Доклад о стандартах поведения
на международной гражданской службе, 1954 год
Доклад Консультативного совета по международной гражданской службе, 1986 год
Предисловие
Настоящий «Доклад о стандартах поведения на международной гражданской службе» был подготовлен Консультативным советом по международной гражданской службе (КСМГС) в 1954 году по просьбе Административного комитета по координации (АКК). В предисловии к изданию 1965 года, в котором описывается происхождение доклада и порядок его подготовки, отмечается также, что АКК выразил надежду на то, что этот доклад будет широко распространен среди международных гражданских служащих. Эта надежда полностью оправдалась: многие организации вручают каждому новому сотруднику экземпляр доклада.
За 32 года, которые прошли после подготовки доклада, в мире и в организациях системы Организации Объединенных Наций, конечно, многое изменилось. Эти изменения необходимо должным образом учесть; вместе с тем АКК убежден в том, что принципиальные положения доклада КСМГС не потеряли своей значимости и актуальности для международных гражданских служащих в нынешних изменившихся условиях. Поэтому АКК решил переиздать этот доклад, полагая, что изложенные в нем нормы имеют сейчас такую же ценность для сотрудников, как и в прошлом.
Одно из происшедших изменений заключается в том, что орган, который составлял этот доклад, — КСМГС — прекратил свое существование, поскольку был заменен в 1975 году Комиссией по международной гражданской службе. Однако это никоим образом не повлияло на статус доклада; он был издан в первый раз и переиздается сейчас под эгидой АКК.
Самое важное принципиальное изменение заключается, видимо, в том, что в работе организаций резко повысилось значение оперативной деятельности, особенно деятельности по сотрудничеству в целях развития, которая в начале 50-х годов только пускала первые ростки. Поэтому в докладе речь идет большей частью о поведении международных гражданских служащих в контексте обычных обслуживающих функций организаций; однако же, хотя эти функции уже не доминируют в большинстве организаций, сказанное в их отношении, например, в пункте 24, сохраняет свою справедливость. И рекомендации относительно поведения сотрудников, работающих вне Центральных учреждений, содержащиеся в пунктах 44-49, по-прежнему актуальны, хотя они не отражают ни положение сотрудников, работающих по проектам, за которые отвечает принимающая сторона, ни поддержку, которую сотрудники, работающие на местах, могут в настоящее время в большинстве случаев получить от местных отделений и проектных структур при урегулировании своих отношений с национальными властями. Обычно сотрудники, направляемые в миссии или для работы по проектам, теперь проходят дополнительный инструктаж относительно особых условий, в которых они должны будут работать.
Еще одна область, в которой произошли изменения, касается роли выборных представителей персонала. Признание права сотрудников на участие — через своих представителей — в рассмотрении вопросов, связанных с их условиями службы, позволило добиться отрадного прогресса, который оказался гораздо значительнее, чем было предусмотрено в пунктах 29 и 30; так, в настоящее время представителям персонала разрешено выступать перед руководящими органами многих организаций при обсуждении кадровых вопросов. Однако в какую бы форму ни было облечено участие персонала, основной принцип — уважение взаимных обязательств и «правил игры», — о котором напомнил КСМГС, остается важнейшим для эффективной и согласованной работы секретариатов.
А вот необходимость обеспечивать высокий уровень работоспособности, компетентности и добросовестности на международной гражданской службе не изменилась; без этих качеств организации не могли бы достигать целей, ради которых они были созданы. Однако давление, угрожающее независимости и беспристрастности международных гражданских служащих, сегодня сильнее, чем когда-либо ранее, поэтому особенно важно, чтобы поведение сотрудников повышало авторитет их службы и не оставляло никаких возможностей для неправомерных попыток оказать на них давление при исполнении ими своих обязанностей. Административные руководители считают, что этот доклад станет для них своевременным руководством и в то же время даст им уверенность в том, что нормы, которым они должны следовать, те же самые, что были установлены для сотрудников с первых дней существования организаций системы Организации Объединенных Наций.
ВВЕДЕНИЕ
1. По просьбе административных руководителей Организации Объединенных Наций и специализированных учреждений Консультативный совет по международной гражданской службе рассмотрел вопрос о стандартах поведения на международной гражданской службе. Предварительное рассмотрение состоялось во время четвертой сессии Совета, проходившей в Женеве 12-16 мая 1952 года. В то время Совет был убежден в непреходящей важности этого вопроса и в наличии прямой связи между поведением, отвечающим высоким требованиям, в международных секретариатах и успешным достижением целей международных организаций. Снова рассмотрев этот вопрос на своей пятой сессии, проходившей в Нью-Йорке 22-30 марта 1954 года, и учтя дополнительный двухлетний опыт, накопленный в молодых международных организациях, Совет подготовил настоящий доклад в надежде на то, что он будет способствовать более глубокому пониманию статуса и обязанностей международных гражданских служащих.
2. Совет считает, что лучший способ достижения высоких стандартов поведения — это обеспечение понимания всеми сотрудниками того, что есть связь между их поведением и успешной деятельностью международных организаций, и развитие у мужчин и женщин сильной традиции ревностно оберегать и отстаивать репутацию организаций, в которых они работают. Совет рассчитывает в первую очередь на то, что он сможет предложить формулировки норм, способствующие развитию такой традиции в быстро растущих организациях, которые представляют самые разные нации и культуры.
3. Изучая этот несомненно деликатный и сложный вопрос, Совет пытался избежать двух крайностей: с одной стороны, чисто теоретического подхода и, с другой стороны, попыток написать детальные инструкции, регламентирующие поведение во всех возможных обстоятельствах. Общие обязанности и обязательства международных гражданских служащих уже изложены в Уставе Организации Объединенных Наций и в аналогичных базовых документах (именуемых уставами, конвенциями и т.д.) специализированных учреждений. Они развиты далее в положениях и правилах о персонале. Подчеркнув некоторые основные принципы и предложив способы практического применения этих принципов в конкретных ситуациях, Совет стремился содействовать более глубокому пониманию концепций и улучшению положения на практике. Он никоим образом не пытается быть «законодателем» норм поведения, а просто старается содействовать разработке общей доктрины или кодекса поведения. Положения и правила о персонале международных организаций по-прежнему будут «законами», регулирующими поведение международного гражданского служащего; вместе с тем Совет надеется, что настоящий доклад будет служить дополнительным руководством для сотрудников и будет помогать административным руководителям организаций в их работе по применению и развитию положений и правил о персонале.
I. Основные соображения
4. Одна из основополагающих норм поведения — а может быть, и самая главная норма — вытекает из положения о добросовестности, содержащегося в статье 101 Устава Организации Объединенных Наций, а также прямо или косвенно выраженного в соответствующих статьях уставных документов специализированных учреждений. Добросовестность, хотя ей, возможно, трудно дать исчерпывающее и точное определение, должна оцениваться с учетом всего поведения данного человека. Очевидно, что должны учитываться такие основные индивидуальные или личные качества, как честность, правдивость, лояльность, порядочность и неподкупность. Что же касается международных должностных лиц, то Устав предусматривает также их добросовестность как гражданских служащих, и особенно как международных гражданских служащих. Возможно, ярче всего это проявляется в том факте, что сотрудник обязался строить свое поведение, руководствуясь только интересами международной организации. Из этого следует, что он должен подчинить им свои личные интересы и не ставить себя в такое положение, чтобы эти интересы противоречили бы интересам организации, которой он служит.
5. Второе основное требование заключается в необходимости формирования и поддержания того, что Совет ранее называл международным мировоззрением, основанным на лояльности международной организации:
«Это мировоззрение вытекает из понимания задач и целей самой международной организации, изложенных в ее уставе, и лояльности им. Принятие присяги при вступлении в должность и основного обязательства беззаветно и всецело служить интересам организации нуждается в разработке по многим направлениям. Это подразумевает готовность пытаться понять различные точки зрения, различные культурные модели и различные рабочие традиции и быть терпимым к ним. Это подразумевает также готовность работать без предвзятости или предубежденности с людьми всех национальностей, религий и культур. Это означает готовность всегда помнить о том, как предложения, события и излагаемые мнения могут восприниматься очень широким кругом лиц разных национальностей. Это подразумевает поведение, отвечающее самым высоким стандартам, и проявление здравого смысла и сдержанности при любом выражении своих мнений, будь то публичном или частном; необходимо тщательно избегать любых выражений, которые могут быть истолкованы как предвзятые или нетерпимые, особенно в отношении национальных интересов или политических вопросов, которыми занимается Организация. В то же время должна быть полная ясность, что от сотрудника никто не требует и не ожидает, чтобы он отказался от своих личных или политических взглядов или от своих национальных черт. Наоборот, высший тип лояльного международного гражданского служащего — это человек, который считает, что, независимо от его личных взглядов, он может с готовностью выполнять свои международные обязательства и поддерживать решения международной организации, в которой он работает... Важно не отсутствие личных, политических или национальных взглядов, а проявление сдержанности при выражении таких взглядов в любое время, причем не только в рабочее».
6. Важно помнить, что у Организации Объединенных Наций и специализированных учреждений есть общая цель — служить великим идеалам мира, социально-экономического прогресса и развития сотрудничества и дружественных отношений между народами мира. Поэтому Совет хотел бы подчеркнуть, что международная лояльность означает лояльность сотрудника всем организациям системы Организации Объединенных Наций, а не только одной конкретной организации. Перед сотрудниками разных организаций будут неоднократно открываться возможности понять и продемонстрировать эту более широкую лояльность, более того, они обязаны делать это. Такая возможность появится, в частности, когда представители различных секретариатов будут работать вместе в периферийных отделениях и в качестве консультантов в одном и том же государстве или регионе.
7. Третье требование, тесно связанное с международной лояльностью, заключается в том, что при выполнении своих обязанностей международный гражданский служащий должен оставаться независимым от любой власти, посторонней для организации, которой он служит, и что его поведение должно всегда отражать такую независимость. Давая клятву при вступлении в должность, сотрудник берет на себя обязательство не запрашивать и не принимать указания относительно выполнения своих обязанностей от какого бы то ни было правительства или власти, посторонней для его организации. Сотрудник должен понимать и строго соблюдать не только букву этой клятвы, но и ее дух.
8. К добросовестности, международному мировоззрению и независимости необходимо добавить беспристрастность. Беспристрастность подразумевает объективность, непредвзятость, терпимость, сдержанность — особенно при возникновении политических или религиозных споров или разногласий. Личные мнения и убеждения сотрудника остаются неприкосновенными, но у него нет свободы частного лица для того, чтобы «становиться на чью-либо сторону», вступать в спор на чьей-либо стороне или публично выражать свои убеждения по спорным вопросам как единолично, так и в составе какой-либо группы. Традиция беспристрастности укрепит секретариат, а повторяющиеся случаи проявления пристрастности или предвзятости нанесут организации серьезный ущерб.
9. Совет хотел бы особо подчеркнуть, что обязанность международного гражданского служащего соблюдать высокие нормы поведения и отношений является не просто негативным и пассивным обязательством, а обязательством позитивным и активным. Поэтому он должен чувствовать личную ответственность за содействие достижению великих идеалов, которым от посвятил себя, поступив на службу в данную организацию.
II. Поведение в Секретариате
10. Что касается международного гражданского служащего, особенно только что получившего назначение, то, по мнению Совета, следующее заявление является отличным ориентиром в официальных отношениях с другими сотрудниками:
«Ясно, что в своей повседневной работе и в процессе общения с другими должностными лицами организации у международного гражданского служащего появляется самая непосредственная возможность и обязанность демонстрировать свой «международный менталитет». Международный секретариат сам по себе является прекрасной школой, где общение с людьми такого широкого круга различных национальностей позволяет сотруднику многому научиться. Тот, кто считает, что следует признавать и использовать только те подходы, рабочие методы и обычаи, которые свойственны людям его национальности или его региону, не может долго работать с успехом в международной организации. Действительно, я всегда считал, что в международном секретариате, и даже в каждом подразделении или отделе такого секретариата, есть самые конкретные возможности продемонстрировать на микроуровне, что основные положения Устава являются правильными и работоспособными. Видимо, существует соблазн, особенно в начале своей карьеры, проявлять нетерпимость к методам работы и к самой деятельности людей с иными истоками и рабочими традициями».
11. Однако настоящий международный гражданский служащий должен пройти это испытание. Совет готов даже пойти дальше и заявить, что в сфере социальных отношений сотрудник также может — или даже обязан — демонстрировать свой «международный менталитет». Развитие социальных отношений с коллегами других рас, религий и культур желательно, поскольку это, по всей видимости, будет способствовать формированию интеллектуального мировоззрения и повышению эффективности деятельности международных должностных лиц.
12. В рамках секретариатов особое значение имеют обязательства руководителей перед подчиненными и обязательства таких подчиненных перед вышестоящими должностными лицами. Очевидно, что те, кто занимает самые высокие должности, а затем тем, кто находится на более низких руководящих должностях, обязаны задавать тон личным примером и признавать, что они должны наставлять и обучать своих сотрудников. Важно, чтобы руководители не только исходили из принципов беспристрастности, терпимости и взаимопонимания, но и действовали таким образом, чтобы такое отношение воспринималось всеми как их главный побудительный мотив в любых обстоятельствах.
13. Для того чтобы появился дух взаимопонимания, исключительно важно, чтобы руководители нашли должный баланс между необходимостью поддерживать дисциплину и необходимостью понимать своих сотрудников и справедливо обращаться с ними. Важным элементом этого баланса является полная готовность руководителей выслушать мнение своих подчиненных, особенно тогда, когда это мнение противоречит их собственному, и проследить, чтобы заслуги каждого сотрудника получили должное признание. Это особенно важно в международных организациях, где необходимо, чтобы представители всех стран вносили свой вклад, и где неизбежны различия в культурных традициях, в подходе к работе и в способах выражения мнений.
14. Аксиомой является то, что поведение руководителей должно быть лишено запугивания или личного фаворитизма, и мало того, что не должно быть вымогательства и принятия услуг, подарков или ссуд от своих сотрудников, — не должно быть даже таких подозрений.
15. Со своей стороны, подчиненный должен признавать значение интеллектуальной дисциплины и соответственно строить свое поведение. Он должен признавать, что обязан сообщать своим руководителям все соответствующие факты и соображения, касающиеся рассматриваемого вопроса, без утаивания. Хотя он имеет право, которое должно быть защищено, отражать свои мнения в официальных документах, он обязан принимать, выполнять и даже защищать решения его руководителей, после того как они были приняты, независимо от того, совпадают ли они с его собственным мнением. Любое публичное или неоднократное выражение несогласия с такими решениями может лишь ослабить Организацию.
16. Несмотря на важность этого общего правила дисциплинированного поведения, в тех случаях, когда у сотрудника есть серьезные сомнения относительно того, что полученное им указание соответствует административным положениям и правилам, он обязан ясно заявить об этом своему начальнику, и, если точка зрения сотрудника отвергается, он должен потребовать письменных инструкций. После того как такие инструкции получены, они должны быть выполнены.
17. Надлежащие нормы поведения не допускают, чтобы международный гражданский служащий, используя свое служебное положение, оказывал или пытался оказывать влияние на коллегу — по личным причинам — при принятии им решения относительно назначения того или иного лица в международный секретариат. Это вовсе не закрывает пути для предоставления данных или мнений — возможно, по просьбе ответственного должностного лица, — которые позволят ему принять беспристрастное решение по существу дела. Совершенно ясно, что никакой сотрудник, не имеющий на то полномочий, не должен вмешиваться никоим образом в процесс заключения контрактов с коммерческими фирмами.
III. Отношения с правительствами и с представительными органами организации
18. Независимость международного секретариата, которая абсолютно необходима для выполнения его миссии, подвергается важнейшему испытанию в ходе повседневных отношений сотрудников с правительствами и их представителями, а также с представительными органами организаций. Для сотрудника основным ориентиром является его клятва при вступлении в должность, которая обязывает его не запрашивать и не принимать указания относительно выполнения его обязанностей от какого бы то ни было правительства или власти, посторонней для его организации. Все сотрудники, имеющие постоянные или временные назначения или прикомандированные национальным правительством, являются в период их службы международными должностными лицами. Они должны хорошо понимать, что они ни в каком смысле не являются представителями национального правительства или проводниками национальной политики. Стоит напомнить, что государства-члены и их представители, присоединившись к Уставу Организации Объединенных Наций и уставным документам специализированных учреждений, обязались понимать и уважать этот независимый статус.
19. Принцип независимости никоим образом не противоречит тому факту, что именно государства-члены, представленные правительствами, составляют в совокупности международную организацию, которой служит сотрудник, и этот принцип не должен затушевывать данный факт. Поведение, способствующее налаживанию хороших отношений с конкретными государствами-членами и росту их доверия к секретариату, укрепляет организацию и соответствует ее интересам. Очевидно, что необходимы вежливость и тактичность.
20. Кроме того, сотрудник должен избегать любых действий, которые подрывали бы хорошие отношения с правительствами или их доверие к секретариату, таких, как публичная критика политики или деятельности правительств или любое вмешательство в них. Индивидуальная или коллективная причастность международных гражданских служащих к любой активной критике правительства или к деятельности, которая подрывает или дискредитирует его авторитет, несовместима с их статусом. A fortiori любые прямые или косвенные действия, направленные на свержение какого-либо правительства силой, включая подстрекательство к такому свержению или его поддержку, представляют собой одну из самых тяжких форм проступка.
21. Иногда отмечается возможность конфликта между национальной и международной лояльностью. В таких обстоятельствах поведение международного гражданского служащего должно ясно отражать его обязательства перед международной организацией и любой признак нелояльности по отношению к этой организации должен считаться несовместимым с его статусом.
22. Признанию этого принципа может способствовать понимание того, что в долгосрочной перспективе содействие международному миру и процветанию и успешное продвижение международных организаций на пути к достижению этих целей пойдут лишь на пользу законным национальным интересам. Сотрудник, который не может согласиться с этой точкой зрения, не имеет другого выхода, кроме как уйти в отставку с международной службы.
23. Поскольку международные гражданские служащие не являются представителями своих стран, точно так же следует понимать, что у них нет общих полномочий или оснований считать себя связующими звеньями между своими правительствами и международной организацией. Однако административный руководитель может обратиться к сотруднику с просьбой выполнить функцию связующего звена, а правильное отношение и поведение в такой ситуации хорошо описано в следующей цитате:
«Сотрудник, выполняющий функцию связующего звена, должен быть в состоянии правильно доложить о течениях мыслей в его стране и обрисовать отношение его правительства. Кроме того, он обязан обсудить конкретные вопросы с соответствующими органами своего правительства по просьбе и от имени руководителя службы, но не должен обсуждать конкретные вопросы с этим руководителем по просьбе и от имени своего правительства. Конечно, он должен разъяснить политику своего правительства, но должен делать это, не пытаясь продвигать ее. Провести это различие не всегда легко. Это испытание как международной лояльности, так и объективности по отношению к национальным интересам и позициям, и это тем более верно, поскольку правительства могут не всегда воздерживаться — хотя и следовало бы это делать — от попыток воспользоваться тем, что один из их граждан работает в организации, оказав на него давление с целью заставить его помогать своей национальной делегации. Другая обязанность сотрудника, выполняющего функцию связующего звена, заключается в том, чтобы как можно более исчерпывающим образом разъяснить своим соотечественникам деятельность международного органа, особенно в связи с решениями, которые могут быть непопулярными в данной стране».
24. Рассматривая вопрос о правильных отношениях сотрудников с представительными органами и комитетами организации, необходимо иметь в виду два основополагающих принципа. Во-первых, сотрудники секретариата должны помнить, что международная организация состоит из государств-членов и что секретариат является обслуживающим, а не контролирующим или директивным органом. Задача секретариата состоит главным образом в том, чтобы облегчать и поддерживать работу представительных органов и выполнять их решения. Во-вторых, необходимо глубоко понять и признать значение единства международного секретариата и главную ответственность административного должностного лица за руководство его работой и контроль за ней.
25. Когда сотрудники представляют директивным органам предложения по вопросам существа, а не по техническим вопросам, они излагают позицию административного руководителя, а не позицию департамента, секции или данного лица. Такие заявления должны делаться от имени административного руководителя и в соответствии с его политикой и рекомендациями. Принятие этой точки зрения будет сдерживать сотрудника от слишком рьяного изложения позиции, которое может привести к тому, что он будет ассоциировать себя с конкретной политикой. Это также будет обеспечивать честное и правильное изложение позиции, с которой сотрудник лично может быть не согласен. Чиновник, чье мнение запрашивается по какому-либо важному вопросу, по которому позиция административного руководителя еще неизвестна, явно обязан выяснить эту позицию, прежде чем выражать то или иное мнение. Если он не может это сделать, а положение в директивном органе обстоит таким образом, что он должен высказать какое-то мнение, данный чиновник должен ясно показать, что он выражает предварительную точку зрения и что он должен передать этот вопрос административному руководителю для выяснения окончательной позиции. Следует надеяться, что, со своей стороны, представители правительств и другие члены директивных органов и комитетов будут воздерживаться от того, чтобы запрашивать личные мнения подчиненных должностных лиц, особенно после того, как стала известна позиция административного руководителя.
26. Совершенно очевидно, что нельзя мириться с практикой, когда сотрудник готовит для представителя правительства или другого официального представителя — будь то по его просьбе или нет — речи, аргументы или предложения по политическим или другим спорным вопросам, которые обсуждаются в представительном органе. В равной степени недопустимо, чтобы должностное лицо обращалось к представительному комитету или консультативной экспертной группе с просьбой об ассигнованиях, превышающих испрошенные административным руководителем ассигнования, для расширения деятельности его конкретного департамента или службы или чтобы выражалась какая-либо точка зрения, которая расходится с позицией административного руководителя.
27. Существует много способов, с помощью которых сотрудник может оказывать надлежащие услуги представительным органам или их членам и тем самым служить интересам его организации. Предоставление фактологической информации, помощь в технических вопросах, таких, как подготовка проектов резолюций, отвечающих официальным стилистическим требованиям, или техническое консультирование, — таковы полезные и надлежащие методы содействия эффективному функционированию организации. Однако повсеместная практика должна заключаться в том, что сотрудник, к которому обратились с просьбой предоставить такую информацию или оказать такую помощь, должен информировать своего начальника и таким образом устранить или свести к минимуму личный фактор.
28. В международных организациях должны существовать и существуют соответствующие процедуры, направленные на обеспечение справедливого обращения с сотрудником с точки зрения его личного административного статуса. Поэтому должностному лицу непростительно лоббировать представителей правительства или членов директивных органов, с тем чтобы заручиться поддержкой в целях улучшения своего личного положения или положения другого сотрудника или в целях блокирования или отмены неблагоприятных решений, касающихся его статуса. Правильный метод решения кадровых проблем состоит в использовании обычных каналов, имеющихся в каждой организации. Совет надеется, что представители правительств и члены директивных органов, в свою очередь, не будут прислушиваться к таким просьбам и не будут по собственной инициативе вмешиваться в такие административные дела.
29. Особое значение имеют поведение и роль выборных представителей персонала в связи с решениями международной организации относительно условий службы и общих кадровых вопросов. Совет отмечает, что в большинстве участвующих организаций предусмотрены процедуры, в соответствии с которыми административный руководитель в полной мере консультируется с представителями персонала, прежде чем принять решение по касающимся таких вопросов предложениям, которые он будет выносить на рассмотрение директивных органов. Успешное применение этих процедур будет в значительной степени зависеть от развития ассоциациями персонала ответственного понимания их членами обязанностей, которые несет в себе право на консультации, особенно в отношении выполнения любых соглашений, которые могут быть достигнуты.
30. Если, несмотря на такие консультации, представители персонала будут придерживаться точки зрения, с которой не согласен административный руководитель, то, по мнению Совета, желательно иметь установленную процедуру, посредством которой мнение таких представителей персонала по кадровым вопросам доводилось бы до сведения компетентного органа соответствующей международной организации. Конкретные процедуры будут зависеть от внутренней структуры организации и могут быть самыми различными, а самой обычной была бы такая практика, когда административный руководитель включает в приложение к своим докладам письменные заявления представителей персонала. Участие представителей персонала в самих обсуждениях в директивных органах для отстаивания их мнения, не совпадающего с мнением административного руководителя, явно недопустимо. Точно так же нельзя мириться с предпринимаемыми в частном порядке попытками представителей персонала оказать влияние на делегации, с тем чтобы они поддержали мнение представителей персонала.
31. Без всякого сомнения, особая проблема в отношениях с правительствами возникает в случае прикомандирования национальных должностных лиц на международную службу. Совет уже указывал, что эти должностные лица должны понимать, что в период такой службы они являются международными должностными лицами и должны строить свое поведение соответствующим образом. На практике добиться этого будет нелегко, если только национальная служба не заверила их в том, что от них ожидается, чтобы они действовали как международные должностные лица, и не приняла надлежащие меры, например, гарантировав продвижение по службе, защиту пенсионных и других прав, связанных с выслугой лет, для того чтобы обеспечить действенность таких гарантий.
32. Наконец, в связи с вопросом об отношениях с правительствами необходимо понимать, что назначение на международную гражданскую службу никоим образом не освобождает данного человека от связанных с его гражданством обязательств, не касающихся работы или интересов международной организации, в которой он служит. Его юридические и гражданско-правовые обязательства в таких вопросах, как содействие соблюдению должной законной процедуры, выполнение судебных решений и явка в суд после получения судебной повестки, не прекращаются просто в силу его международного статуса. Решение административного руководителя о том, что выполнение конкретной просьбы или приказа правительства несовместимо с интересами организации, будет, конечно, иметь определяющее значение для сотрудника, однако при отсутствии такого решения надлежащая норма поведения должна включать в себя уважение его гражданско-правовых обязательств. В случае наличия сомнений относительно соответствия какого-либо конкретного юридического или гражданско- правового обязательства его международному статусу данный сотрудник должен сначала обратиться к административному руководителю за указаниями.
IV. Политическая деятельность
33. В силу независимости и беспристрастности, которых требует статус международных гражданских служащих, один из важных принципов заключается в том, что они, сохраняя право на голосование, должны воздерживаться от политической деятельности. Именно участие в поддержке политической деятельности или публичное выражение мнений по вопросам, вызывающим разногласия в обществе, а не наличие убеждений или мнений сведет на нет или уменьшит вклад международных должностных лиц в работу международных организаций; на самом деле не только допустимо, но и желательно, чтобы сотрудники живо интересовались актуальными общественно-политическими вопросами.
34. Не пытаясь составить исчерпывающий перечень действий, от которых международный гражданский служащий должен воздерживаться, с тем чтобы соблюсти вышеуказанный общий принцип, Совет выражает мнение о том, что было бы целесообразным привести несколько показательных примеров. Поскольку публичное проявление поддержки какой-либо политической партии разрешать нельзя, это исключает выдвижение кандидатуры на занятие государственной должности политического характера и a fortiori занятие такой должности; это применимо по отношению к выборным должностям либо на национальном, либо на местном уровне, связанным с партийной принадлежностью или политическими вопросами. Точно так же публичная поддержка политической партии с помощью речей, заявлений для прессы или статей является недопустимой. Кроме того, примерами того, что должно рассматриваться в качестве неправильного поведения международного должностного лица, являются занятие должности в политической партии, членство в каком-либо комитете по проведению политической кампании, прием или сбор финансовых взносов на политические цели, инициирование или подписание петиций, связанных с политическими кандидатами или политическими вопросами.
35. Членство в политической партии имеет разное значение в различных странах и невозможно установить правило, которое давало бы исчерпывающий ответ в данном случае. Все же можно сказать, что недопустима принадлежность сотрудника к политической партии, поставленной вне закона в стране, гражданином которой он является. Точно так же членство в какой-либо группе, будь то политической или иной, которое налагает на сотрудника обязательство осуществлять действия, не совместимые с его клятвой при вступлении в должность и обязанностями международного гражданского служащего, должно быть исключено.
36. Говоря о всей широкой сфере общественно-политической деятельности, следует отметить, что недостаточно лишь воздерживаться от деятельности в интересах конкретной партии. Публичное участие в любых делах, вызывающих споры на национальном или международном уровне, должно быть исключено кодексом поведения сотрудников. Даже членство в группах, поддерживающих резолюции или конкретные решения международной организации, когда такая поддержка связана с оказанием давления на конкретные правительства, чтобы добиться от них принятия каких-либо мер, может быть нежелательным, поскольку это членство может привести к тому, что данный сотрудник будет ассоциироваться с таким давлением.
37. Изложив свои мнения по кардинальному принципу, регулирующему политическую деятельность сотрудников, и представив ряд конкретных примеров, иллюстрирующих этот принцип, Совет, тем не менее, признает, что его практическое применение в конкретных обстоятельствах должно осуществляться по усмотрению административного руководителя. Сотрудник, у которого есть какие-либо сомнения относительно приемлемости конкретной внеслужебной деятельности, которая может рассматриваться как политическая по своему характеру, должен заранее запросить решение своего административного руководителя.
V. Отношения с общественностью
38. Успех международных организаций будет в значительной степени зависеть от стабильного углубления общественного понимания и усиления поддержки их целей и деятельности, направленной на достижение этих целей. Это налагает на чиновника секретариата важные и постоянные обязанности. Для общественности и для частных лиц, с которыми он вступает в контакт, он символизирует организацию, которой он служит. Он должен позитивным и конструктивным образом добиваться роста понимания и поддержки со стороны общественности.
39. После того как каждый сотрудник в отдельности понял этот принцип и согласился с ним, он может самостоятельно судить о том, как лучше всего увеличить свой вклад. Тактичность, сдержанность и терпимость становятся очевидными нормами. Может быть, менее понятно значение получения достаточных знаний о достижениях и деятельности организаций системы Организации Объединенных Наций, с тем чтобы сотрудник мог содействовать более глубокому пониманию, давать правильную информацию и эффективно отвечать на критику. У одних сотрудников возможностей и талантов больше, чем у других, но все должны сыграть свою роль.
40. Где бы ни работали международные гражданские служащие, особенно на периферии и в миссиях (см. пункты 40-49), они должны понимать и уважать культуру, обычаи и традиции страны их места службы. Они не должны давать повода для негодования и должны воздерживаться от поведения, которое негативно скажется на их организации. Выставление на показ своего образа жизни и развлечений, особенно когда их заработная плата выше, чем средняя заработная плата в стране места службы, и проявления гипертрофированного восприятия собственной значимости, безусловно, нанесут ущерб. Очевидно, что публичные жалобы личного характера или деструктивная критика их организации несовместимы с их присягой при вступлении в должность.
41. Время от времени сотрудники могут подвергаться общественной критике в результате изменения моральных и политических взглядов. Они вправе рассчитывать на то, что организация защитит их от несправедливой критики, являющейся следствием неправомерной общественной реакции, чуждой целям и нормам международной организации, которой они служат.
42. Многие международные гражданские служащие по необходимости вступают в контакт с представителями прессы. На международных служащих может быть возложена обязанность вступать в контакт с представителями прессы, или эти представители могут сами обратиться к ним. Первый принцип, который надлежит соблюдать в этой связи, заключается в том, что ни один сотрудник не должен делать заявлений для прессы, за исключением случаев, когда его уполномочили на это. Административный руководитель должен определять посредством административной инструкции метод выполнения этой важнейшей задачи, заключающейся в передаче информации для прессы. Как правило, такая информация передается через службы по связям с прессой. Совет желает разъяснить, что, когда на сотрудника возлагается какая-либо ответственность за общение с представителями прессы или когда к нему обращается представитель прессы, как к ответственному должностному лицу, он должен рассматривать себя в качестве представителя, выступающего от имени организации, и избегать личных ссылок и мнений. Было бы явно неправильным, если бы сотрудник попытался использовать прессу для того, чтобы продвигать собственные интересы, высказывать личные жалобы, разглашать без санкции информацию или оказывать влияние на решения организации по вопросам ее политики.
43. Совет решительно поддерживает принцип, изложенный в положениях и правилах о персонале международных организаций, согласно которому сотрудники не должны принимать никаких почетных званий, наград, подарков или услуг от какого бы то ни было правительства или из любого другого источника, постороннего для организации. Он надеется, что правительства государств-членов будут уважать этот принцип и будут воздерживаться от того, чтобы ставить сотрудников в неудобное положение, когда им приходилось бы отказываться от таких предложений. Такие услуги могут рассматриваться теми, кто их оказывает, как средство для получения поддержки или создания обязательства оказывать взамен определенные услуги. В равной степени важно то, что принятие услуг может рассматриваться общественностью как поведение, создающее такое обязательство, несмотря на то, что это могло и не входить в планы тех, кто оказывал такие услуги. Должностные лица, работающие с коммерческими компаниями, должны использовать эти же правила и должны быть особо осмотрительными в отношении подарков и знаков гостеприимства. Если в положениях и правилах о персонале нет ясных директив в отношении какого-либо конкретного случая, то сотрудник должен запросить указание у административного руководителя.
VI. Поведение сотрудников, работающих вне Центральных учреждений
44. Следует отдельно подчеркнуть наличие особых возможностей, а также особых обязанностей сотрудников, работающих вне Центральных учреждений, включая экспертов, временно нанятых для консультирования правительств. Возможности открываются в связи с тем фактом, что их личный вклад приобретает возросшую значимость в районах, где не присутствуют основные органы и не проводятся крупные мероприятия их организации. Такие сотрудники, даже если они направлены в технические миссии, часто рассматриваются фактически в качестве «представителей» Организации Объединенных Наций или соответствующего специализированного учреждения, и поэтому они должны вести себя самым безупречным и безукоризненным образом. Особо следует отметить, что в некоторых районах мира, где в последние годы политические изменения были стремительными, правительства и народы очень чутко реагируют на поведение приезжающих сотрудников и экспертов.
45. Первейшая обязанность международного гражданского служащего, направленного на работу в тот или иной район мира, состоит в том, что он должен заранее получить как можно больше знаний о странах, в которые он едет, а также о традициях, обычаях и нравах их народов. Это будет относительно легко для сотрудника, направленного из постоянного отделения. Это не менее важно, хотя и сложнее для эксперта, нанятого для выполнения конкретного задания. Такие знания могут помочь человеку строить свое поведение так, чтобы оно отражало рассудительность, понимание и терпимость.
46. Вопросы протокола также могут иметь большое значение для успеха полевой миссии. Этот факт необходимо учитывать, хотя нормы и обычаи дипломатического этикета, а также конкретные обстоятельства будут столь разнообразными, что установить общепризнанные нормы трудно. Международные миссии, причем даже технического характера, аккредитуются при правительствах; признание этого факта поможет должностным лицам строить свое поведение. За исключением случаев, когда есть особые причины для того, чтобы не делать этого, представляется целесообразным, чтобы участники миссии по прибытии в страну вступали в контакт с национальным протокольным отделом с целью избежать того, что может быть сочтено дипломатической или социальной ошибкой. Совет предполагает, что руководители региональных отделений любой международной организации и представители-резиденты по вопросам технической помощи ознакомятся с протокольными вопросами и местными обычаями и будут помогать периодически прибывающим миссиям в этих вопросах.
47. Когда сотрудники или эксперты нескольких международных организаций работают в одном и том же государстве или регионе, перед ними открывается отличная возможность продемонстрировать сотрудничество и взаимопонимание в отношении международной системы в целом, как сказано в пункте 6 выше. Любое проявление соперничества, публичная критика или нежелание сотрудничать в таких обстоятельствах могут только подорвать репутацию международных организаций, и поэтому их обязательно необходимо избегать.
48. Сотрудники и приезжие эксперты, которые приглашаются различными группами для участия в заседаниях, чтения лекций под их эгидой, дачи интервью или публичных заявлений, должны проявлять осторожность. Они должны избегать нанесения ущерба миссии или международной организации вследствие какой-либо ассоциации со спорными национальными или международными вопросами или вследствие выражения мнений по таким вопросам. Лица, работающие на местах, должны также избегать какого бы то ни было вмешательства во внутренние дела страны, где находится их место службы; они должны особенно следить за тем, чтобы не оказаться вовлеченными в какие-либо распри или конфликты между центральными и местными органами власти и чтобы они не ассоциировались с делом, отстаиваемым должностными лицами или гражданами страны, с которыми они работают.
49. Хотя общепринятой является практика, когда международные организации с помощью соглашений с конкретными правительствами договариваются о некоторых привилегиях или льготах для международных гражданских служащих, следует признать, что такие соглашения — предмет переговоров между штаб-квартирой и данным правительством и что они не должны быть предметом несанкционированных переговоров, проводимых должностным лицом периферийного отделения. Более того, должностные лица, работающие на местах, должны воздерживаться от каких-либо просьб о привилегиях, которые не предусмотрены в соглашениях между организацией и соответствующим правительством.
VII. Внеслужебная деятельность
50. Совет считает желательным сразу изложить основное соображение, которое, по его мнению, должно определять допустимость внеслужебной деятельности международных гражданских служащих, помимо политической деятельности. Главная обязанность международного гражданского служащего — отдавать все свои силы и способности работе в организации, которой он служит. Из этого следует, что недопустима никакая деятельность, которая так или иначе мешает работе или несовместима со статусом международного гражданского служащего. Если в этом вопросе не будут применяться строгие нормы совместимости и пристойности, то репутация международных секретариатов может оказаться под угрозой. Недопустимо участие в деятельности, которая отнимает слишком много времени и сил сотрудника или которая вследствие своего характера бросает тень на достоинство или авторитет международной гражданской службы. Точно так же ясно, что нельзя брать на себя никакое договорное обязательство на стороне, которое мешало бы сотруднику выполнять свои служебные обязанности в любое время. Таким образом, Совет считает, что любая постоянная или периодическая внеслужебная деятельность существенного характера не может сочетаться с руководящими принципами, изложенными в настоящем пункте.
51. Что касается вопроса о вознаграждении за любую внеслужебную деятельность, не связанную с выполнением служебных обязанностей сотрудника, то Совет считает, что этот вопрос будет в основном урегулирован надлежащим образом, если будут соблюдены принципы, изложенные выше. Условия службы в международных организациях устанавливаются с тем расчетом, чтобы сотрудник мог посвятить себя своей карьере, а внеслужебная деятельность, главная цель которой заключается в получении финансовой выгоды, недопустима.
52. Наконец, изложив вышеупомянутые принципы и обеспечив их понимание, Совет признает, что в некоторых обстоятельствах административный руководитель может в порядке исключения разрешить внеслужебную деятельность. Такое разрешение всегда должно быть получено заранее.
VIII. Личная жизнь сотрудника
53. В принципе личная жизнь международного сотрудника касается только его, и его организация не должна в нее вмешиваться. В то же время, для того чтобы его личная жизнь не бросила тень на его организацию, он должен сам установить для себя высокие нормы личного поведения, в некоторых отношениях более утонченные, чем те, которые ожидаются от национальных гражданских служащих. Он должен учитывать, что его поведение, независимо от того, связано оно или нет с его официальными обязанностями, не должно ущемлять какие-либо очевидные интересы организации, которой он служит, компрометировать ее или оскорблять общину, в которой он живет. Такую сдержанность необходимо проявлять даже в случае использования прав, признанных действующим законодательством, если такое использование может негативно отразиться на организации. Международный гражданский служащий не только сам должен быть осмотрительным и благоразумным, но и должен убедить членов своей семьи в необходимости соблюдения таких же высоких норм поведения.
54. Неукоснительное соблюдение законов страны пребывания, неучастие в незаконных или спекулятивных сделках с валютой, выполнение финансовых обязательств — таковы лишь некоторые из очевидных требований, вытекающих из этого общего принципа.
55. Диапазон нарушений закона может быть широким: от серьезной уголовной деятельности до незначительных правонарушений, и стандарты оценки лучше всего разрабатывать с учетом характера и обстоятельств конкретных дел. Совет считает правильным подход, сформулированный Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций в его докладе Генеральной Ассамблее и заключающийся в следующем:
«Применяемые к сотрудникам нормы поведения строже обыкновенных юридических норм. Признание виновным в национальном суде обычно является убедительным доказательством совершения того деяния, за которое подсудимый был подвергнут судебному преследованию. И деяния, которые обычно признаются уголовными кодексами различных стран в качестве правонарушений, будут, как правило, также и нарушениями независимых норм добросовестности, выработанных Организацией Объединенных Наций и отвечающих ее характеру. Однако Организация должна быть вправе игнорировать приговоры, выносимые ее служащим за незначительные правонарушения или за такие правонарушения, которые обычно считаются не имеющими отношения к добросовестности, а также приговоры, вынесенные без соблюдения общепризнанных надлежащих правовых процедур».
IX. Вывод
56. Нормы, изложенные в настоящем докладе, — высокие и строгие, однако Совет считает, что международные гражданские служащие в числе первых согласятся с тем, что они способны соблюдать их и что эти нормы следует соблюдать. Международный гражданский служащий должен пойти на особые ограничения своей общественной и личной жизни, и, именно поступая таким образом, он может внести позитивный вклад в работу и достижение идеалов международных организаций.
57 . Добросовестность, международная лояльность, независимость и беспристрастность, а также подчинение личных интересов интересам организации — это повседневные требования. Совет выражает уверенность в том, что сложится благородная традиция, которая покажет всем, кто вступает в контакт с международными организациями, что их сотрудники взяли на себя высокие обязательства, обусловленные их статусом. Если усилия Совета в определенной степени помогут достижению этой цели, то это будет для него высшей наградой. |
