственных расходов в африканских и азиатских НРС все еще намного ниже средних показателей развивающихся стран, не входящих в группу НРС, что свидетельствует об отсутствии необходимого доступа к внешним источникам финансирования. В свете особых потребностей НРС (учитывая крайне низкий уровень развития их социально-экономической инфраструктуры, высокую степень уязвимости перед лицом внешних потрясений, значительное истощение окружающей среды, а также высокие показатели выбытия человеческого капитала, обусловленные распространенностью таких заболеваний, как СПИД) это свидетельствует о серьезном дефиците капиталовложений в этих странах. По всей вероятности, низкий уровень инвестиций уже сам по себе служил фактором, подрывавшим эффективность любых капиталовложений.

Таким образом, НРС попали в ту ловушку, когда низкий уровень доходов и вялый рост ограничивают их возможности в деле мобилизации внутренних ресурсов, а низкие нормы капиталовложений и низкая эффективность использования ресурсов в свою очередь ограничивают рост. Единственным выходом из этой ситуации остается использование внешнего финансирования.

Возможные источники внешнего финансирования включают в себя, с одной стороны, потоки официального капитала в виде безвозмездной помощи или кредитов, предоставляемых двусторонними и многосторонними учреждениями по оказанию помощи в пакете с технической помощью или без нее, а с другой — потоки частного капитала из таких источников, как банки, рынки капитала, компании и частные лица, в форме кратко- и долгосрочных кредитов, приобретения корпоративных и государственных облигаций, портфельных и прямых инвестиций. Однако, несмотря на глобализацию производственных и финансовых систем, происходившую в 90-х годах, лишь немногим НРС удалось привлечь значительные объемы частного капитала.

От размещения средств во многих НРС иностранных инвесторов и кредиторов удерживают такие факторы, как издержки развития капитальной базы, риски, коренящиеся в уязвимости НРС перед лицом шоковых потрясений, дефицит услуг по поддержке предпринимательства, слаборазвитость физической, социальной и административной инфраструктуры, а также мелкомасштабность большинства проектов. Международным рынкам капитала также присущи недостатки, которые ограничивают возможности доступа НРС к частным финансовым ресурсам даже в случае экономической выгодности проектов. Экономический рост представляется одним из ключевых факторов, влияющим на способность развивающихся стран привлекать потоки частного капитала. Следовательно, так же, как и в случае с мобилизацией внутренних ресурсов, можно рассчитывать на раскручивание благотворной спирали, если НРС удастся обеспечить устойчивый рост, и тем самым в долгосрочной перспективе ПИИ и частные кредиты смогут заменить официальную безвозмездную помощь и официальные потоки средств, приводящие к накоплению задолженности. Однако на данный момент главным источником внешнего финансирования остается ОПР, и НРС вместе со своими партнерами по процессу развития вынуждены опираться на классическую помощь для разрыва того порочного круга низких уровней доходов, низких уровней сбережений и неадекватных объемов инвестиций, в который попали многие НРС.