Всеобъемлющая рамочная программа действий
Июль 2008 года
B. Целевые показатели и предлагаемые меры
1. Удовлетворение насущных потребностей уязвимых категорий населения
1.1 Оказание чрезвычайной продовольственной помощи, принятие мер в области питания, укрепление и расширение доступности механизмов социальной защиты
Голод и недоедание относятся к наиболее опасным факторам, представляющим угрозу для здоровья человека; от них умирают больше людей, чем от ВИЧ/СПИДа, малярии и туберкулеза вместе взятых. Каждый день в мире от голода и связанных с ним заболеваний умирают 25 тыс. человек, в том числе более 10 тыс. детей. Потребности людей, доведенных до обнищания еще до резкого роста цен на продовольствие, и тех, которые стали бедняками в результате этого кризиса, должны быть удовлетворены в полном объеме путем увеличения объемов регулярной помощи в целях предотвращения гуманитарного кризиса, нестабильности и долгосрочных неблагоприятных последствий для здоровья и благосостояния людей.
Тематическая вставка:
Механизмы социальной защиты малоимущих в условиях продовольственного кризиса
Механизмы социальной защиты — это целевые программы, направленные на удовлетворение наиболее насущных потребностей наиболее уязвимых домохозяйств в продовольствии и питании, а также их производственных потребностей, чтобы не допустить их дальнейшего обнищания в период кризиса.
Все механизмы социальной защиты в целом аналогичны по своему назначению, но могут различаться по форме оказания помощи и направленности на поддержку тех или иных видов действий. Чаще всего помощь оказывают в натуральной форме, в виде талонов (например, продовольственные талоны или талоны на получение удобрений), а также деньгами. В странах или районах, где рынки развиты слабо, возможно, предоставление продуктов питания и производственных ресурсов непосредственно семьям будет более эффективным и обойдется дешевле. Там, где рынки существуют, но частные поставщики не желают вкладывать средства в развитие инфраструктуры распределения помощи, не имея гарантий наличия спроса, талонные системы могут быть весьма эффективными в стимулировании увеличения частных инвестиций. В странах и регионах, где рынок и банковская система действуют неплохо и охватывают даже жителей отдаленных районов, имеет смысл использовать переводы наличных денежных средств, так как административные издержки в этом случае, как правило, меньше. Но даже эти различия порой стираются: например, в случае закупок продовольствия у местных фермеров фактически возникает взаимосвязь между оказанием продовольственной помощи и содействием развитию сельскохозяйственного производства и рыночных механизмов. Если наиболее целесообразным представляется вариант закупки продовольствия у местных производителей, необходимо проводить оценку рыночных рисков, с тем чтобы не допустить негативного воздействия на наличие продовольствия и на структуру цен на местах.
Предоставление помощи в натуральной форме, в виде талонов или денежных средств без каких-либо условий предусматривает только проведение проверки нуждаемости. Этот вид помощи имеет особое значение для наиболее уязвимых категорий населения, например, для престарелых. В рамках других программ оказание помощи увязывается с безвозмездным выполнением общественных или производственных работ (например, дети должны ходить в школу, женщины должны пройти предродовое обследование, фермеры должны посещать занятия). Программы предоставления продовольственной помощи, производственных ресурсов или денежных средств за выполненную работу предусматривают оказание помощи за выполнение получателями работы в интересах государственных или частных предприятий. Такие программы требуют определенных навыков в разработке малых проектов и в управлении их реализацией, зато они представляют собой ясный саморегулирующийся механизм.
На практике в одной и той же стране зачастую реализуются различные программы социальной защиты, в зависимости от географических условий, потребностей получателей помощи, целей и задач программ. В любом случае необходимо обеспечивать адресный характер помощи или использовать механизмы саморегулирования, это позволяет понизить уровень издержек и при этом обеспечивать потребности малоимущих; всегда необходимо принимать меры против коррупции при распределении помощи. Кроме того, странам необходимо предусмотреть схемы перехода получателей помощи в категорию самостоятельных субъектов по мере развития их собственных возможностей и потенциала национальных рынков.
В результате повышения цен на продукты питания выросло число голодающих, а их положение ухудшилось. Особенно серьезные проблемы возникли у людей, у которых расходы на питание составляли более 60% доходов: городская беднота, перемещенные лица, безземельные сельские жители, скотоводы и большинство мелких фермеров. Отсутствие продуктов питания на местах приводит к тому, что люди вынуждены потреблять менее питательные продукты, прибегать к пагубным механизмам выживания: им приходится прерывать учебу детей в школе, особенно девочек, и заставлять их работать; целые семьи вынуждены мигрировать из-за экономических причин, люди продают свое имущество, истощают природные ресурсы, влезают в долги и в конечном итоге впадают в нищету.
Кроме того, голод и недоедание могут приводить к серьезным последствиям для здоровья уязвимых категорий населения, особенно беременных женщин, кормящих матерей, грудных и малолетних детей, а также людей, живущих с ВИЧ/СПИДом и туберкулезом. В случае непринятия мер, недостаточное питание может привести к замедлению и остановке умственного и физического развития ребенка в первые годы его жизни. Недоедание приводит к ухудшению здоровья людей, может вызывать хронические заболевания. В худших случаях голод становится причиной смерти.
Чрезвычайная продовольственная помощь и меры по созданию механизмов социальной защиты играют важнейшую роль в удовлетворении насущных потребностей уязвимых категорий населения и населения, относящихся к группам повышенного риска, а также в стабилизации положения в целом. Такие программы постоянно действуют во многих странах, но рост уровня незащищенности и обнищания населения, наряду с повышением цен на продовольствие и девальвацией американского доллара, за последний год привели к значительному расширению масштабов этих программ и соответствующих затрат. Для продолжения реализации существующих программ, а также для поддержки тех, кто недавно впал в нищету, требуются значительные дополнительные ресурсы. В то же время необходимо безотлагательно устранить факторы, препятствующие экспорту, перевалке и импорту продовольственной гуманитарной помощи в странах — получателях помощи и в соседних странах, так как это не позволяет оперативно удовлетворять насущные потребности. Необходимо заключить глобальные и региональные соглашения для обеспечения беспрепятственных международных поставок продовольствия для гуманитарных целей, выработать новаторские подходы к обеспечению доступа к продовольствию, например, через создание «виртуальных запасов продовольствия».
В распоряжении стран имеются различные варианты оказания помощи населению в удовлетворении потребностей в продовольствии и питании. Выбор тех или иных мер должен основываться на оценках потребностей с учетом возможностей конкретных стран.
Предлагаемые меры:
Оказание чрезвычайной продовольственной помощи, принятие мер в области питания, укрепление и расширение доступности механизмов социальной защиты
- Удовлетворение насущных потребностей в полном объеме, включая увеличение объемов продовольственной помощи, осуществление мероприятий в области питания, реализацию программ социальной защиты, таких как организация школьного питания, создание рабочих мест, решение проблемы голода и неполноценного питания наиболее уязвимых категорий населения1.
- Обеспечение базовых потребностей потребления бедных слоев населения, включая не ограниченные условия трансферты представителям уязвимых категорий населения, например, престарелым, инвалидам, внутренне перемещенным лицам, беженцам, семьям, возглавляемым женщинами, детям-сиротам и детям, принадлежащим к прочим уязвимым категориям. Помощь может предоставляться в виде продуктов питания2, талонов или денежных средств3, с учетом потребностей получателей в пищевых продуктах и питательных веществах, состояния национального рынка продовольствия и объектов финансовой инфраструктуры. Не ограниченные условиями трансферты могут осуществляться параллельно с реализацией саморегулирующихся программ, предусматривающих участие получателей помощи в учебных занятиях, в работе по созданию материальных ценностей и рабочих мест. Представляется целесообразным организовывать распределение продовольственной помощи через посредство женщин; необходимо использовать любые возможности по рационализации реализуемых программ.
- Расширение помощи в улучшении питания населения посредством систем социальной защиты в целях удовлетворения особых потребностей в продовольствии и питательных веществах представителей уязвимых категорий населения и предотвращения долгосрочных неблагоприятных последствий для их здоровья. Например, в рамках программ охраны здоровья матери и ребенка можно предусмотреть меры по решению проблем дефицита питательных веществ в рамках целевых профилактических и лечебных программ с использованием комплексных добавок питательных микроэлементов для беременных женщин и кормящих матерей, а также своевременного дополнительного питания грудных и малолетних детей качественными пищевыми и питательными продуктами4. Такую помощь можно оказывать наряду с улучшением доступа к первичному медико-санитарному обслуживанию, а также с организацией кампании по стимулированию грудного вскармливания детей и гигиены питания и развенчанию неоправданных ограничений и табу в отношении продуктов питания. Мероприятия в области питания должны осуществляться на основе согласованных подходов5.
- Оказание помощи в решении проблем недостатка питания, включая лечебное питание, направленное на лечение острых заболеваний детей, связанных с неполноценным и недостаточным питанием. Необходимы меры по наращиванию потенциала для улучшения методов лечения заболеваний средней тяжести и серьезных заболеваний, возникших вследствие недостатка питания, а также по обеспечению достаточных поставок продуктов для лечебного питания в рамках мероприятий, организуемых при участии местных общин6.
- Содействие в организации и улучшении школьного питания в целях решения проблемы голода среди детей, повышения показателей их набора в школу и посещаемости. Как и в программах охраны здоровья матери и ребенка, при организации школьного питания можно использовать продукты с добавками питательных микроэлементов, хотя обеспечение детей питанием, возможно, будет и не главной целью подобных программ. Организация школьного питания может служить механизмом оказания помощи и другим нуждающимся членам семьи школьников (посредством раздачи продовольственных пайков).
- Корректировка размеров пенсий и других имеющихся программ социальной защиты при обеспечении широкого охвата населения с учетом уровня цен на продовольствие, если пенсии и другие социальные выплаты не индексируются с учетом роста стоимости жизни или их корректировка осуществляется только раз в год. Эти корректировки могут стать важной и зримой мерой реагирования правительства, причем для ее осуществления никаких дополнительных организационно-административных механизмов не требуется. Необходимо как можно скорее организовать охват населения, не обеспеченного продуктами питания и не охваченного действующими программами.
- Обеспечение беспрепятственных и предсказуемых поставок продовольственной помощи наиболее нуждающимся странам. Действующая практика, предусматривающая выделение обусловленной помощи донорами, может невольно приводить к сокращению гуманитарных проектов в нуждающихся странах, которые получают недостаточный объем донорской помощи. В ходе недавнего кризиса некоторые страны-доноры решили частично или полностью перейти к практике предоставления основных взносов и увеличили объемы помощи, предоставляемой в виде необусловленных денежных средств. Другие страны оказывают помощь посредством принятия обязательств на несколько лет. Подобные меры следует приветствовать, так как они повышают степень предсказуемости финансирования и гибкости в расходовании средств.
- Закупки продовольствия на внутренних рынках для гуманитарных целей должны быть освобождены от экспортных ограничений, а также от высоких экспортных пошлин; необходимо обеспечить беспрепятственное и безопасное перемещение гуманитарной продовольственной помощи внутри страны и за границу.
- Изучение возможностей создания реальных либо виртуальных запасов продовольствия для оказания гуманитарной помощи. Это поможет организовать оперативные меры реагирования на стремительно развивающиеся гуманитарные ситуации, а также будет способствовать росту доверия к рынкам.
Тематическая вставка:
Закупки продовольствия на внутренних рынках
Высокие цены на продовольствие и грузовые тарифы заставляют искать новые пути оказания продовольственной помощи. Поставки продовольствия из-за границы обходятся дорого, и на их организацию уходит много времени, особенно, если предусмотрена перевалка грузов. Необходимо дополнить закупки продовольствия за границей закупками на региональных и внутренних рынках, где имеются достаточные запасы продовольствия, что позволит не допустить перекосов в уровнях цен.
Закупки продовольствия на региональных и внутренних рынках приносят существенные выгоды торговым организациям, мукомольным предприятиям и фермерскому сообществу развивающихся стран в целом. Рост потребности в продовольственной помощи вследствие глобального продовольственного кризиса, по-видимому, приведет к росту спроса на закупки продовольствия, что может способствовать увеличению производства продуктов питания в региональном масштабе и в отдельных странах, а значит, и развитию сельского хозяйства и рынков в целом.
Однако проблема по-прежнему состоит в том, чтобы организация закупок продовольствия на внутренних рынках принесла выгоды мелким фермерам, на основе использования схемы ведения сельского хозяйства по контрактам. Эта схема предполагает организацию партнерского взаимодействия различных заинтересованных сторон торговых предприятий, предприятий по переработке сельхозпродукции, национальных правительств, учреждений системы Организации Объединенных Наций, НПО, научных и финансовых учреждений, а также доноров, оказывающих помощь на двусторонней основе. Это может стать основой для увеличения спроса на основные пищевые культуры, выращиваемые мелкими фермерскими хозяйствами, для использования в рамках действующих программ оказания продовольственной помощи, с одной стороны, и для поддержки устойчивого развития малых фермерских хозяйств, с другой стороны. На дальнейших этапах развития ведение сельского хозяйства по контрактам может способствовать тому, что фермерские сообщества будут инвестировать средства в производство продуктов питания более высокого качества, которые можно будет поставлять на рынки более развитых стран. Для этого требуются согласованные действия по повышению квалификации фермеров, увеличению продуктивности и доходов за счет внедрения более эффективных систем земледелия, по обеспечению хозяйств производственными ресурсами, по организации обучения фермеров и по расширению доступа к рынкам.
В ближайшей перспективе для организации закупок продовольствия у мелких фермерских хозяйств требуются существенные начальные инвестиции и квалифицированные специалисты. В дальнейшем эти начальные затраты, возможно, окупятся за счет увеличения наличных запасов продуктов питания отечественными производителями, обеспечения устойчивой безопасности в области продовольстия и питания для местных фермерских сообществ.
Мелкие фермеры в развивающихся странах относятся к категории населения наиболее незащищенной от нехватки продуктов питания. Большинство из них — женщины. Если дать им возможность участвовать в программах оказания продовольственной помощи, это позволит трансформировать угрозы, связанные с высокими ценами на продовольствие, в возможности для производства излишков продуктов питания и увеличения семейных доходов. Повышение уровня доходов приведет к расширению возможностей в плане доступа к образованию и медицинскому обслуживанию, что окажет долгосрочное позитивное влияние на развитие этих общин.
1 Включая, в частности, такие категории, как ВПЛ и беженцы.
2 Набор продовольственной помощи следует составлять тщательно и осторожно. Нельзя включать в его состав искусственные молочные смеси начальной и второй формулы и прочее детское питание. Продукты следует рассматривать в свете их приемлемости для получателей, с учетом правил, действующих в данной стране в области здравоохранения и питания населения, а также с учетом производственной и торговой политики страны. Продукты должны быть достаточными по показателям энергетической ценности и содержания питательных веществ.
3 Денежные пособия следует применять более широко в районах, где продовольствие имеется в наличии.
4 Включая новые питательные добавки, например, порошки и пасты, содержащие питательные микроэлементы, а также добавки, содержащие витамин А, и пищевые добавки цинка.
5 Например, разрабатываются рекомендации в рамках инициативы REACH — партнерства во имя искоренения голода среди детей.
6 Следует предусмотреть возможность расширения лечебного питания групп населения со средней степенью недоедания (при обеспечении надлежащего мониторинга и наблюдения).