COMMENT FAVORISER LA CONSOLIDATION DE LA PAIX DANS LES SOCIÉTÉS DÉCHIRÉES PAR LA GUERRE : KOFI ANNAN PRÉSENTE LES ENSEIGNEMENTS TIRÉS DE L’EXPÉRIENCE DE L’ONU

COMMENT FAVORISER LA CONSOLIDATION DE LA PAIX DANS LES SOCIÉTÉS DÉCHIRÉES PAR LA GUERRE : KOFI ANNAN PRÉSENTE LES ENSEIGNEMENTS TIRÉS DE L’EXPÉRIENCE DE L’ONU

On trouvera ci-après l’intervention du Secrétaire général, Kofi Annan, à la Conférence du cycle Tip O’Neill.  La Conférence, qui s’est tenue le 18 octobre au Campus Magee de l’Université d’Ulster au Royaume-Uni, avait pour thème « Les leçons à tirer des activités de consolidation de la paix » : 

Dans mon discours d’aujourd’hui, il sera question non pas d’enseigner, mais d’apprendre. La question que je veux examiner avec vous est la suivante : quel est le meilleur moyen, pour les intervenants extérieurs, de favoriser la consolidation de la paix dans les sociétés déchirées par la guerre?

C’est un processus qui, du fait de sa nature même, doit être profondément ancré dans les collectivités et les identités locales. Même s’ils ont les meilleures intentions du monde, les gens de l’extérieur ne sont pas du tout les mieux placés pour savoir que faire. La population de la région ou du pays concerné doit sentir que le processus est entre ses mains, sinon il n’y a aucun espoir de succès. Cela étant, je crois que les intervenants extérieurs peuvent aider, surtout s’ils tirent les leçons de leur propre expérience et les mettent en pratique avec tact.

Permettez-moi tout d’abord de vous dire combien je suis ému et heureux de participer au cycle de conférences Tip O’Neill dans cette université prestigieuse. Je vous en prie, ne prenez pas mes observations générales sur la consolidation de la paix pour des commentaires indirects sur vos propres problèmes. Vous vous êtes débrouillés pour les gérer sans l’aide de l’Organisation des Nations Unies. Vous avez pour ce faire des mécanismes bien établis. Et nous, nous avons pour règle tout aussi bien établie d’éviter les doubles emplois.

Je ne veux pas dire par là que vous ayez réglé tous vos problèmes. Je sais que vous continuez de vous débattre avec un certain nombre de difficultés. Mais il me semble que vous les gérez mieux qu’avant, et avec plus d’optimisme. Il y a plusieurs années que vous n’avez pas eu à subir ces actes de violence et de terrorisme à grande échelle qui défiguraient votre partie du pays, pourtant si belle, et semblaient la condamner à un avenir bien sombre. Les efforts que vous avez faits pour donner un monde meilleur à vos enfants sont une source d’inspiration et d’espoir pour les peuples de bien des pays. Si le monde a des leçons à apprendre sur la façon de gérer la transition de la violence et des troubles à la paix, il en a sûrement quelques-unes à tirer de votre exemple : de la détermination, du courage et de la créativité avec lesquels vous avez cherché des solutions et vous êtes employés à faire renaître la confiance entre des groupes qui étaient à couteaux tirés depuis des dizaines d’années.

Ce qui me ramène à mon thème. Depuis la fin de la guerre froide, l’ONU a été appelée à intervenir dans de nombreuses sociétés éclatées et déchirées par la guerre. On ne nous demande plus seulement, comme avant, de « maintenir la paix » en aidant à faire appliquer des cessez-le-feu. De plus en plus, on nous demande d’aller plus loin, de participer au règlement des conflits. Cela suppose de s’attaquer aux problèmes à la racine. Cela suppose d’essayer d’aider les gens de ces sociétés divisées à créer ensemble une paix durable. Et je crois que nous avons appris des leçons utiles, ne fût-ce que par la méthode douloureuse des essais et erreurs.

Premièrement, nous avons appris à aborder toute cette question avec beaucoup de circonspection. Un grand poète d’Irlande du Nord a écrit quelque chose comme « Le monde est fou et, plus que nous le pensons, incorrigiblement pluriel ». C’est certainement vrai des sociétés déchirées par la guerre. Chacune a ses propres particularités, nées d’une histoire, d’une culture et, souvent, d’une religion et d’une composition ethnique qui sont non seulement les siennes propres, mais sont aussi dans bien des cas, très locales. Il n’y pas de généralités.

Il n’y a donc pas de réponses faciles, et il y en a très peu sur lesquelles tout le monde soit d’accord. Il existe une masse énorme d’écrits sur la consolidation de la paix après les conflits, qui portent notamment sur la sécession et le partage des pays; les fauteurs de trouble; la justice transitoire, les commissions de la vérité et la réconciliation; les élections et le partage du pouvoir; l’état de droit; la libéralisation économique, la reconstruction et le développement, et même l’administration internationale et la tutelle. Toutes ces questions suscitent d’intenses débats. Certains estiment qu’il faut s’attaquer en priorité aux causes profondes des conflits et aux fauteurs de troubles. D’autres pensent que le plus important est la croissance économique et la reconstruction, car les conflits ont beaucoup plus tendance à reprendre dans les sociétés très pauvres. Il n’y a pas de conclusion à ces débats, car nous sommes encore en train d’apprendre et il nous faudra peut-être un certain temps pour déterminer comment concilier les différentes démarches.

Ces 15 dernières années, l’ONU a accumulé une expérience considérable en matière de gestion et de règlement des conflits, ainsi que de consolidation de la paix. Mais il nous faut bien reconnaître que les résultats sont mitigés. Parmi les succès, je citerai en particulier la Namibie, l’Afrique du Sud, le Mozambique, El Salvador, la Slavonie orientale, le Guatemala et le Timor oriental. Parmi les échecs, dont on a hélas beaucoup plus parlé, surtout ceux du début et du milieu des années 90, il y a la Somalie, la Bosnie, le Rwanda et l’Angola. Ce n’est pas un hasard, je crois, que là où nous avons échoué, soit il n’y avait pas de paix à maintenir, soit les accords de paix étaient fragiles parce que les racines des conflits n’avaient pas été extirpées. Nous avons tiré des enseignements précieux de nos succès et de nos échecs et nous faisons de notre mieux pour les mettre en pratique.

Quels sont ces enseignements? Permettez-moi d’en citer neuf qui me paraissent importants.

Premièrement, il faut au besoin savoir dire non.

Nous devons connaître les limites de ce que l’ONU peut faire. Nous devons faire très attention à ne pas nous laisser utiliser comme paravent quand la communauté internationale n’a pas la volonté politique de faire le nécessaire pour régler un problème. Si le Conseil de sécurité veut lui confier un mandat dont il ne croit pas pouvoir s’acquitter, avec des moyens qu’il sait insuffisants, le Secrétaire général doit le dire haut et fort, et à l’avance. Je crois que nous avons appris cette leçon, même si elle est difficile à accepter.

Deuxièmement, il faut savoir où l’on va.

C’est quand nous avions un mandat clair et réaliste que nous avons obtenu le plus de succès. Pour les activités de consolidation de la paix, cela veut dire qu’il faut que l’aboutissement recherché soit bien clair, ou au moins qu’il existe un accord entre toutes les parties sur la façon dont cet aboutissement sera défini et le moment où il le sera.

En ce qui vous concerne, vous êtes convenus que cette décision devait reposer sur le principe démocratique fondamental du consentement des gouvernés.

Au Timor oriental, la tâche de l’ONU a été facilitée par le fait qu’il était clair depuis le départ que le but était l’indépendance, que l’Organisation administrerait provisoirement le territoire et qu’elle jouirait pour cela de pouvoirs bien définis. Ce fut le cas aussi, avant, en Namibie.

Par contre, au Kosovo, tant l’aboutissement que la méthode à suivre pour le définir suscitent de profonds désaccords, non seulement entre les anciens belligérants mais aussi entre les acteurs internationaux.

Troisièmement, il faut connaître le contexte.

J’en reviens à Louis MacNeice et à « l’ivresse de la diversité des choses ». Ce sont les caractéristiques propres à chaque conflit qui déterminent ce qui peut être fait et quand. Au Nicaragua et en Afrique Sud, nous avons pu contribuer à la tenue d’élections parce que ces pays étaient prêts pour des élections. Mais en République démocratique du Congo, où trois millions et demi de personnes sont mortes en six ans de conflit, des préparatifs soigneux et complets s’imposent avant que des élections puissent se tenir. Dans les situations d’après conflit, c’est quand elles sont issues d’un consensus politique concernant leurs objectifs que les élections débouchent sur les meilleurs résultats. En l’absence d’un tel consensus, il arrive souvent que les parties ne se sentent pas tenues d’honorer leurs engagements. Elles ne suivent pas les règles du jeu parce qu’elles ne savent pas exactement quelles sont ces règles.

Je voudrais pouvoir vous dire que l’ONU, et en particulier le Conseil de sécurité, a toujours tenu compte du contexte, des questions difficiles touchant à ce qui a déclenché les massacres et a mis fin aux massacres. Mais très souvent, cela n’a pas été le cas, et la population des pays concernés en a payé le prix. La conclusion est, je crois, que nous devons être plus à l’écoute de ceux à qui il appartient de faire la paix ou de ne pas la faire.

Quatrièmement, il ne faut jamais négliger la sécurité.

C’est le point sur lequel les spécialistes de la consolidation de la paix sont le plus près de se mettre d’accord : la plupart des activités qui entrent dans notre définition de la consolidation de la paix ne peuvent être exécutées que si les conditions de sécurité sont déjà raisonnablement bonnes.

Certes, la question est de savoir quel niveau de sécurité une société donnée considérera comme « raisonnable », et comment ce niveau pourra être atteint. Dans certains cas, il suffira de négociations ou d’un dialogue entre les parties en conflit; dans d’autres, il faudra faire intervenir une force de stabilisation régie par des règles d’engagement bien précises.

Mais il n’en reste pas moins que si les conditions de sécurité sont mauvaises, pratiquement tout le reste est impossible : il est impossible de gouverner efficacement, il est impossible de reconstruire, il est impossible aux réfugiés de rentrer chez eux, il est impossible de rouvrir les écoles, il est impossible de tenir des élections.

Cinquièmement, il faut maîtriser les attentes.

Il y a un moment, quand les massacres cessent, où tout semble possible. Les attentes sont immenses.

Cela peut être dangereux, car le chemin qui mène à la paix est souvent long et sinueux. Il faut parfois des années, voire des dizaines d’années, pour réunir les différents éléments de la consolidation de la paix, comme le rétablissement de la confiance, la restructuration des institutions de l’État et la relance de l’économie. Pendant tout ce temps, l’espoir et la foi dans le processus doivent être nourris.

Il faut donc maîtriser les attentes des gens dès le départ, et pendant tout le processus, ce qui exige un sérieux effort d’information et d’éducation.

En particulier, il faut absolument que les gens sachent ce que l’ONU est venue faire chez eux, et ce qu’elle n’est pas capable de faire. À défaut, on laisse se créer des attentes exagérées qui seront inévitablement déçues. Lorsque la déception s’installe, les gens se retournent facilement contre l’accord de paix qu’ils avaient tout d’abord accueilli avec satisfaction.

Sixièmement, il faut tenir le cap, car la consolidation de la paix est un travail de longue haleine.

      Cet enseignement découle du précédent. Près de la moitié des accords de paix échouent dans les cinq ans. D’autres végètent, sans que l’on sache si c’est la guerre ou la paix. Dans l’existence de presque tous les accords de paix, il vient un moment, généralement de trois à sept ans après la signature, où le sentiment de déception domine et où la machine semble tourner à vide. Le pire est que ce moment coïncide souvent avec celui où le monde extérieur commence à se désintéresser de la situation. L’engagement politique et l’appui financier déclinent, juste au moment où le processus a besoin d’un coup de pouce.

Les accords sur les droits de l’homme ou la réforme de la justice, qui coûtent tant d’efforts, sont souvent appliqués avec bien moins de rigueur quand l’attention du pays et du monde se relâche. Au Guatemala, ces réformes, indispensables pour que le pays puisse passer de la simple absence de guerre à une paix solide, ont été la partie la plus difficile du processus.

Au milieu des années 90, nous avons envoyé une mission de maintien de la paix en Haïti, où une nouvelle force de police a été formée. Puis, nous sommes partis – avec les autres institutions internationales – avant que la paix ait véritablement pris racine. Aujourd’hui, nous sommes de retour, et la plupart de ce que nous avions accompli a été réduit à néant, notamment par les récentes inondations, qui ont noyé les traces de nombreuses années d’incurie.

La leçon – et elle est très importante – est que tout le monde doit tenir bon : le Conseil de sécurité, les États Membres, les ONG internationales, et bien sûr les anciennes parties au conflit et la population elle-même, qui sont les principaux acteurs dans tout processus de consolidation de la paix.

On peut au moins dire que la communauté internationale semble être en train d’apprendre cette leçon. Dans des pays comme la Sierra Leone et le Timor oriental, nous tenons bien le cap. Et nous structurons notre nouvelle mission en Haïti en ayant le long terme à l’esprit.

Septièmement, il faut procéder dans l’ordre.

Une des leçons que nous avons apprises à nos dépens est qu’il est dangereux d’essayer de faire les choses dans le désordre.

Ainsi, avant que de véritables élections puissent avoir lieu, il faut que la loi soit respectée et qu’il existe un accord sur ce que les résultats impliqueront, ainsi que sur la façon dont le pouvoir sera réparti. En Angola, nous avons vu ce qui se passe quand ce n’est pas le cas.

Avant que l’économie puisse être complètement libéralisée, il faut que la situation sociale soit relativement stable. Il peut être désastreux d’introduire des politiques qui, aussi sensées soient-elles à long terme, entraînent à court terme un chômage élevé alors que de nombreuses personnes possèdent encore des armes et n’ont pratiquement aucun moyen de s’intégrer dans la vie économique d’une société en paix. Dans ces circonstances, les ajustements structurels rigoureux sont déplacés, et ce sont des politiques favorables aux pauvres et à la paix que les institutions financières internationales doivent préconiser.

Avant que la communauté internationale ne se retire, il faut que l’économie ait été relancée. Il n’est pas surprenant que dans les pays les plus pauvres, où la croissance économique est pratiquement nulle, comme en Haïti et au Libéria, les processus de paix aient échoué et la violence ait repris de plus belle.

Huitièmement, il faut veiller à ce que tout le monde soit sur la même longueur d’onde.

Il est arrivé que des interventions de grande envergure échouent, ou manquent d’échouer, parce qu’elles étaient trop fragmentées. Le système est aujourd’hui plus cohérent. Nous communiquons mieux avec les autres organismes des Nations Unies, avec les ONG, avec la communauté internationale au sens large et avec les populations des pays où nous intervenons, pour veiller à ce que tout le monde s’entende sur les priorités et sur l’action à mener en fonction de ces priorités.

Enfin, les populations locales doivent prendre les choses en main, car ce sont elles qui vivront avec les résultats du processus de paix.

Dans beaucoup de situations, il semble plus facile pour tout le monde de laisser des extérieurs prendre les choses en main, qu’il s’agisse de rédiger les textes de loi, d’organiser les élections et le travail des tribunaux, ou de prendre des décisions économiques difficiles. Mais si elles sont prises sans la participation véritable de ceux qui vivront avec leurs effets, ces décisions seront, tôt ou tard, rejetées.

Aucun conflit ne peut être réglé grâce uniquement à la bonne volonté d’intervenants extérieurs. Ceux qui sont directement touchés par les conflits en comprennent mieux la dynamique que tous les acteurs internationaux. Ceux qui sont directement touchés par les conflits doivent participer à leur règlement et constater des résultats qui justifient le compromis et les sacrifices consentis.

La liste pourrait être plus longue. Une autre leçon concerne la soif de richesse qui motive certaines revendications. Quelles que soient leurs causes, il est souvent impossible de régler les conflits sans couper les fonds qui leur permettent de se perpétuer et offrir aux combattants des moyens pacifiques de gagner leur vie. Les deux « D » – la démobilisation et le désarmement – ne s’envisagent plus aujourd’hui sans un « R », pour réinsertion dans la vie civile. Sans activités de réinsertion, il est pratiquement certain que de nouvelles armes feront leur apparition et que la violence reprendra. Et il faut aussi, bien entendu, penser à la réconciliation, qui n’a de chance que si les victimes d’atrocités ont le sentiment que justice a été rendue, ou du moins que le mal qui leur a été fait a été reconnu. À défaut, l’impression est qu’il reste des comptes à régler, ce qui peut se révéler déstabilisant à long terme.

Pour finir, je dirai que la leçon la plus importante, pour moi personnellement et pour l’Organisation des Nations Unies, est qu’il faut toujours être à l’écoute, et prêt à apprendre. Mesdames et Messieurs, ces leçons, nous devons les apprendre. Et nous devons en tenir compte dans nos futures opérations de paix, dans ces efforts que nous déploierons ensemble en vue de créer un monde meilleur et plus sûr pour nous-mêmes et pour nos enfants.

Je vous remercie.

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