Я считаю для себя большой честью приглашение прочитать первую лекцию в рамках вашего нового цикла «Лекции ООН».

Всемирный банк всегда был существенной частью системы Организации Объединенных Наций. Его миссия — обеспечить народам мира возможность пользоваться благами развития и спасти от нищеты миллиарды наших собратьев — составляет существенную часть миссии самой Организации Объединенных Наций.

Само собой разумеется, что мы тесно сотрудничаем и постоянно обмениваемся идеями, да и сотрудниками. Некоторые из вас, возможно, заметили, что недавно я переманил одного из ваших бывших вице-президентов на должность администратора Программы развития ООН. Введя этот цикл лекций, вы в некотором роде возвращаете комплимент. Надеюсь, мы также сможем организовать небольшие группы для обсуждения конкретных политических вопросов, ведь обеим сторонам есть многое что почерпнуть из этого обсуждения.

Основатели Организации Объединенных Наций недвусмысленно провели связь между борьбой за мир и безопасность, победа в которой означает свободу от страха, и борьбой за экономический и социальный прогресс, победа в которой означает свободу от нужды.

С тех пор минули пять десятилетий реального прогресса на обоих фронтах. Мир в целом стал и более мирным, и более благополучным, чем он был в 1945 году. Но этот прогресс не везде был одинаков. Почти половина человеческого рода — около 2,8 миллиарда человек — по-прежнему борется за выживание, имея менее двух долларов в день.

По одной из оценок, на протяжении 1990-х годов в войнах погибли пять с половиной миллионов человек. Во много раз больше людей осталось с искалеченными жизнями — в результате ранения, потери близких, изгнания из своих домов или уничтожения собственности.

Большей частью эти конфликты происходят в развивающемся мире.

В последние десятилетия большинство из 20 самых бедных стран мира прошло через серьезные конфликты с применением насилия. Из 45 африканских стран, в которых ООН осуществляет программы развития, в 18 странах идет гражданская война, и 11 стран переживают политические кризисы в различной стадии развития.

Разумеется, война — не единственная причина нищеты, а нищета сама по себе не приводит к войне. Если бы было не так, все бедные страны сейчас воевали бы. Слава Богу, в большинстве этих стран войны нет.

Так же и неравенство само по себе не является достаточным объяснением возникновения конфликта. Дело здесь обстоит гораздо сложнее.

Но бесспорно одно: война — наихудший враг развития.

В результате длительного вооруженного конфликта не только гибнут люди. Разрушается материальная инфраструктура страны, отвлекаются скудные ресурсы и разлаживается экономическая жизнь, в том числе продовольственное снабжение. Конфликты в корне подрывают систему образования и службы здравоохранения.

Национально-освободительная война может иногда сплотить нацию, хотя и жестокой и неприемлемой ценой человеческих жизней. Но почти все современные конфликты — это гражданские войны, в которых гражданское население является не случайной жертвой, а прямой мишенью. Эти войны полностью разрушают доверие между общинами, ломая нормальные социальные связи и подрывая законную власть, не говоря уже о доверии инвесторов. Эти конфликты также труднее остановить, поскольку противоборствующим сторонам скорее придется жить вместе после восстановления мира, чем отгораживаться государственными границами.

Межгосударственные войны, в которых применяется дорогое современное оружие, хотя и весьма разрушительны, но в целом недолговечны, как, например, война в Персидском заливе в 1991 году или косовский конфликт этого года. Сегодня же большинство войн происходит в развивающихся странах, и применяется в них дешевое оружие, которое легко приобрести. Эти мучительные войны могут тянуться годами и даже десятилетиями; примеры тому — Афганистан, Ангола, Судан.

Значительная часть работы Организации Объединенных Наций приходится на то, чтобы облегчить огромные страдания, вызванные этими конфликтами, и на поиски путей мирного урегулирования.

Эти поиски всегда требуют много времени и подчас неблагодарны, но они не настолько безнадежны, как это может показаться из заголовков газет. За последние девять лет было подписано в три раза больше мирных соглашений, чем за предшествующие три десятилетия. Некоторые из них постигла неудача, зачастую в разгар рекламной шумихи, но большинство действуют.

Однако вслед за успехом появляются новые задачи и проблемы. В ООН мы называем все это «постконфликтным миростроительством». Эта деятельность стала крупной новацией в 1990-х годах и приобретает все больший размах.

В Намибии и Сальвадоре, в Косово и Восточном Тиморе мы работаем с вами бок о бок, а также вместе с представителями местных властей, неправительственными организациями (НПО) и группами граждан, оказывая содействие в предоставлении чрезвычайной помощи, демобилизации комбатантов, разминировании, организации выборов, примирении, создании беспристрастных полицейских сил и восстановлении основных служб. Наиболее трудная, но и самая важная часть наших усилий — восстановление взаимоотношений, того ценного капитала доверия внутри общин и между ними, который становится первой жертвой каждой войны и который труднее всего поддается восстановлению. Уже много говорилось о «преодолении разрыва» или «контролируемом переходе» применительно к усилиям по решению этих задач и долгосрочным усилиям по обеспечению развития. Но, как мне кажется, мы все лучше и лучше понимаем, что речь идет не о двух самостоятельных областях. Необходимо, чтобы удержание кризиса под контролем и миростроительство были частью стратегии развития. Если страны будут дожидаться урегулирования всех своих конфликтов и кризисов, прежде чем принять такую стратегию, не исключено, что им придется ждать вечно.

Но насколько было бы лучше, дамы и господа, если бы мы могли не допустить возникновения этих конфликтов вовсе. До тех пор, пока правительство и народ данной страны не захотят реально решать проблемы, которые могут привести к конфликту, даже самые информированные и самые благожелательные внешние силы мало что смогут сделать.

Я не буду тратить время на то, чтобы пытаться убедить вас в этом с фактами и цифрами в руках, потому что никто из вас не стал бы возражать. Нет сомнения в том, что предотвращение конфликтов желательно. Но некоторые люди сомневаются либо в достижимости этой цели, либо в том, что те, кто принимает решения, будут когда-либо мыслить достаточно длительными временными категориями, чтобы отнестись серьезно к такой возможности. Иногда даже говорят, что «убеждать политиков сделать ставку на предотвращение конфликтов — это все равно что просить подростка начать откладывать деньги на пенсию».

Думаю, что такой цинизм неуместен, но необходимо трезвомыслие. Даже если мы получили бы все необходимое для превентивных действий, мы не должны были бы переоценивать наши возможности.

Эти слова — не жест отчаяния, просто нота необходимой осторожности.
Ясно, что для успешного предотвращения войн нам надо понять силы, их порождающие.

Конечно, эти силы сложны, и, как обычно, ученые, изучающие их, решительно расходятся в оценках. Однако в отношении нескольких ключевых аспектов начинает формироваться консенсус.

Во-первых, нельзя объяснить все конфликты каким-либо одним фактором, и поэтому нет панацеи, чтобы их все предотвратить. Превентивная политика должна учитывать конкретные обстоятельства в стране или регионе и быть нацелена одновременно на многие различные проблемы.

Во-вторых, большинство исследователей считает целесообразным проводить различие между «структурными», а также долгосрочными факторами, которые увеличивают вероятность возникновения насильственных конфликтов, и «спусковыми механизмами», которые непосредственно разжигают конфликт.

Все структурные факторы относятся к сфере социальной и экономической политики, а также к системе общественного управления. Именно здесь наиболее наглядно видна связь между безопасностью и политикой развития.

В большом исследовании, проведенном Университетом ООН, которое будет опубликовано позднее в этом году, указывается, что одного неравенства между богатыми и бедными недостаточно, чтобы это послужило причиной насильственного конфликта. Наиболее взрывоопасно неравенство, которое авторы исследования называют «горизонтальным»: когда власть и ресурсы неравномерно распределены между сегментами общества, которые уже дифференцированы по другим признакам, например по признаку расы, религии или языка. Так называемые «этнические» конфликты происходят между группами, различающимися по одному признаку или более, когда одна из них считает, что ее дискриминируют, или когда другая боится потерять привилегии, которыми она пользуется.

Вероятность конфликта серьезно возрастает в условиях экономической стагнации или упадка, причем иногда вызвавшие их факторы лежат вне контроля правительств, например ухудшение торговой конъюнктуры. По мере истощения ресурсов конкурентная борьба за обладание ими становится более ожесточенной, и элиты используют власть для обеспечения контроля над ними в ущерб всему остальному населению. А если экономический упадок продолжается долго, особенно когда он начинается с уже низкой точки, это может привести к постоянному ухудшению способности государственных властей управлять вплоть до того, что в какой-то момент они оказываются не в состоянии поддерживать общественный порядок.

Таким образом, тот факт, что политическое насилие чаще всего присуще бедным странам, объясняется скорее крахом управления и прежде всего неспособностью выправить «горизонтальное» неравенство, чем нищетой как таковой. Бедная, но хорошо управляемая страна может избежать конфликта. Кроме того, у нее больше шансов преодолеть нищету.

Даже если имеются эти долгосрочные факторы, для начала собственно конфликта требуется краткосрочный «спусковой механизм». Часто в таком качестве выступает намеренное нагнетание недовольства соперничающими элитами; при этом одна группировка тщательно культивирует измышления в отношении другой фракции, которые подхватываются и усиливаются средствами массовой информации, участвующими в разжигании ненависти.

На самом же краю войны даже относительно малозначительные события, как бы подтверждающие указанные измышления, могут стать той искрой, которая воспламеняет разгул насилия. А когда насилие разгорелось, ненависть и страх охватывают все слои общества, и каждое действие одной группы усиливает страхи другой.

Чаще всего масштабное насилие развязывает правительство или группировка, контролирующая его, в ответ на ненасильственные протесты оппозиционных групп. Это неудивительно, поскольку правительства обычно лучше вооружены, чем их противники, по крайней мере в начале конфликта. Но как бы сильно ни было их недовольство, люди редко берутся за оружие в таких масштабах, чтобы рассчитывать нанести поражение правительству, если их не доводит до этого насильственное подавление.

Как показали недавние исследования, включая то, которое было проведено здесь Департаментом исследований Банка, движущей силой многих войн является большей частью жадность, а не недовольство. Для некоторых война может быть выгодным делом, особенно когда речь идет о контроле над такими экспортными товарами, как алмазы, наркотики или древесина. Там, где правительства слабы, а законные экономические возможности скудны, насильственные преступления, возможно, кажутся, особенно безработной молодежи, приемлемым способом вырваться из нищеты. Когда подобное преступное насилие принимает широкие масштабы и встречает, как и должно быть, отпор со стороны правительства, оно может совершенно легко перерасти в гражданскую войну.

Что же можно сделать в такой ситуации?

Прежде всего, если один из главных источников конфликта именно в «горизонтальном» неравенстве, тогда, очевидно, наша политика должна ставить задачу его сохранения. Однако до самого недавнего времени политика развития, как правило, не касалась этой проблемы. В результате некоторые политические подходы, которые были ориентированы на увеличение роста, непреднамеренно углубляли это неравенство, увеличивая таким образом риск нестабильности и насилия.

Именно по этой причине я приветствую призыв Джима Вулфенсона к тому, чтобы Банк и его партнеры начали ставить трудные вопросы относительно того, «как можно наилучшим образом инкорпорировать задачу предупреждения конфликтов в деятельность в области развития». И мне было интересно узнать, что в британском правительстве сейчас активно обсуждается идея проведения «оценок конфликтных последствий». Речь идет о том, чтобы до принятия конкретной политики или введения того или иного типа обусловленности убедиться посредством консультационного процесса в том, что данная политика уменьшит опасность конфликта в конкретной стране или по меньшей мере не увеличит ее.

Как многие хорошие идеи, эта идея кажется логичной, коль скоро она родилась у вас. Но раньше такого не делалось.

Во-вторых, из того факта, что причина конфликта часто кроется в неравном доступе к политической власти разных общественных групп, следует, что хорошим способом избежать конфликта может быть поощрение демократии — не того образца, когда победитель получает все, а демократии для всех, которая дает возможность каждому влиять на решения, затрагивающие его жизнь.

В 1990-е годы в международной жизни произошли, главным образом в результате окончания «холодной войны», две примечательные перемены. Первая из них: между 1990 и 1998 годами количество демократических государств почти удвоилось. И вторая: количество вооруженных конфликтов в мире сократилось с 55 в 1992 году до 36 в 1998 году. Возможно, последнее обстоятельство вызывает некоторое удивление, если принять во внимание, что каждый из нас может привести целый список ужасных конфликтов, в частности в Боснии, Сьерра-Леоне, Восточном Тиморе.

Но факт остается фактом, кстати, до сих пор совершенно незамеченным средствами массовой информации: закончилось больше старых войн, чем началось новых.

Разумеется, увеличение количества демократических государств — не единственная причина сокращения числа войн. Также сыграли свою роль другие факторы, не в последнюю очередь окончание идеологических конфликтов в духе «холодной войны». Не исключено, что иногда скорее мирная жизнь способствовала демократизации, а не наоборот. Как бы то ни было, ряд исследований однозначно свидетельствует, что в демократических государствах уровень внутреннего насилия гораздо ниже по сравнению с недемократическими странами.

Если поразмыслить над этим, то этого как раз и следовало бы ожидать. Ведь демократия по своей сути является формой ненасильственного управления конфликтом. Однако здесь уместна нота предостережения. Как бы сильно ни был желателен конечный результат, процесс демократизации может быть крайне дестабилизирующим, особенно когда государства устанавливают избирательные системы по принципу «победитель получает все», без должного внимания к правам человека. В таких случаях сегменты общества могут острее воспринимать свое неравноправное положение и более «нервно» реагировать на властные возможности друг друга. Слишком часто в такой ситуации общественные группы прибегают к упредительным насильственным действиям.

Но это не должно помешать нам сделать настоятельный призыв к проведению «правильной» демократизации частью нашей политики развития.

В формальном политическом смысле благое управление, конечно, гораздо шире демократизации. Другим очень важным ее аспектом является реформа государственных служб, включая сферу безопасности, которая должна отвечать тем же стандартам эффективности, беспристрастности и подотчетности, как и любая иная сфера государственной службы. Этот аспект вполне обоснованно стал все больше привлекать внимание Банка, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и нескольких крупных стран-доноров.

Вероятность конфликта намного меньше в государстве, где граждане убеждены, что деятельность органов безопасности способствует лучшей защите их жизни и собственности. Вероятность конфликта возрастает, когда значительная часть граждан убеждена, что органы безопасности их не защищают, а эксплуатируют или терроризируют.

Если бы мне надо было выразить основной смысл сказанного мною сегодня в одном предложении, я бы сказал так: безопасность человека, благое управление, справедливое развитие и уважение прав человека взаимозависимы и укрепляют друг друга. В то время как война — худший враг развития, здоровое и сбалансированное развитие — лучший способ предупреждения конфликтов.

Необходимость большего количества времени и ресурсов для реализации такой политики развития, о которой я говорил сегодня, уже назрела. Эта политика экономична и может обеспечить спасение миллионов человеческих жизней. Но достичь этой цели будет нелегко.

Платить за превентивные меры приходится сегодня, тогда как получение соответствующих дивидендов — дело отдаленного будущего. Кроме того, эти выгоды неосязаемы: речь идет о войнах и бедствиях, которых не будет. Тем не менее в последние несколько лет интерес к предотвращению значительно возрос среди государств-доноров, а также международных организаций. Нам следует воспользоваться этим обстоятельством.

Всемирный банк и Организация Объединенных Наций многому научились друг у друга в процессе совместной работы на протяжении последнего десятилетия, но еще большему предстоит научиться.

Мы должны научиться лучше сотрудничать между собой, с другими учреждениями системы ООН, с правительствами и НПО.

Учась друг у друга, мы не должны допускать мысль, что какое-то наше подразделение или учреждение является единственным обладателем истины.

Но прежде всего мы должны учиться у народов развивающихся стран. У каждой страны, каждой провинции, даже каждой деревни есть свои особые проблемы, но у них есть также и свой опыт, и вдохновение.

Я убежден, что умение слушать является самым ценным качеством как дипломатов, так и экономистов, занимающихся проблематикой развития. И сейчас наступила моя очередь выслушать вас.