Деятельность в области разминирования и эффективная координация: межучрежденческая стратегия ООН
Общие позиции
В нижеследующих пунктах кратко излагаются общие позиции Организации Объединенных Наций, ее учреждений, фондов и программ по главным проблемам, стоящим на данном направлении1.
Помощь государствам, в которых существует минная опасность, и действия на национальном уровне
В целях обеспечения надлежащих и наиболее эффективных действий по нейтрализации минной угрозы Организация Объединенных Наций стремится в рамках своей деятельности, связанной с разминированием, содействовать переходу к национальному управлению этими действиями, институциональному строительству и укреплению потенциала в этой области, а также к соблюдению основных требований ИМАС. В первую очередь ответственность за разминирование лежит на правительствах государств, подверженных минной опасности. Такая ответственность должна возлагаться на национальный административный орган по вопросам разминирования, который должен отвечать за регламентацию, управление и координирование национальной программы деятельности по разминированию, которая осуществляется в пределах границ соответствующего государства, в том числе и за разработку национальных стандартов деятельности по разминированию, постоянно действующих и других соответствующих инструкций.
В рамках типовых программ деятельности по разминированию Организация Объединенных Наций оказывает помощь в создании и укреплении национальных структур по вопросам разминирования на следующих трех уровнях:
- 1) на межминистерском уровне (в том что касается создания и укрепления регламентарных и определяющих политику органов, занимающихся вопросами разминирования);
- 2) на уровне координационных органов, которые осуществляют контроль за проведением различных операций по разминированию по согласованию с основными заинтересованными субъектами; и
- 3) на уровне оперативных организаций неправительственного или коммерческого характера, а также подразделений гражданской обороны, полиции и вооруженных сил.
В некоторых исключительных случаях Организация Объединенных Наций, когда того требуют обстоятельства, может брать на себя выполнение некоторых или всех функций, которые при обычном ходе дел входят в компетенцию национального органа по вопросам разминирования.
Помощь жертвам
Организация Объединенных Наций всегда готова оказать помощь в осуществлении программ по удовлетворению нужд жертв противопехотных мин и ВОВ, причем для нее более предпочтительно, когда такие программы входят в состав общенациональных программ по удовлетворению нужд всех инвалидов. Такая помощь может состоять в предоставлении жертвам первой помощи, обеспечении медицинского ухода за ними в условиях чрезвычайных обстоятельств, восстановлении здоровья, осуществлении дальнейшего медицинского наблюдения, оказании им психосоциальной поддержки, организации их профессиональной реабилитации и профессионального обучения, а также в создании им возможностей для получения образования и для их социально-экономического развития, интеграции в жизнь общин и получения от этих общин соответствующей поддержки, создании рабочих мест, развитии потенциальных возможностей и способности осуществлять необходимые передвижения до необходимых им мест назначения, равно как и в удовлетворении всех других соответствующих потребностей, которые испытывают жертвы мин и ВОВ. В ходе такой деятельности необходимо также соблюдать и содействовать соблюдению соответствующих международных стандартов в гуманитарной области и в сфере прав человека.
Укрепление потенциала
Организация Объединенных Наций с самого начала считала и считает частью свой программной деятельности укрепление потенциала, а также создание или расширение возможностей соответствующих учреждений. Наряду с другим это предполагает консультирование правительств по вопросам разработки законодательства и подготовки соответствующих политических установок, а также в том, что касается координации действий оперативных подразделений. Организация Объединенных Наций стимулирует НПО к участию в осуществлении подобных усилий.
Планирование и оценка мероприятий на уровне общин
На местном уровне Организация Объединенных Наций поощряет осуществление подхода, который предполагает участие общин в деятельности по разминированию и в рамках которого во главу угла ставятся первоочередные нужды и потребности людей. На базе такого подхода проводятся предварительные оценки мероприятий по разминированию, устанавливаются соответствующие приоритеты и осуществляется оперативная деятельность на местах. Конечной целью является сокращение воздействия наземных мин и ВОВ на людей, проживающих в тех местах, где существует минная опасность. Поэтому Организация Объединенных Наций будет в первую очередь проводить те мероприятия по разминированию, которые в наибольшей степени улучшают жизнь и повышают благосостояние населения районов, подвергающихся минной и ВОВ-опасности.
Компенсация ущерба
Организация Объединенных Наций рекомендует правительствам предоставлять персоналу, участвующему в деятельности по разминированию, соответствующую страховку или компенсацию на случай или в случае получения ранений или наступления нетрудоспособности либо смерти на уровне лучших стандартов международно признанной практики.
Соблюдение соответствующих международных обязательств и обязанностей
Организация Объединенных Наций выступает за соблюдение международных обязательств и обязанностей. Перспективы возобновления применения наземных мин сводят на нет усилия, направленные на снижение уровня их воздействия на жизнь пострадавшего населения, в связи с чем Организация Объединенных Наций, как правило, воздерживается от предоставления помощи государствам, которые не соблюдают свои международно-правовые обязательства, касающиеся наземных мин и ВОВ. Аналогичным образом Организация Объединенных Наций в целом воздерживается от осуществления какой-либо деятельности в районах, контролируемых негосударственными субъектами, которые не принимают на себя или не соблюдают обязанности, касающиеся наземных мин и ВОВ. И все же в особенно сложных с гуманитарной точки зрения ситуациях Организация Объединенных Наций может счесть необходимым и целесообразным осуществлять мероприятия, направленные на снижение непосредственных угроз для пострадавшего населения и персонала гуманитарных миссий, независимо от того, что власти не соблюдают международные нормы и не выполняют соответствующие обязательства. Однако и в таких обстоятельствах Организация будет по-прежнему настаивать на выполнении соответствующих норм и обязательств в приоритетном порядке.
Сотрудничество и обмен информацией
Организация Объединенных Наций способствует укреплению сотрудничества и расширению обмена информацией как важных элементов осуществления эффективной и результативной деятельности в области разминирования. С учетом этого Организация Объединенных Наций рекомендует правительствам государств и негосударственным субъектам представлять информацию о том, в какой степени проблема наличия мин и ВОВ влияет на гуманитарные аспекты жизни и развития населения, проживающего в пределах их границ или на территориях, находящихся под их контролем, а также представлять отчеты о достигнутых результатах, требующиеся согласно соответствующим договорам, действие которых распространяется на эти государства и территории.
Учет деятельности по разминированию в планах национального развития
Организация Объединенных Наций рекомендует всем субъектам надлежащим образом учитывать деятельность по разминированию в их программах, стратегиях и бюджетах развития. Без ущерба для проведения чрезвычайных операций и операций, направленных на сохранение жизни людей, Организация Объединенных Наций выступает за то, чтобы деятельность, связанная с разминированием, находила свое отражение в планах и процессах национального развития, направленных на достижение Целей развития тысячелетия, провозглашенных в Декларации тысячелетия (2000 год). В тех случаях, когда это необходимо, мероприятия по разминированию должны включаться в состав национальных стратегий по таким секторам, как, например, здравоохранение, образование, инфраструктура и сельское хозяйство.
Разоружение, демобилизация и реинтеграция (РДР)
Организация Объединенных Наций признает, что деятельность по разминированию играет важную роль в деле разоружения, демобилизации и реинтеграции, поскольку предоставляет возможность задействовать бывших комбатантов в программах разминирования. Организация Объединенных Наций рекомендует сторонам в конфликтах и миротворцам включать, когда это необходимо, мероприятия по разминированию в инициативы, выдвигаемые по линии РДР.
Оценка результатов
Организация Объединенных Наций регулярно поручает оценку результатов осуществляемой ею деятельности в области разминирования независимым организациям и участвует в проведении оценок программ разминирования с привлечением всех заинтересованных сторон на национальном или региональном уровнях, либо поощряет проведение таких оценок. Организация содействует тому, чтобы выводы, получаемые в результате таких оценок, суммировались и распространялись среди более широкой аудитории, а также предпринимает усилия к тому, чтобы эти выводы учитывались в ходе разработки дальнейших планов или программ.
Гендерный фактор
Проводимая Организацией Объединенных Наций политика требует учета гендерной проблематики во всех руководящих установках и программах, осуществляемых в рамках системы Организации Объединенных Наций2. Важное значение стратегической линии учета гендерных аспектов Генеральная Ассамблея еще раз отметила на своей двадцать третьей специальной сессии, состоявшейся в июне 2000 года (документ «Пекин +5»). Организация Объединенных Наций учитывает различные потребности и ценностные установки женщин и мужчин, девочек и мальчиков при планировании, осуществлении и оценке результатов всех аспектов деятельности, проводимой по программам разминирования, и рекомендует своим партнерам поступать так же. Организация издает «Руководящие принципы учета гендерных аспектов при осуществлении программ по разминированию».
Гуманитарный императив
В основе деятельности Организации Объединенных Наций, связанной с разминированием, лежат принципы гуманности, нейтралитета и беспристрастности, а целью этой деятельности является повышение уровня безопасности людей. Кроме того, мероприятия по разминированию облегчают работу субъектов, которые занимаются решением проблем гуманитарного характера, миротворчества и развития, и предоставляют помощь уязвимым группам населения в условиях чрезвычайных обстоятельств, операций по установлению мира и постконфликтного урегулирования3.
Юридическая ответственность
Организация Объединенных Наций рекомендует государствам принять законодательные акты, в которых признавалась бы юридическая ответственность правительственных органов за безопасность на территориях, разминированных согласно применимым национальным стандартам или ИМАС, а также по любым остаточным обязательствам и/или требованиям, которые возникли вследствие такой деятельности по разминированию, осуществлявшейся согласно вышеупомянутым стандартам, либо в связи с нею.
Национальные вооруженные силы и деятельность по разминированию
В своем подходе к сотрудничеству с вооруженными силами и вооруженными группировками Организация Объединенных Наций руководствуется документом Межучрежденческого постоянного комитета (МПК), озаглавленным Reference Paper on Civil-Military Relations («Справочный документ по взаимоотношениям между гражданскими и военными субъектами») и одобренным в июне 2004 года Рабочей группой МПК, а также документом МПК Guidelines on the Use of Military and Civil Defence Assets to Support United Nations Humanitarian Activities in Complex Emergencies («Руководящие принципы использования военных ресурсов и средств гражданской обороны в целях поддержки гуманитарной деятельности Организации Объединенных Наций в сложных чрезвычайных ситуациях»), выпущенным в марте 2003 года. В пункте 39 первого из этих документов говорится, что «любая гуманитарная операция, в которой используются военные ресурсы, должна сохранять свои гражданские природу и характер», а в пункте 38 – что «в принципе военные ресурсы и средства гражданской обороны воюющих сторон или подразделений, оказавшихся вовлеченными в активные боевые действия, не должны использоваться как средство поддержки гуманитарной деятельности. Вопрос об использовании … ресурсов вооруженных сил сторон, ведущих боевые действия, может быть рассмотрен лишь в случае наступления крайне тяжелых и исключительных обстоятельств. Это особенно касается тех случаев, когда какими-либо иными средствами оказать помощь наиболее уязвимому населению невозможно».
В соответствии с вышеуказанными руководящими документами в мирное время Организация Объединенных Наций может строить свое сотрудничество в сфере деятельности по разминированию, оказывая помощь в реализации национальных программ деятельности, связанной с разминированием, которые включают в себя договоренности о взаимодействии с национальными вооруженными силами, тогда как общая координация, контроль и определение приоритетности задач по разминированию остаются в ведении национальных гражданских властей. Организация Объединенных Наций не заключает ни прямо, ни опосредованно договоренности о сотрудничестве или взаимодействии с национальными военными ведомствами, если такие договоренности наносят ущерб ее нейтралитету и беспристрастности.
В случае поступления от национальных вооруженных сил или каких-либо вооруженных группировок, все еще участвующих в конфликте, просьбы об оказании им помощи в проведении разминирования, Организация Объединенных Наций может в порядке исключения оказать такую помощь, соблюдая руководящие положения вышеуказанных политических документов. Условия оказания такой помощи, как правило, оговариваются в меморандуме о взаимопонимании, заключаемом сторонами в конфликте. В подобных обстоятельствах характер помощи определяется для каждого отдельного случая старшим должностным лицом4 Организации Объединенных Наций в соответствующей стране после проведения соответствующих консультаций с Межучрежденческой координационной группой по разминированию (МУКГР).
Все осуществляемые в мирное время или в период вооруженных конфликтов при поддержке Организации Объединенных Наций операции по разминированию, в том числе и те, в которых используются национальные вооруженные силы и/или какие-либо вооруженные группировки, должны проводиться с учетом ИМАС или национальных стандартов, основанных на ИМАС.
Если Организация Объединенных Наций осуществляет деятельность по разминированию в стране, в которой находятся и проводят свои операции вооруженные силы других государств (не участвующих в операциях по поддержанию мира, проводимых Организацией Объединенных Наций), то она предпринимает усилия, чтобы получить от таких вооруженных сил – на основании Протокола II с поправками и Протокола V к КОО – всю информацию о наземных минах и ВОВ, которая может способствовать повышению уровня безопасности гражданского населения. Организация Объединенных Наций рекомендует таким силам соблюдать условия ДЗПМ или КОО либо уважать, в соответствующих случаях, принципы, закрепленные в этих документах, и проводить любые операции по разминированию в соответствии с ИМАС, а также докладывать о результатах таких операций Организации Объединенных Наций. Когда это требуется для обеспечения безопасности гражданского населения или персонала, осуществляющего разминирование, Организация Объединенных Наций может предоставить таким силам информацию о характере и месте проведения своих действий по разминированию.
Достижение максимальной результативности
Даже с учетом необходимости прилагать все усилия, чтобы потребности населения в разминировании удовлетворялись как можно оперативнее, ресурсы следует использовать таким образом, чтобы они обеспечивали максимальную результативность. В краткосрочном плане такой эффект не всегда достигается при проведении, например, самого разминирования. В некоторых случаях жизнь и благосостояние людей лучше всего защищать, используя на первоначальном этапе альтернативные средства, такие как огораживание и маркировка заминированных участков, а также ПРМО. Все программы по разминированию должны разрабатываться на базе наиболее достоверных имеющихся аналитических данных в отношении результативности, а также с учетом приобретенного соответствующего опыта. Несмотря на то что в условиях чрезвычайных обстоятельств обследования должны проводиться в максимально сжатые сроки, комплексные обследования воздействия наземных мин и ВОВ на жизнь населения лучше всего проводить после того, как люди, ранее покинувшие свои дома, возвратятся и вновь поселятся в них, будет восстановлена элементарная безопасность и станет возможным установить связь со всеми группами пострадавшего населения.
Партнерские связи
Организация Объединенных Наций приветствует и одобряет все вклады, которые вносят в дело разминирования партнеры-участники, представляющие правительственные учреждения и организации гражданского общества. Особенно высоко она расценивает ту важную роль, которую играют в деле повышения информированности населения по проблеме наземных мин и в удовлетворении потребностей людей, оказавшихся в зонах риска, Международный комитет Красного Креста (МККК) и Женевский международный центр гуманитарного разминирования (ЖМЦГР), а также национальные и международные НПО, включая Международную кампанию за запрещение наземных мин (МКЗНМ).
38. МКЗНМ играет ключевую роль в организации поддержки ДЗПМ и пропаганде соответствующих идей в целом, поскольку она выступает за запрещение противопехотных мин во всем мире, за присоединение всех государств к ДЗПМ 1997 года, за безотлагательное и долгосрочное удовлетворение нужд людей, выживших после подрыва на минах, и соблюдение их прав, а также за организацию информационно-просветительских мероприятий по вопросам разминирования и минной опасности, которые должны помочь защитить жизнь и благосостояние людей во всех странах, где такая опасность существует5. Важным партнером Организации Объединенных Наций во многих странах, где существует минная опасность, является МККК, который в основном занимается информационно-просветительской деятельностью, осуществляет профилактические противоминные программы (касающиеся отслеживания несчастных случаев, снижения уровня риска, а также просветительской работы в отношении минной опасности), предоставляет помощь жертвам наземных мин (оказывает первую и хирургическую помощь, а также помощь в восстановлении их здоровья и социально-экономической реинтеграции)6. Еще один важный партнер Организации Объединенных Наций – ЖМЦГР. Этот Центр предоставляет оперативную помощь пострадавшим странам, проводит соответствующие исследования и организует поддержку международных договоров, запрещающих или ограничивающих применение наземных мин. Центр занимается разработкой и поддержанием в оперативном состоянии Систему информационного обеспечения деятельности в области разминирования (ИМСМА). Он оказывает помощь в работе над ИМАС и проводит исследования, направленные на повышение эффективности и результативности деятельности, связанной с разминированием7.
Ключевыми партнерами в осуществлении международных усилий, направленных на решение проблем, связанных с минами и ВОВ, являются также НПО, занимающиеся деятельностью в области разминирования. Они откликаются на срочные нужды оказавшихся в постконфликтной ситуации государств, в которых существует минная опасность, и вносят свой вклад в развитие местного потенциала по смягчению последствий наличия мин и ВОВ. Обладающие большим опытом НПО способны эффективно передавать навыки, касающиеся всех аспектов реализации программ и управления ими. Вносимый ими вклад в пропаганду стандартов безопасности и обеспечения качества, в определение первоочередности задач на уровне общин в зависимости от соответствующих потребностей в гуманитарной сфере и в интересах развития, а также оказываемая ими помощь в разработке оперативных планов и вклад в повышение уровня осознания важности проблемы наземных мин на местном и глобальном уровнях превращают их в важный источник информации, консультативной помощи и оперативных возможностей. Поскольку НПО начинают свою работу с пострадавшим населением той или иной страны, где возникла минная опасность, еще до того, как в дело вступает Организация Объединенных Наций, такие неправительственные организации становятся важными партнерами в разработке и осуществлении комплексных, последовательных и рациональных с точки зрения экономических затрат программ деятельности, связанной с разминированием.
Мирные процессы и деятельность по разминированию
Деятельность по разминированию может стать одной из эффективных мер доверия в условиях конфликтных и постконфликтных ситуаций. Организация Объединенных Наций рекомендует сторонам в конфликтах, посредникам и другим субъектам, оказывающим свое влияние на ход конкретных мирных процессов, способствовать укреплению мирного процесса, выдвигая при первой возможности инициативы о проведении разминирования и следя за тем, чтобы в мирные соглашения включались положения, определяющие условия обмена информацией, ее получения, присоединения к международным договорам и прочие необходимые условия, касающиеся обеспечения деятельности, связанной с разминированием. Организация Объединенных Наций публикует Руководящие принципы разминирования в рамках соглашений о прекращении огня и установлении мира.
Организация Объединенных Наций с одобрением и поддержкой относится к вкладу, который ее персонал, участвующий в операциях по поддержанию мира, может внести в таких областях, как ПРМО и разминирование, и рекомендует странам, военные контингенты которых принимают участие в миротворческих операциях, готовить, в случае необходимости, отобранную часть своего персонала к проведению разминирования на основе ИМАС8.
Мобилизация ресурсов
Организация Объединенных Наций рекомендует правительствам стран и донорам выделять средства, достаточные для того, чтобы как можно скорее положить конец страданиям отдельных людей и целых сообществ. В тех случаях, когда краткосрочных отчислений оказывается недостаточно, ассигнования могут оптимально планироваться в расчете на несколько лет, что даст возможность решать все задачи, предусмотренные соответствующими программами, и обеспечит гибкость в плане удовлетворения возникающих потребностей. В случаях, когда средства выделяются для поддержки деятельности, осуществляемой Организацией Объединенных Наций, она просит доноров направлять, по мере возможности, такие средства (для сокращения промежуточных расходов) непосредственно тому учреждению Организации, которое осуществляет тот или иной конкретный вид деятельности.
Обучение технике безопасности
Организация Объединенных Наций следит за тем, чтобы ее персонал, направляемый на работу в страны, где существует минная опасность или опасность, связанная с наличием ВОВ, проходил обучение по технике безопасности обращения с минами и ВОВ еще до своей отправки в соответствующие страны. А после создания центров противоминной деятельности, руководимых Организацией Объединенных Наций или поддерживаемых ею, на местах такое обучение могут, в зависимости от практической целесообразности, проходить и сотрудники всех учреждений Организации Объединенных Наций, а также других организаций, являющихся ее партнерами.
Стандарты
Организация Объединенных Наций поддерживает в качестве стандартов, которые должны применятся во всех проводимых ею операциях по разминированию, стандарты ИМАС, и будет обращаться лишь к тем подрядчикам, которые работают по стандартам ИМАС (или их местных версий). Организация Объединенных Наций постоянно проверяет и пересматривает ИМАС. Оказывая поддержку в осуществлении национальных программ, Организация Объединенных Наций помогает правительствам государств разрабатывать на базе ИМАС свои национальные стандарты.
Технология
Организация Объединенных Наций поощряет разработку надлежащего специализированного оборудования для проведения разминирования, которое будет удовлетворять потребностям пользователей и позволит решать проблему наземных мин на безопасной, оперативной и экономически эффективной основе. Организация Объединенных Наций проводит с партнерами работу по обеспечению широкого распространения информации о появляющихся новых технологиях, но сама исследования и разработки не финансирует.
Транспарентность и отчетность перед донорами
Организация Объединенных Наций обязуется вести свою работу на транспарентной основе и своевременно представлять правительствам принимающих стран и донорам открытые комплексные отчеты о проводимой ею деятельности, связанной с разминированием. Каждый член Группы Организации Объединенных Наций по деятельности, связанной с разминированием, в надлежащие сроки представляет отчеты своим донорам согласно финансовым регламентам и правилам, а также условиям отчетности, оговоренным им со своим донором. В тех случаях, когда ответственность за использование средств и оборудования, предоставленных донорами, лежит на Организации Объединенных Наций, последняя осуществляет надзор за тем, как эти средства расходуются в процессе реализации национальных программ, что помогает обеспечивать надлежащую отчетность и гарантирует доверие доноров. Всегда, когда это возможно, в целях обеспечения согласованности действий, качества отчетности и эффективности требования по отчетности оговариваются с донорами.
«Деревенское разминирование»
Организация Объединенных Наций признает, но не поощряет такое явление, как «деревенское разминирование». Деревенское разминирование – это очистка опасных участков от мин и/или ВОВ и маркировка таких участков, проводимые силами местных жителей по их личной инициативе или по инициативе общины, в которой они непосредственно проживают. Деревенское разминирование часто считают актом самопомощи или спонтанной инициативой по освобождению от мин, и, как правило, такое разминирование происходит вне рамок официальной деятельности по осуществлению разминирования или параллельно с ней. В тех местах, где происходит деревенское разминирование, Организация Объединенных Наций рекомендует властям по возможности регулировать такую деятельность, оказывать помощь в выполнении программ по информированию о минной опасности, пересматривать очередность участков, подлежащих разминированию, и вносить изменения в оценки противоминного потенциала.
1. Эти общие позиции и установки могут реализовываться в той или иной конкретной ситуации по-разному в зависимости от решений, которые будут приниматься компетентными политическими органами Организации, в частности в тех случаях, когда мероприятия, связанные с разминированием, будут проводиться по запросу какого-либо из таких органов.
2. См. согласованные выводы ЭКОСОС, представленные в документах 1997/2 и Е/2004/59.
3. Точное определение понятия гуманитарного императива дается в резолюции A/ RES/46/182 Генеральной Ассамблеи («Укрепление координации в области чрезвычайной гуманитарной помощи Организации Объединенных Наций») от 19 декабря 1991 года.
4. Термин «старшее должностное лицо Организации Объединенных Наций» означает в соответствующих случаях координатора-резидента/координатора гуманитарной деятельности и страновую группу Организации Объединенных Наций, а также Специального представителя Генерального секретаря.
5. За более подробной информацией о деятельности МКЗНМ просьба обращаться по следующему адресу в Интернете: www.icbl.org .
6. За более подробной информацией о деятельности МККК просьба обращаться по следующему адресу в Интернете: www.icrc.org .
7. За более подробной информацией о деятельности ЖМЦГР просьба обращаться по следующему адресу в Интернете: www.gichd.ch .
8. См . документы S/PRST/2003/22 и «Emergency mine action in United Nations peacekeeping and peace support operations», а также страницу об ИМАС , размещенную в Интернете по адресу : www.mineactionstandards.org .