I. Introduction et présentation
A. Rappel des propositions
Lors de la vingt-deuxième séance plénière, l’Accusation a présenté deux propositions relatives à l’indemnisation et à la participation des victimes. Ces propositions avaient déjà été soumises à la plénière du TPIR, qui avait examiné des modifications spécifiques du Règlement formulées par le Procureur mais ne les avait pas adoptées. Tout en se prononçant en faveur des propositions sur le principe, la plénière du TPIR a conclu que leur adoption exigeait une modification du Statut du TPIR et a suggéré que la question soit portée devant le Groupe de travail du Conseil de sécurité, actuellement chargé de l’examen des modifications des Statuts des Tribunaux. Le Procureur a donc sollicité l’avis de la plénière du TPIY en la matière. À l’issue des débats en plénière, les questions connexes de l’indemnisation des victimes et de leur participation ont été renvoyées devant le Comité chargé de la révision du Règlement pour un examen approfondi. Il a été convenu que ledit Comité, assisté du Greffe, présenterait son rapport à la séance plénière extraordinaire prévue pour septembre 2000.
B. Présentation
Si les questions relatives à ce que l’on qualifie de manière générale de «droits de la victime» ont depuis longtemps été réglées dans nombre de systèmes juridiques internes, leur examen en droit international est relativement récent. En 1985, l’Assemblée générale a adopté la «Déclaration des principes fondamentaux relatifs aux victimes de la criminalité et aux victimes d’abus de pouvoir», laquelle a été la pierre angulaire de la reconnaissance en droit international des droits des victimes et a conduit à certains progrès s’agissant des victimes, abordés ci-après. Les droits des victimes ont bénéficié d’un immense soutien de la part de nombreux acteurs non-gouvernementaux (O.N.G) ainsi que de certains gouvernements. Ils affirment que la justice internationale doit se consacrer non seulement à sa fonction de rétribution, à savoir le châtiment des coupables, mais aussi à sa fonction de réparation, par exemple en autorisant les victimes à participer à la procédure et en les indemnisant pour les dommages qu’elles ont subis. Ce soutien a été déterminant pendant la négociation du Statut de la Cour permanente internationale (la «CPI»)1 puis pendant la rédaction du projet de Règlement de procédure et de preuve de la CPI (le «Projet de Règlement de la CPI»)2 par la Commission préparatoire. Le Statut de la CPI prévoit l’indemnisation des victimes de crimes relevant de sa compétence ainsi que leur participation à la procédure devant la Cour.
L’approche adoptée dans le Statut de la CPI, davantage étoffée par la suite dans le Projet de Règlement, contraste avec le relatif silence des Statuts des Tribunaux ad hoc sur les questions de l’indemnisation et de la participation. Nous nous attacherons donc ici à analyser les principes juridiques pertinents et à évaluer l’état actuel du droit en la matière. Nous envisagerons ensuite la manière dont le Tribunal pourrait traiter la question de l’indemnisation, en examinant les conséquences pratiques sur ses activités, les modifications de son Statut et de son Règlement de procédure et de preuve nécessaires pour mettre en oeuvre une telle procédure, ainsi que les questions d’ordre financier (parmi lesquelles les questions relatives au gel des actifs). Puis nous nous intéresserons à d’autres approches de l’indemnisation, notamment celle de la Commission d’indemnisation des Nations Unies. Enfin, nous tenterons de proposer des conclusions.
C. Remarque concernant la terminologie et l’approche adoptées
La doctrine en matière de victimes utilise un certain nombre de termes pour définir les catégories juridiques permettant d’indemniser les dommages subis par les victimes. Parmi ces termes figurent la restitution, la réparation, l’indemnisation, le secours et la réadaptation. Malheureusement, leur utilisation n’est pas toujours rigoureuse. La discussion suivante porte essentiellement sur l’indemnisation financière des victimes et, quand cela s’avère nécessaire, sur la question de la participation des victimes en vue d’obtenir ladite indemnisation. Cette approche est adoptée de manière délibérée afin d’éviter le recours au concept plus étendu de réparation, qui est le terme utilisé dans le Statut de la CPI. L’intérêt particulier porté à l’indemnisation financière a pour but de réduire le champ du débat et d’éviter d’aborder d’autres formes de réparation qui, à l’instar de la réadaptation, exigent un examen plus approfondi et semblent dépasser le cadre des propositions du Procureur et du débat de la plénière de juin 2000. D’autres formes de réparation sont traitées, au moins partiellement, dans le Statut et le Règlement actuels du Tribunal. Par exemple, l’article 105 du Règlement traite de la restitution des biens de la victime et la Division d’aide aux victimes et aux témoins assiste les victimes qui témoignent devant le Tribunal. Il est difficile de concevoir les démarches qui pourraient être prises, dans les limites des ressources actuellement disponibles, en vue d’étendre l’aide accordée aux victimes.
II Examen des principes juridiques pertinents et évaluation de l’état actuel du droit international
A. Examen des normes en matière de droits de l’homme et évolution du droit
1. Normes internationales en matière de droits de l’homme
Les instruments internationaux et régionaux en matière de droits de l’homme, et notamment la Convention relative à la torture3, font plusieurs références générales au droit des victimes à une indemnisation pour les violations de leurs droits fondamentaux. Les principales évolutions juridiques en la matière restent cependant les résolutions de l’Assemblée générale, les travaux de la Commission des droits de l’homme ainsi que le Statut et le projet de Règlement de la CPI. En outre, il faut remarquer qu’un certain nombre de systèmes juridiques internes prévoient l’indemnisation et la participation des victimes. Ainsi, pour tenter de définir l’état actuel du droit international en matière d’indemnisation des victimes, nous nous concentrerons sur ces évolutions.
2. La Déclaration des principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalité et aux victimes d’abus de pouvoir de 19854.
Nous l’avons dit, les normes internationales spécifiques étaient quasi inexistantes en matière de victimes de crimes jusqu’à ce que l’Assemblée générale des Nations Unies adopte, en 1985, la Déclaration des principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalité et aux victimes d’abus de pouvoir5 (la «Déclaration de 1985»). Par sa résolution, l’Assemblée générale recommandait également que toutes les mesures appropriées soient prises sur le plan national, régional et international, pour «réduire la victimisation et […] soulager la détresse des victimes».
La Déclaration de 1985 décrit les protections fondamentales dont bénéficient les victimes. Elle offre une approche complète de la victimisation massive, en incluant aussi bien les victimes individuelles que les victimes collectives6. Les principes contenus dans la Déclaration de 1985 s’adressent aux États de manière générale et établissent quatre catégories de revendications que les victimes peuvent adresser à l’État et notamment au système de justice pénale : l’accès à la justice et le traitement équitable, l’obligation de restitution et de réparation, l’indemnisation et les services7. La Déclaration de 1985 définit les victimes de crimes comme «des personnes qui, individuellement ou collectivement, ont subi un préjudice, notamment une atteinte à leur intégrité physique ou mentale, une souffrance morale, une perte matérielle, ou une atteinte grave à leurs droits fondamentaux», du fait de la violation des lois pénales.
Dans les cas où il n’est pas possible d’obtenir une indemnisation de la part des auteurs des crimes, la Déclaration de 1985 exhorte les États à s’efforcer d’assurer une indemnisation financière aux victimes qui ont subi un préjudice corporel ou une atteinte à leur intégrité physique ou mentale par suite d’actes criminels graves et, selon que de besoin, à leurs familles8. Il faut donc procéder à cette indemnisation même quand l’État n’est responsable ni en droit international ni en droit interne, c’est-à-dire quand l’auteur du crime a agi à titre strictement personnel et non pas en tant qu'agent de l'État9. En outre, la Déclaration de 1985 prévoit qu’«[i]l faut encourager l’établissement, le renforcement, et l’expansion de fonds nationaux d’indemnisation des victimes. Selon que de besoin, il conviendrait d’établir d’autres fonds et indemnisation notamment dans les cas où l’État dont la victime est ressortissante n’est pas en mesure de la dédommager»10.
3. Les principes van Boven
En 1989, suite à la Déclaration de 1985, la Sous-commission pour la prévention de la discrimination et la protection des minorités a entamé son examen des questions concernant les victimes de crimes et a demandé au Professeur van Boven d’entreprendre une recherche en la matière. Ce dernier a soumis, en 1993, un projet de principes relatif au droit à la restitution, à l’indemnisation et à la réadaptation pour les victimes de violations flagrantes des droits de l’homme et des libertés fondamentales, projet qu’il a révisé en 1996 et 199711. La Commission des droits de l’homme a ensuite demandé au Professeur Bassiouni de réviser ce projet de principes en tenant compte des observations formulées par les États et par les organisations non gouvernementales, ainsi que des travaux du Professeur Joinet, Rapporteur spécial de la Sous-commission12. La version révisée présentée par Bassiouni, intitulée «Principes fondamentaux et directives concernant le droit à un recours et à réparation des victimes de violations du droit international relatif aux droits de l’homme et du droit international humanitaire » (les «Principes fondamentaux»)13, a été adoptée par la Commission des droits de l’homme en avril 200014.
Les Principes fondamentaux imposent à l’État de veiller à ce que sa législation soit conforme aux obligations juridiques internationales15 et d’assurer réparation aux victimes pour ses actes ou omissions qui constituent des violations des normes du droit international humanitaire et des droits de l’homme 16. Cependant, dans les cas où la violation n’est pas imputable à l’État, c’est la partie responsable de la violation qui doit assurer réparation à la victime17. Lorsque la partie responsable de la violation n’est pas en mesure d’indemniser la victime ou refuse de la faire, l’État doit s’efforcer d’assurer réparation à la victime ou à sa famille, dans l’optique de la Déclaration de 198518. De plus, les États sont invités à créer des fonds nationaux d’indemnisation des victimes et à rechercher d’autres sources de financement chaque fois que cela est nécessaire pour les compléter19.
Les Principes fondamentaux prévoient que le «but d’une réparation adéquate, utile et rapide est de promouvoir la justice en remédiant aux violations du droit international humanitaire ou des droits de l’homme […]»20. Le terme «réparation» est utilisé dans les Principes fondamentaux comme un terme générique21, couvrant la restitution, l’indemnisation, la réadaptation, la satisfaction et les garanties de non-renouvellement 22. S’agissant de l’indemnisation en particulier, les Principes fondamentaux prévoient qu’elle «devrait être prévue pour tout dommage résultant de violations du droit international humanitaire et des droits de l’homme qui se prête à une estimation financière, tel que : a) préjudice physique ou moral, y compris douleur, souffrances et chocs émotionnels ; b) perte d’une chance, y compris en ce qui concerne l’éducation ; c) dommages matériels et pertes de revenus, y compris manque à gagner ; d) atteinte à la réputation ou à la dignité ; e) frais encourus pour l’assistance judiciaire ou les expertises, pour les médicaments et les services médicaux et pour les services psychologiques et sociaux23.
4. La Cour permanente internationale (la «CPI»)
Dans le droit fil des évolutions décrites ci-dessus et sous la pression des O.N.G, le Statut de la CPI, par opposition aux Statuts des Tribunaux ad hoc, confère aux victimes de crimes relevant de la compétence de la Cour la possibilité de participer à la procédure devant elle et d’obtenir réparation. Le système mis en oeuvre dans le Statut de la CPI est inspiré de la procédure pénale adoptée dans nombre de systèmes judiciaires de droit écrit ainsi que de la Déclaration de 1985 et des Principes fondamentaux. Toutefois, alors que les autres documents étaient de nature générale, le Statut de la CPI prévoit la mise en oeuvre effective de ces principes.
a) Participation et représentation des victimes
En vertu du Statut de la CPI, une victime peut participer à la procédure menée devant la Cour à plusieurs titres. En application de l’article 19 3), une victime peut soumettre des observations à la Cour, «dans les procédures portant sur la compétence et la recevabilité». De plus, l’article 68 3) reconnaît le droit des victimes à accéder au système de justice internationale pénale à titre personnel et à être représentées devant la Cour.
Les procédures nécessaires pour la mise en oeuvre de ces droits ont fait l’objet de débats longs et parfois tumultueux au sein de la Commission préparatoire à la CPI. Le Projet de Règlement de la CPI établit les procédures de cette participation et de cette représentation24. Ces règles offrent un mécanisme visant à donner aux victimes une réelle possibilité d’intervention, à tous les stades déterminants de la procédure, que ce soit directement ou par le biais d’un représentant légal. Cependant, le droit de la victime à participer est limité : elle ne peut prendre part à l’enquête menée par le Procureur, avoir accès aux éléments de preuve rassemblés par les parties ni citer des témoins à comparaître au procès25.
b) Réparations prévues pour les victimes
L’article 75 du Statut de la CPI établit en termes généraux la procédure à suivre devant la Cour pour l’indemnisation des victimes. Plus précisément, il donne la possibilité aux victimes de solliciter de la Cour qu’elle rende une ordonnance aux fins de réparation à l’encontre de l’accusé ou, à titre subsidiaire, qu’elle décide que l’indemnité sera versée par l’intermédiaire d’un Fonds. La Cour, seule compétente pour décider s’il convient d’accorder réparation à la victime, peut accorder des réparations sur une base individuelle ou collective, en tenant compte de l’ampleur du dommage, de la perte ou du préjudice26. La portée du concept de réparation prévu au Statut de la CPI est large ; elle couvre tous les dommages subis par la victime mais doit être proportionnelle à la gravité des violations et des préjudices subis.
Cependant, il faut signaler que l’article 75 n’a d’effet que «contre» les auteurs individuels condamnés par la Cour, même si cette dernière peut adresser aux États des demandes de coopération au cas par cas, en vue de garantir la mise en oeuvre de ses décisions en matière de réparation27. Par conséquent, l’article 75 ne traite d’aucune question concernant la responsabilité des États, qu’il s’agisse de la sanction de l’État au profit de la personne de la victime ou de la délivrance d’ordonnances à l’encontre de l’État. L’article se contente d’établir un cadre habilitant les juges à définir des principes et à développer la jurisprudence de la Cour en vue de rendre la justice.
Le Projet de Règlement de la CPI définit la procédure permettant de déterminer les réparations. Le projet de règle 95 1) dispose que la Cour peut procéder sur demande de la victime ou exceptionnellement, d’office. Lorsque la Cour agit d’office, les accusés concernés ainsi que les victimes et les autres parties intéressées en sont informés28. La capacité de la Cour d’agir d’office vise à lui permettre de pallier l’absence de la victime ; en effet, celle-ci, éloignée de la Cour géographiquement ou culturellement, mal informée, disposant de peu de moyens ou sous l’effet de toute autre pression, peut renoncer à introduire une requête. La réparation accordée peut prendre la forme de «la restitution, de l’indemnisation ou de la réhabilitation»29.
c) le Fonds
L’article 79 du Statut de la CPI prévoit la création d’un Fonds «au profit des victimes de crimes relevant de la compétence de la Cour et de leurs familles»30. Le Fonds est un élément clé du régime établi par le Statut de la CPI au profit des victimes. Plus précisément, la Règle 98 du Projet de Règlement de la CPI dispose que «la Cour peut ordonner que le montant de la réparation mise à la charge de la personne reconnue coupable soit déposé au Fonds au profit des victimes si, au moment où elle statue, il lui est impossible d’accorder un montant à chaque victime prise individuellement»31. En outre, en fonction du nombre des victimes et de l’ampleur, de la forme et des modalités de la réparation, le montant de la réparation mise à la charge de la personne reconnue coupable peut être versé par l’intermédiaire du Fonds32. Selon que de besoin, «[à] l’issue de consultations avec les États intéressés et le Fonds au profit des victimes, la Cour peut ordonner que la réparation soit versée par l’intermédiaire du Fonds à une organisation intergouvernementale, internationale ou nationale agréée par le Fonds»33.
5. Les systèmes juridiques internes
Il convient de remarquer, bien que cela ne soit pas déterminant pour le débat, que la plupart des systèmes juridiques de droit écrit autorisent la participation de la victime en tant que partie civile ; cette procédure permet à une victime de participer à un procès pénal en qualité de partie civile et de réclamer réparation à un accusé. En revanche, de nombreux pays de common law ne prévoient pas, dans le cadre des procès pénaux, la participation de la victime ni son indemnisation, toute demande à cet effet devant être introduite par la suite au civil.
B. Existe-t-il un droit à l’indemnisation ?
Traditionnellement, les victimes de guerre n’ont été indemnisées que par l’intermédiaire de l’État dont elles sont les ressortissants. Cette restriction procédurale est inspirée de deux principes théoriques étroitement liés : premièrement, l’État subit un dommage du fait du préjudice causé à ses nationaux et, deuxièmement, le droit international classique ne régit que les relations entre États, seuls habilités à présenter des réclamations contre leurs homologues et à recevoir des fonds ainsi demandés et à en disposer. Cependant, l’émergence des droits de l’homme en droit international a modifié la notion classique de responsabilité de l’État, qui plaçait celui-ci au centre du mécanisme d’indemnisation. L’incorporation des droits de l’homme dans le droit de la responsabilité des États a supprimé la restriction procédurale selon laquelle les victimes de guerre ne pouvaient demander réparation que par le biais de leurs gouvernements et a étendu le droit à l’indemnisation aux nationaux comme aux étrangers. La tendance majoritaire veut que l’indemnisation, au titre de la responsabilité des États, soit versée non seulement aux États mais aussi aux particuliers. En outre, une tendance se dégage clairement en droit international, qui reconnaît le droit de la victime à être indemnisée par la personne à l’origine de son préjudice. Ce droit est consacré dans la Déclaration de 1985, dans les Principes fondamentaux ainsi que dans d’autres instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme droits de l’homme et, plus précisément, dans le Statut de la CPI, lequel est représentatif de l’état actuel du droit.
Ainsi, à la lumière de ce qui précède, il semble que le droit international reconnaît aux victimes un droit à l’indemnisation. Si un tel droit est en formation, son mécanisme de mise en oeuvre est nettement moins développé. L’approche adoptée par la CPI constitue certes une procédure, mais de toute évidence il en existe de nombreuses autres, parmi lesquelles celles des demandes présentées en droit interne et devant des commissions d’indemnisation, à l’instar de la Commission d’indemnisation des Nations Unies, qui accorde des indemnisations au titre de la responsabilité légale de l’Irak.
La question qui se pose alors n’est pas tant de savoir s’il existe un droit à l’indemnisation, mais de déterminer comment ce droit peut être mis en oeuvre. Dans le cadre du Tribunal, d’autres droits et d’autres considérations de politique générale doivent être pris en compte, y compris le droit de l’accusé à un procès rapide et équitable. L’examen qui suit porte sur les mises en oeuvre possibles du droit à l’indemnisation.
III. Traitement du droit à l’indemnisation
A. Prévoir un droit à l’indemnisation au Tribunal
L’un des moyens de garantir l’indemnisation des personnes qui ont subi des dommages résultant de violations qui relèvent de la compétence du Tribunal consiste à leur permettre d’intenter une action devant le Tribunal accessoirement au jugement des accusés. Cette approche, fondée sur le modèle adopté par la CPI, soulève un certain nombre de questions juridiques et pratiques, y compris des problèmes financiers complexes. Nous allons donc procéder à l’examen de ces questions puis envisager d’autres approches dans lesquelles les demandes ne seraient pas introduites dans le cadre des procédures du Tribunal.
1. Questions juridiques et pratiques
a) Modifications du Statut
Il a été dit lors de la Plénière du TPIY que les Juges du TPIR ont estimé que les propositions du Procureur nécessiteraient une modification du Statut du TPIR. Il semble que cette opinion soit justifiée et qu’elle vaille également pour le Statut du TPIY. Cependant, bien que celui-ci ne prévoie aucun mécanisme permettant aux victimes de demander une indemnisation, le Conseil de sécurité n’a pas totalement passé cette question sous silence. Par exemple, la résolution 827 énonce que «la tâche du Tribunal sera accomplie sans préjudice du droit des victimes de demander réparation par les voies appropriées pour les dommages résultant de violations du droit humanitaire international». De plus, le Statut régit le problème connexe de la restitution des biens volés, l’article 24 3) («Peines») prévoyant, outre l’emprisonnement, que la Chambre de première instance peut ordonner la restitution à leurs propriétaires légitimes de tous biens et ressources acquis par des moyens illicites34. Ainsi, il semble que le Conseil de sécurité, bien que conscient du problème de l’indemnisation, a choisi de ne pas le traiter, préférant créer le Tribunal «dans le seul but de juger les personnes présumées responsables de violations graves du droit humanitaire international»35. Certains commentateurs en ont conclu que le Conseil de sécurité excluait la possibilité pour le Tribunal d’entendre les demandes d’indemnisation des victimes36. À cet égard, il convient de noter que jusqu’à présent, les Juges du TPIY ont établi le Règlement dans cette perspective.
Lors de son exposé devant la Plénière du TPIR, le Procureur a d’abord fait valoir que les Juges pouvaient adopter des règles prévoyant un système d’indemnisation des victimes et prévoyant leur représentation. Cependant, il semble admettre à présent qu’une modification du Statut est nécessaire et que la meilleure solution consiste à demander une telle modification37. Ainsi, il semble que la nécessité de modifier le Statut du TPIY en vue de la participation ou de l’indemnisation des victimes soit généralement admise.
b) Modifications de la procédure
Toute disposition aux fins d’indemnisation ou de participation des victimes nécessiterait une modification substantielle de la procédure du Tribunal, qui ne prévoit ni l’une ni l’autre. Lorsque l’on envisage les modifications de la procédure nécessaires pour inclure les demandes des victimes, il convient d’examiner dans quelle mesure l’adoption, mutatis mutandis, du Statut et du Projet de Règlement de la CPI influerait sur la procédure actuelle du Tribunal. Le Statut et le Règlement de la CPI constituent la seule source internationale de règles de procédure concernant l’indemnisation et la participation des victimes, bien qu’ils n’aient pas encore été mises en oeuvre.
La première question consisterait à déterminer quelles victimes seraient autorisées à présenter une demande d’indemnisation. Plusieurs méthodes permettent de définir les catégories de victimes, mais la seule approche pratique serait de suivre l’exemple fourni par la CPI, à savoir autoriser les victimes putatives de violations relevant de la compétence du Tribunal en ex-Yougoslavie à présenter une demande d’indemnisation. Toute autre approche, telle qu’autoriser toutes les victimes de crimes relevant de la compétence du Tribunal à présenter une demande ou limiter les demandes à celles des victimes qui témoignent, serait soit impraticable soit clairement injuste.
Le Projet de Règlement de la CPI a donné une définition large des victimes qui sont toute «personne physique qui a subi un préjudice du fait de la commission d’un crime relevant de la compétence de la Cour»38. De plus, «le terme "victime" peut aussi s’entendre de toute organisation ou institution dont un bien consacré à la religion, à l’enseignement, aux arts, aux sciences ou à la charité, un monument historique, un hôpital ou quelque autre lieu ou autre objet utilisé à des fins humanitaires a subi un dommage direct»39.
Les auteurs du Statut et du Projet de Règlement de la CPI ont reconnu que pour que les victimes disposent effectivement d’un droit à indemnisation, elles devront participer à la procédure et être représentées. Le Projet de Règlement permet aux victimes de participer à la procédure et d’être représentées par un conseil qualifié. Lorsqu’il y a «plusieurs victimes», les victimes seront représentées par un représentant légal commun choisi par elles ou, le cas échéant, par la Cour. Le représentant légal des victimes a le droit, à moins que la Cour n’en décide autrement, de participer au procès et de représenter ses clients lors d’une audience consacrée aux réparations.
Une procédure distincte de réparations est envisagée aux fins d’examiner et d’évaluer l’ampleur des préjudices, des pertes et des dommages de la ou des victime(s) (une procédure collective est également prévue pour les groupes de victimes). Ainsi, aux termes du Projet de Règlement de la CPI, la Cour devra déterminer la forme et la valeur appropriées de l’indemnisation, procédure qui relève principalement du droit privé et non du droit international humanitaire. À cet égard il convient de noter également que le Projet de Règlement envisage la possibilité d’interjeter appel de l’ordonnance d’indemnisation de la Chambre de première instance40.
Pour que les victimes disposent effectivement d’un droit à indemnisation, le Règlement et les pratiques en vigueur du Tribunal doivent être substantiellement modifiés. Comme le montre l’exemple suivi par la CPI, un droit à indemnisation doit s’accompagner d’une forme de représentation légale des victimes. Pour que ces conseils puissent s’acquitter dûment de leur mission, il faut prévoir leur participation, certes limitée, au procès. À ce sujet, il convient de noter que, bien que l’on puisse prévoir des droits de participation plus circonscrits qu’à la CPI, il faudrait que les conseils participent à chaque fois que le procès touche aux questions d’indemnisation. De plus, nombre des affaires en cours au Tribunal impliquent de nombreuses victimes putatives. Par conséquent, il faudrait reprendre les procédures adoptées dans le Projet de Règlement de la CPI, à savoir s’agissant de la définition des victimes et des catégories de victimes, la nomination et la rémunération de leurs représentants légaux (la plupart des victimes sont probablement indigentes) et de la détermination du quantum d’indemnisation.
L’adoption de telles procédures aurait des conséquences non seulement sur l’activité des Chambres, mais aussi sur celle d’autres sections du Tribunal. Par exemple, le Greffe serait probablement chargé, comme il l’est aux termes du Statut et du Projet de Règlement de la CPI, de nommer et de rémunérer les représentants légaux et de notifier les victimes de leur droit à demander une indemnisation. Ces tâches supplémentaires auraient des répercussions financières. Le travail du Procureur est également susceptible de changer dans une certaine mesure, puisqu’il devrait tenir compte de l’intérêt des victimes dans le cadre de ses poursuites. De plus, il est évident que la présence à l’audience de représentants des victimes jouerait sur la prestation du Procureur.
2. Impact sur la durée des procès et sur la charge de travail des Chambres
L’un des principaux problèmes auxquels le Tribunal a dû faire face ces dernières années est celui de la durée des procès. Suite au rapport du Groupe d’experts41, le Président a présenté au Conseil de sécurité des propositions relatives à la durée des procès et aux questions connexes42. Par conséquent, toute mesure qui se répercute sur la durée des procès du Tribunal doit être minutieusement pesée.
S’il n’est pas possible d’évaluer l’impact réel sur la durée des procès, une prévision générale peut être dégagée. À cet égard, il ne faut pas oublier que de telles dispositions n’ont jamais été mises en oeuvre dans une juridiction internationale ou dans une juridiction qui reprend principalement le système accusatoire. Si l’on peut se référer au Statut et au Projet de Règlement de la CPI, ceux-ci n’ont jamais été appliqués. Ainsi, on peut légitimement prévoir que beaucoup de temps sera consacré à la discussion et l’élaboration des nouveaux articles et, d’ailleurs, les passages du Statut et du Projet de Règlement de la CPI relatifs à l’indemnisation et la participation des victimes ont été particulièrement controversés. De plus, les Juges, les procureurs et les conseils de la défense auraient à se familiariser avec les nouvelles procédures, ce qui pourrait s’avérer difficile lorsqu’ils n’ont jamais rencontré de telles procédures dans leurs systèmes internes.
La durée des procès serait également modifiée, puisque les procès compteraient plusieurs étapes de procédure supplémentaires. Parmi celles-ci, comme nous l’avons vu, figurent les conclusions relatives à la définition des victimes et de leurs conseils et les moyens de preuve supplémentaires, notamment des témoignages de victimes, qui doivent être présentés pour établir leurs pertes financières et autres. En outre, les Chambres, et peut-être l’Accusation, devraient s’assurer que les victimes et leurs conseils sont pleinement informés de leurs droits. Le temps d’audience devrait être rallongé pour entendre les interventions des représentants des victimes. Enfin, du temps et du travail supplémentaires seraient nécessaires pour entendre et juger des demandes d’indemnisation, y compris pour déterminer le quantum approprié pour tout versement.
Si ce qui précède ne peut constituer qu’une vue d’ensemble de l’impact qu’un système d’indemnisation des victimes aurait sur le travail des Chambres et sur la durée des procès, il est évident que la charge de travail des Chambres serait alourdie et que les procès seraient rallongés. Ainsi, il faut prendre en compte l’effet d’un tel système sur le droit de l’accusé à un procès rapide.
3. Questions financières
L’adoption d’un système d’indemnisation soulèverait la question centrale de la source de financement d’une telle indemnisation. De toute évidence un système qui prétendrait accorder des indemnisations sans s’assurer que les victimes soient effectivement indemnisées serait inacceptable.
La question du financement de l’indemnisation peut être abordée de différentes manières. L’une consiste pour l’accusé à indemniser directement les victimes. Si cette méthode peut convenir dans certains cas, il est probable qu’elle ne conviendra pas dans nombre des affaires portées devant le Tribunal, puisque la plupart des accusés jusqu’à présent sont indigents et ne sont pas en mesure de payer une indemnisation. Le Procureur a traité cette question dans ses propositions en suggérant que les biens gelés d’un accusé soient affectés à l’indemnisation. Si le Statut du Tribunal était modifié ou interprété de sorte qu’il permette une telle utilisation des avoirs gelés, l’ordonnance de confiscation devrait être destinée aux États où sont situés lesdits avoirs. Afin de garantir l’application d’une telle ordonnance, le Tribunal dépendrait en grande partie des droits internes desdits États, qui diffèrent probablement les uns des autres. Les éventuelles demandes de tiers devraient être traitées en application de ces droits et des procédures appropriées. De plus, avec cette approche, certaines victimes continueraient d’être dans une situation plus avantageuse que d’autres : si l’accusé avait des avoirs, gelés ou sous une autre forme, il serait possible d’être indemnisé, sinon la demande d’indemnisation aurait peu de chances d’aboutir.
S’agissant de l’utilisation d’avoirs gelés ou confisqués, certaines juridictions internes ont adopté une méthode différente consistant à distribuer le montant des avoirs confisqués à diverses institutions nationales qui participent indirectement à l’indemnisation des victimes43. Le Tribunal international pourrait appliquer un système analogue, affectant les avoirs confisqués à un fonds qui pourrait être débité pour répondre aux demandes d’indemnisation des victimes, au prorata. Cela éviterait en partie une injustice par rapport aux victimes d’accusés indigents. Il serait nécessaire d’encadrer l’administration et la distribution de tels fonds pour l’indemnisation des victimes par des procédures appropriées. Cette approche est également largement étayée par le Statut et le Projet de Règlement de la CPI qui prévoient la confiscation des avoirs à titre de peine, sans préjudice des droits des tiers44. Le produit des biens confisqués peut ensuite être versé à un fonds «au profit des victimes» et de leurs familles45.
D’autres formes de financement sont théoriquement possibles, telles qu’un financement provenant du budget des Nations Unies ou de contributions volontaires des États. Cependant, il ne fait aucun doute qu’un tel financement entraînerait des réductions concomitantes du financement des autres activités du Tribunal et, en tout état de cause, ne fournirait qu’un financement symbolique.
4. Les questions d’équité et de justice pour toutes les victimes
Quelle que soit la méthode de financement de l’indemnisation adoptée, il faut reconnaître qu’elle sera injuste à certains égards, puisque de nombreuses victimes en ex-Yougoslavie n’y auront pas droit. Beaucoup sont des victimes de crimes commis par des personnes qui n’ont pas été mises en accusation par le Tribunal ou qui l’ont été mais n’ont pas été arrêtées. De plus, à moins que l’on puisse créer des procédures pour traiter les éventuelles demandes de victimes des personnes déjà condamnées par le Tribunal, ces victimes ne seront pas indemnisées non plus. Pour ces raisons, il conviendrait d’envisager une méthode d’attribution d’indemnisation plus globale.
B. Autres approches, externes au Tribunal
En plus d’indemniser les victimes par le biais de jugements du Tribunal, un certain nombre d’autres méthodes ont été utilisées récemment. L’organisation la plus importante en la matière est la Commission d’indemnisation des Nations Unies susmentionnée, qui a été créée par le Conseil de sécurité. Cette Commission gère les demandes d’États et d’organisations internationales pour «toute perte, (..( tout dommage – y compris les atteintes à l’environnement et la destruction des ressources naturelles – et de tous autres préjudices directs subis par des États étrangers et des personnes physiques et sociétés étrangères du fait de son invasion et de son occupation illicites du Koweït». Les demandes présentées par des personnes ou des sociétés sont déposées par les États sous la forme de «demandes collectives», sachant que les États ne sont pas tenus de les déposer.
L’approche de la Commission d’indemnisation des Nations Unies présente certains avantages par rapport aux demandes présentées accessoirement au cours de procès. Elle peut traiter beaucoup plus de demandes et de manière plus efficace qu’une juridiction et peut, en principe, au moins examiner toutes les demandes substantielles présentées par les victimes des infractions concernées. Cependant, il faut reconnaître que la Commission est financée par la vente de pétrole irakien, un moyen spécifique qui ne peut être appliqué en ex-Yougoslavie.
D’autres États qui ont été en conflit ont indemnisé les victimes par le biais de Commissions de vérité et de réconciliation. Par exemple, dans le cas du El Salvador 46 et de l’Afrique du Sud, les commissions respectives ont été habilitées à verser des indemnisations aux victimes. S’il n’est pas possible de s’étendre ici sur les mécanismes utilisés par ces commissions, il convient de noter que le montant du financement des commissions était relativement faible et que les sommes versées aux victimes étaient symboliques. En toute hypothèse, bien que l’on ait longuement discuté d’une Commission de vérité et de réconciliation pour l’ex-Yougoslavie, l’on peut douter qu’elle sera créée et encore plus qu’elle versera des indemnisations aux victimes.
Une dernière possibilité est que les juridictions internes indemnisent les victimes. L’article 106 le prévoit déjà, selon lequel le jugement du Tribunal peut être transmis aux autorités compétentes des États concernés à l’appui d’une action en droit interne. Il semble que cette approche n’aura pas de résultats substantiels dans un avenir proche.
IV. Conclusions et recommandations
Comme l’examen ci-dessus le démontre, les victimes de crimes qui relèvent de la compétence du Tribunal disposent d’un droit à demander une indemnisation de leurs préjudices. Il reste à déterminer de quelle juridiction ce droit relève.
S’il est possible de modifier le Statut et le Règlement du Tribunal afin de prévoir une procédure, similaire à celle de la CPI, plusieurs facteurs rendent son application difficile. Ces procédures augmenteraient la charge de travail des Chambres et rallongeraient les procès, allant à l’encontre des efforts en vue de juger l’accusé rapidement et équitablement. De plus, le Tribunal existe depuis un certain nombre d’années déjà et l’introduction de telles procédures se révélera sans doute difficile à mettre en oeuvre et contraire à l’objectif principal du Tribunal qui est de juger les personnes présumées responsables des crimes commis en ex-Yougoslavie. À la lumière des efforts fournis par le Tribunal pour raccourcir les procès, il ne serait pas raisonnable de débattre et d’adopter des procédures qui vont à leur encontre. En outre, le financement adéquat d’un système d’indemnisation suscite encore de sérieuses questions, particulièrement du fait que de nombreux accusés ont peu de ressources.
Il est cependant entendu qu’il est nécessaire d’agir en vue d’appliquer le droit à indemnisation des victimes de l’ex-Yougoslavie. Selon nous, la meilleure solution consiste à créer une commission internationale d’indemnisation. Les acteurs internationaux auraient certes à déterminer le mode de financement d’une telle commission, mais par principe une commission constitue une méthode plus juste et plus rapide de dispenser une justice réparatrice aux victimes des conflits en ex-Yougoslavie47.
À la lumière de ce qui précède, nous suggérons :