Всеобъемлющая рамочная программа действий
Июль 2008 года
B. Целевые показатели и предлагаемые меры
1. Удовлетворение насущных потребностей уязвимых категорий населения
1.4 Регулирование макроэкономических последствий
Для того, чтобы непосредственные меры реагирования в связи с кризисом не привели к более масштабным экономическим последствиям, которые вызовут дальнейшее ухудшение положения малоимущих слоев населения, требуются соответствующие мероприятия макроэкономического регулирования.
Во-первых, резкий рост цен на продовольствие, особенно начиная с середины 2007 года, является важнейшей причиной роста суммарной инфляции, отмечаемой во всех странах мира: согласно подсчетам, именно на рост цен на продовольствие приходится примерно 44% инфляции в мире за 12-месячный период до конца 2007 года, а в Азии этот показатель составил целых 67,5%1. В среднесрочной перспективе цены на продовольствие, по-видимому, останутся на этом более высоком уровне. Любое долгосрочное относительное повышение цен на продовольствие рано или поздно передается потребителям (при этом принимаются меры по смягчению негативных последствий для беднейших домохозяйств), однако нельзя допустить, чтобы нынешний шоковый скачок цен на продовольствие привел к общему росту инфляции или к принятию неоправданных макроэкономических мер реагирования, которые лягут тяжким бременем на малоимущие слои населения и подорвут с таким трудом достигнутую макроэкономическую стабильность.
Во-вторых, рост стоимости импорта продовольственных товаров для стран, являющихся нетто-импортерами продовольствия, приводит к ухудшению показателей их платежного баланса, который зачастую и так испытывает трудности из-за роста цен на энергоресурсы, при этом в особенно тяжелом положении оказываются страны, у которых небольшие инвалютные резервы или которые не являются экспортерами товаров, на которые также растут цены. Некоторым странам, возможно, требуется дополнительное финансирование в краткосрочной перспективе на оплату подорожавшего импорта продовольствия. А в среднесрочной перспективе необходимо двигаться вперед к обеспечению более устойчивого состояния платежного баланса.
Тематическая вставка:
Инфляция и цены на продовольствие
По данным на конец 2007 года, около 44% инфляции в мире связано с резким ростом цен на продовольствие в течение указанного года. Однако по разным странам и регионам отмечается довольно большой разброс показателей. В Азии на рост цен на продовольствие приходится две трети суммарной инфляции; в странах Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока и СНГ — немногим более 40%, в развитых странах — менее 20%.
В 2008 году прогнозируется постепенное снижение цен на продовольствие, это связано с тем, что в 2008–2009 годах ожидаются более высокие урожаи; в 2009 году цены на продовольствие должны стабилизироваться. Прогнозируемое замедление развития глобальной экономики приведет к снижению цен на продовольствие в меньшей степени, чем на другие сырьевые товары, так как цены на продовольствие, как правило, менее зависимы от колебаний циклов деловой активности по сравнению с ценами на другие сырьевые товары. Кроме того, нынешний цикл изменений цен на продовольствие, скорее всего, будет более продолжительным, чем обычные 2–3 года, поскольку принимаемые меры по ликвидации продовольственного кризиса дадут эффект лишь по прошествии некоторого времени.
Происшедшие в последнее время резкие скачки цен на продовольствие (а также на топливо) представляют собой серьезные шоковые воздействия, последствия которых необходимо смикшировать и переложить на потребителей, при этом следует принять специальные меры по смягчению неблагоприятных последствий для беднейших домохозяйств. Кроме того, столь серьезные шоковые воздействия требуют принятия макроэкономических мер реагирования с учетом специфики конкретных стран для обеспечения стабильности. Наиболее актуальная задача макроэкономической политики общемирового масштаба — обеспечить принятие мер к тому, чтобы первичные последствия резкого роста цен на продовольствие и топливо не привели к существенным вторичным последствиям и ускорению инфляции. Ключевое значение будет иметь твердая решимость поддерживать стабильность цен. Национальные центральные банки должны тщательно отслеживать изменения цен и принимать оперативные и надежные меры по противодействию росту инфляционных ожиданий. Проблемы инфляции следует учитывать и при принятии решений о допустимых уровнях бюджетных дефицитов, об источниках и схемах их финансирования, в связи с принятием государственных решений об оптимальных мерах политики в ответ на кризис цен на продовольствие.
Опасности игнорирования растущего инфляционного давления нельзя недооценивать. В последние годы многие развивающиеся страны и страны с формирующейся рыночной экономикой добились немалых успехов в снижении инфляции и повышении темпов экономического развития. Эти успехи стоили немалого труда, и нельзя подвергать их опасности, принимая недостаточные или необоснованные меры макроэкономической политики. Борьба против общего роста инфляции имеет большое значение и для бедных слоев населения, так как они больше всех пострадают от инфляции: рост инфляции действует как налог, взимаемый по убывающей шкале, что приведет к сокращению их доходов и, следовательно, снижению уровня жизни. В целом, принимаемые меры реагирования должны предусматривать осторожное балансирование между различными макроэкономическими целями.
В-третьих, как указывалось в предыдущем разделе, многие из неотложных мер политики, призванные ликвидировать чрезвычайные ситуации, связанные с продовольственным кризисом (включая конкретные государственные расходы, например, на целевые программы социальной защиты малоимущих, и меры, приводящие к сокращению доходов государственного бюджета, такие как снижение налогов и тарифов на продовольствие), связаны с неблагоприятными последствиями для государственного бюджета; эти последствия необходимо точно подсчитать, обеспечить их финансирование и учесть при определении параметров макроэкономической политики. Сокращение доходов бюджета и (или) увеличение бюджетных расходов следует учесть в ходе тщательного бюджетного планирования таким образом, чтобы обеспечить равномерное и справедливое распределение дополнительной нагрузки, связанной с необходимыми корректировками. В краткосрочной перспективе некоторым странам, возможно, потребуется дополнительная поддержка государственного бюджета со стороны доноров; возможно, не удастся избежать краткосрочного увеличения бюджетного дефицита; но следует помнить, что в среднесрочной перспективе тщательное и осторожное бюджетно-налоговое регулирование имеет первостепенное значение для обеспечения стабильности цен. В среднесрочной перспективе возможны некоторые изменения в структуре бюджетных расходов; но при этом не следует подвергать бедные слои населения двойному наказанию в виде сокращения других необходимых видов социального обеспечения или расходов на развитие инфраструктуры, необходимых для осуществления дальнейших инвестиций в развитие сельского хозяйства в целях повышения продуктивности и увеличения объемов производства сельхозпродукции для собственного потребления и на продажу.
Необходимо сохранить макроэкономическую стабильность, которой многие развивающиеся страны добились в последние годы, нередко ценой немалых жертв2. Однако речь идет не только о жесткой бюджетной политике; многим странам следует критически пересмотреть все программы расходов и привести суммарные бюджетные расходы и издержки, связанные с предстоящими мерами, в соответствие с имеющимися среднесрочными бюджетами. Правительства должны стремиться обеспечить финансирование необходимых дополнительных расходов с наименьшими потерями для малоимущих слоев населения. Каждая страна должна рассчитать допустимое увеличение бюджетного дефицита и запланировать меры по обеспечению финансирования этого дефицита, при этом уделив особое внимание вопросам долгосрочной бюджетной устойчивости и сохранения государственной задолженности на приемлемом уровне. Чем больше возможностей по привлечению внешнего финансирования, тем большую степень гибкости имеет правительство при принятии неотложных мер. Страны, которые не могут или не желают увеличивать дефицит государственного бюджета, должны предусмотреть в бюджете дополнительные возможности для реализации мер по противодействию росту цен на продовольствие — за счет сокращения второстепенных расходов по другим направлениям или путем принятия мер по увеличению доходов бюджета, включая административные меры или изменения в политике.
Предлагаемые меры:
Регулирование макроэкономических последствий
- Сдерживание базовой (реальной) инфляции и инфляционных ожиданий путем проведения достаточно жесткой кредитно-денежной политики, чтобы не допустить роста общей инфляции под влиянием высоких цен на продовольствие и энергоносители. Национальные центральные банки и кредитно-бюджетные ведомства могут не допустить, чтобы перенос серьезных шоковых воздействий, связанных с высокими ценами на продовольствие (и на энергоносители), привел к стабильному долгосрочному росту инфляции, если будут сдерживать рост базовой инфляции и инфляционных ожиданий путем принятия и неуклонного проведения достаточно жесткой кредитно-денежной политики. Для развивающихся стран это может представлять особые трудности, так как жесткая кредитно-денежная политика может привести к замедлению экономического роста и даже вызвать экономический спад. Однако если допустить рост инфляции в результате проведения либеральной кредитно-денежной политики, последствия будут еще более губительными для перспектив экономического роста и для достигнутых многими развивающимися странами успехов в сокращении масштабов бедности.
- Оценка последствий принимаемых мер для платежного баланса и целесообразности (допустимости) сокращения валютных резервов. Некоторые страны смогут обеспечить финансирование подорожавшего нетто-импорта продовольствия за счет использования валютных резервов — по крайней мере, на первых порах. Это позволит выиграть некоторое время для того, чтобы скорректировать структуру спроса и стимулировать увеличение собственного производства сельхозпродукции. Однако развивающимся странам, являющимся нетто-импортерами продовольствия и не имеющим достаточных валютных резервов, в ситуации, когда стоимость импорта увеличивается, а условия торговли ухудшаются (то есть стоимость единицы импорта растет быстрее, чем стоимость единицы экспорта), потребуется поддержка платежного баланса, либо им придется пойти на риск девальвации национальной валюты, что приведет к дальнейшему росту внутренних цен на продовольствие.
- Мобилизация внешней помощи для финансирования дополнительного импорта продовольствия. Страны, не располагающие достаточными валютными резервами, должны быстро мобилизовать дополнительные ресурсы для финансирования импорта продовольствия. Это могут быть средства доноров, оказывающих помощь на двусторонней основе, или международных финансовых учреждений, предоставляемые в виде гуманитарных дотаций, увеличения внешней помощи на цели развития, либо прямая поддержка платежного баланса.
- Поддержание достаточных валютных резервов, в том числе за счет сокращения второстепенных статей государственного импорта и (или) за счет увеличения экспорта после удовлетворения насущных потребностей в импорте продовольствия.
- Определение и комплексная оценка издержек от налоговых мер, принимаемых в связи с ростом цен на продовольствие. По всем принимаемым мерам, включая увеличение государственных расходов на финансирование программ поддержки производителей или потребителей и сокращение налогов и импортных тарифов, необходимо провести точную оценку затрат и издержек и их краткосрочных и среднесрочных последствий. Правительствам некоторых стран потребуется внешняя помощь в виде поддержки бюджета для финансирования мер по ликвидации кризиса.
1 IMF, WEO, April 2008. [МВФ. «Перспективы развития мировой экономики», апрель 2008 г.]
2 IMF, "Food and Fuel Prices—Recent Developments, Macroeconomic Impact, and Policy Response," June 2008. [МВФ. «Цены на продовольствие и на топливо: события последнего времени, макроэкономические последствия и меры политики», июнь 2008 г.]