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Résumé
Tel que nous la connaissons aujourd’hui,
l’Organisation des Nations Unies diffère
considérablement de ce qu’elle était
lors de sa fondation, voici plus de 60 ans, à
l’issue de la conférence de San Francisco.
Sa vocation normative demeure certes importante,
et elle continue de l’assumer efficacement,
mais depuis 10 ans, ses activités opérationnelles
ont connu une expansion spectaculaire dans de
multiples domaines, allant de la défense
des droits de l’homme à la promotion
du développement. Cette expansion s’est
manifestée tout particulièrement
dans le secteur du maintien de la paix, où
le volume des opérations a quadruplé,
tandis que les missions nouvelles se multipliaient
et se diversifiaient; les missions de maintien
de la paix absorbent aujourd’hui un budget
de 5 milliards de dollars et emploient sur le
terrain quelque 80 000 personnes, dont des civils
deux fois plus nombreux que les fonctionnaires
du Secrétariat en poste au Siège.
Autrement dit, l’ONU a cessé d’être
une organisation à vocation essentiellement
délibérante, présente dans
un petit nombre de villes sièges. Sa mission
s’étant largement diversifiée,
elle doit désormais être présente
partout dans le monde où son aide peut
améliorer le sort des gens.
La diversification spectaculaire des activités
de l’Organisation conduit à repenser
fondamentalement son Secrétariat, c’est-à-dire
à remettre en question non seulement sa
structure, ses systèmes et ses textes,
mais aussi ses traditions. Or, cette refonte reste
à faire. Les fonctionnaires de l’Organisation,
sa ressource la plus précieuse, sont de
plus en plus débordés, et les systèmes
de gestion ne sont plus à la mesure de
leurs besoins. Les précédentes initiatives
de réforme, qui ont certes produit quelques
améliorations notables, visaient pour certaines
les symptômes plutôt que les causes
des faiblesses de l’ONU, et n’ont
pas donné à celle-ci les moyens
de répondre à des attentes et sollicitations
nouvelles. Les dirigeants de tous les États
Membres m’y ayant invité lors du
Sommet mondial de septembre 2005, je propose dans
le présent rapport des mesures qui sont
à mon avis indispensables pour donner aux
futurs secrétaires généraux
les moyens d’exercer efficacement leur mission
de gestionnaire, ainsi que diverses autres qui
doivent permettre à l’Organisation
de mieux utiliser ses moyens de gestion et mieux
mettre en valeur ses ressources humaines. Une
chance, unique peut-être pour notre génération,
s’offre aujourd’hui à nous
de transformer l’Organisation en lui donnant
les moyens de se montrer à la hauteur des
grands défis du XXIe siècle, une
chance, autrement dit, de doter les États
Membres des instruments dont ils ont besoin pour
définir les orientations stratégiques
et laisser au Secrétariat, sous réserve
de l’indispensable transparence, l’entière
responsabilité de leur mise en œuvre.
Pour que cet objectif puisse être atteint,
il importe que le Secrétariat et les États
Membres rapprochent le réexamen du dispositif
de contrôle interne de celui du système
interne d’administration de la justice,
actuellement menés en parallèle
lors même qu’ils visent l’un
et l’autre des réformes essentielles
pour faire de l’ONU une organisation plus
forte, plus dynamique et plus transparente, et
que ces réexamens tiennent compte des impératifs
des réformes d’envergure étroitement
liées entreprises dans six autres grands
domaines. J’avance, dans le présent
rapport, des propositions qui intéressent
ces six domaines, ainsi que la gestion du changement;
ces propositions, au nombre de 23, sont résumées
ci-après :
I. Capital humain
Les compétences des fonctionnaires de
l’ONU ne répondent plus aux besoins
d’aujourd’hui. L’Organisation
ne parvient pas toujours à attirer les
meilleurs candidats et n’a pas les moyens
financiers d’aider ceux qu’elle recrute,
en particulier pour des affectations sur le terrain,
à s’épanouir professionnellement.
Elle manque de cadres convenablement formés
à la gestion, et le système actuel
exclut l’intégration du personnel
recruté pour des missions sur le terrain,
alors pourtant que les qualifications et l’expérience
que possède ce personnel sont de celles
dont l’ONU a le plus besoin. Pour remédier
à ces insuffisances, je propose ce qui
suit :
1. Le recrutement devrait anticiper
la demande et être mieux ciblé
et plus rapide.
2. Le régime de mobilité
devrait s’appliquer aussi bien au personnel
des missions qu’aux fonctionnaires du
Siège; la mobilité devrait faire
partie des conditions d’emploi et être
une condition nécessaire de l’avancement,
et le pouvoir conféré au Secrétaire
général de procéder à
des transferts latéraux de personnel
devrait être réaffirmé et
étendu.
3. Pour rendre plus efficace la planification
des carrières, il conviendrait d’organiser
des formations ciblées, de définir
les conditions nécessaires de l’avancement
et d’offrir des parcours professionnels
plus diversifiés.
4. Le régime des engagements
devrait être simplifié et les conditions
d’emploi harmonisées.
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II. Qualité de l’encadrement
La structure actuelle de l’équipe
dirigeante du Secrétariat est mal adaptée
aux exigences de la gestion d’opérations
vastes et complexes, et le Secrétaire général,
dans sa qualité de Chef de l’administration,
a trop de collaborateurs relevant directement
de son autorité. Pour remédier à
cette situation, je propose ce qui suit :
5. Le Secrétaire général
devrait redéfinir les attributions du
Vice-Secrétaire général
en lui déléguant officiellement
le pouvoir et la responsabilité de diriger
et d’administrer les activités
opérationnelles du Secrétariat.
6. Les 25 départements et autres
entités qui, actuellement, relèvent
directement du Secrétaire général
devraient être réorganisés
de manière à réduire sensiblement
le nombre des hauts fonctionnaires qui sont
ses subordonnés immédiats.
7. Il faudrait établir un plan
ambitieux de renforcement des capacités
de gestion des cadres moyens et supérieurs,
englobant recrutement, perfectionnement et organisation
des carrières.
III. Informatique et télématique
Dans ce domaine, bien qu’elle ait apporté
ces dernières années des améliorations
notables à son infrastructure, l’ONU,
avec ses systèmes qui, faute de ressources
financières, restent compartimentés
et sont techniquement dépassés,
est en retard par rapport à d’autres
organisations de taille et de complexité
comparables. L’absence d’un système
intégré d’archivage et de
recherche des informations produites par l’ONU
freine les progrès dans nombre d’autres
domaines. Pour remédier à cette
situation, je propose ce qui suit :
8. Il conviendrait de créer
un poste de haut responsable de l’informatique
et de la télématique dont le titulaire,
ayant rang de sous-secrétaire général,
serait chargé de superviser l’élaboration
et l’application d’une véritable
stratégie de gestion de l’information.
9-10. Il conviendrait d’entreprendre
d’urgence la modernisation des systèmes
informatiques et télématiques
employés à l’échelle
du Secrétariat.
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IV. Prestation de services
Comparée à d’autres organisations,
dont certaines font partie du système des
Nations Unies, l’ONU a été
lente à s’intéresser aux nouvelles
formules de prestation de services telles que
la délocalisation et l’externalisation.
La nature même de l’Organisation et
le fait que certaines des missions qui lui sont
assignées sont politiquement délicates
impliquent certes qu’un certain nombre de
fonctions essentielles devront continuer d’être
exercées au Siège par des fonctionnaires
internationaux, mais il est des fonctions auxiliaires
pour lesquelles d’autres formules méritent
d’être sérieusement étudiées.
Je propose à cet égard ce qui suit
:
11. L’Assemblée générale
devrait modifier ses directives afin de permettre
au Secrétariat d’envisager toutes
les formules possibles de prestation de services,
notamment d’évaluer les possibilités
de délocalisation et d’externalisation.
12. Le coût et les avantages
de l’application de ces formules à
la prestation de certains services administratifs
devraient faire l’objet, dans un délai
de 12 mois, d’analyses rigoureuses.
13-15. J’entends prendre une
série de mesures pour rendre le système
de passation des marchés de biens et
services plus efficace et rigoureux.
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V. Budget et finances
L’ONU est actuellement handicapée
par un système de budgétisation
qui privilégie le détail au détriment
des grandes orientations et est alourdi par l’existence
de 150 fonds d’affectation spéciale
et 37 comptes d’opération de maintien
de la paix, pour chacun desquels les activités
d’appui et les dépenses correspondantes
font l’objet de prévisions distinctes.
Compartimentée, la gestion financière
comporte de multiples opérations manuelles.
Les délégations de pouvoir en matière
financière sont trop limitées, ce
qui explique en partie l’insuffisance du
contrôle exercé sur les résultats.
Pour remédier à cette situation,
je propose ce qui suit :
16. Le cycle d’examen et d’adoption
du budget devrait être raccourci, et les
ouvertures de crédits, qui se répartissent
actuellement entre 35 chapitres, devraient être
regroupées sous 13 grands chapitres;
des pouvoirs plus étendus devraient être
conférés au Secrétaire
général en matière de redéploiement
de postes et d’utilisation des économies
réalisées sur les postes vacants.
17. Les comptes des opérations
de maintien de la paix devraient être
consolidés, et la gestion des fonds d’affectation
spéciale simplifiée; le montant
du Fonds de roulement et le montant maximum
des engagements de dépenses autorisés
par l’Assemblée générale
pour les opérations de maintien de la
paix devraient être relevés; enfin,
les règles de gestion financières
de l’ONU devraient être revues afin
de permettre d’organiser des délégations
de pouvoir suffisamment larges, dans une optique
de responsabilisation.
18. La planification et la budgétisation
devraient être expressément axées
sur les résultats et la qualité
de la gestion, dans le cadre d’un dispositif
plus strict de contrôle et d’évaluation.
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VI. Gouvernance
Le bon fonctionnement de l’Organisation
implique l’existence d’un système
de gouvernance offrant aux États Membres
les informations et les outils dont ils ont besoin
pour guider l’action du Secrétariat
et pour contrôler la manière dont
il s’acquitte des mandats qu’ils lui
confient et l’usage qu’il fait des
ressources qu’ils mettent à sa disposition.
En l’état actuel des choses, la budgétisation
et la filière décisionnelle manquent
à bien des égards de clarté
et de transparence, et le dialogue entre le Secrétariat
et les commissions de l’Assemblée
générale laisse parfois à
désirer. Pour remédier à
cette situation, je propose ce qui suit :
19. Le Secrétariat devrait
améliorer son système d’établissement
de rapports afin de pouvoir rendre compte en
un seul rapport annuel de l’ensemble de
ses activités, et devrait ramener de
30 à six le nombre des rapports de gestion.
20. De nouveaux principes devraient
régir le dialogue entre le Secrétariat
et l’Assemblée générale
sur les questions de gestion et les questions
budgétaires afin de le mieux concentrer
sur les questions de fond, les grandes orientations
et les résultats.
21. J’engage donc l’Assemblée
générale à envisager de
modifier les modalités de son dialogue
avec le Secrétariat sur les questions
de gestion et les questions budgétaires.
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VII. Pour l’avenir, investir dans
le changement
Pour donner l’impulsion voulue à
la réforme dans ces différents domaines
et en faciliter la mise en œuvre, je préconise
la création, pour une durée limitée,
d’un bureau de la gestion du changement
qui, investi d’un mandat clairement défini,
collaborerait avec les chefs de départements
et les autres cadres dirigeants du Secrétariat
à la planification et à la coordination
des réformes. Idéalement, ce bureau
devrait pouvoir aussi travailler en étroite
liaison avec un groupe restreint, mais représentatif
d’États Membres. Enfin, pour réussir
dans cette vaste entreprise, l’Organisation
doit pouvoir s’appuyer sur un personnel
dynamique, ce qui implique, comme le prévoit
le Document final du Sommet mondial de 2005, l’application
d’un programme de départs négociés
judicieusement ciblé. Sur ces questions,
je propose ce qui suit :
22. Des crédits devraient être
expressément affectés à
la gestion du changement; le Secrétariat
aura en particulier besoin à brève
échéance des ressources nécessaires
pour la création d’un bureau de
la gestion du changement et le financement d’un
programme de départs négociés.
23. Il conviendrait d’instituer une instance
intergouvernementale qui collaborerait avec
le bureau de la gestion du changement.
* * *
Seule une action de cette ampleur,
une réforme en profondeur de la gestion
dans de multiples domaines, nous permettra de
doter le Secrétariat de tous les moyens
dont il a besoin pour s’acquitter de l’ensemble
des mandats qui lui ont été confiés,
utiliser au mieux et en toute transparence les
ressources mises à sa disposition par les
États Membres, et gagner ainsi la confiance
de la communauté mondiale. À une
époque où les problèmes tendent
à se mondialiser, où le monde a
de plus en plus besoin d’une institution
universelle capable de concevoir et d’appliquer
des stratégies planétaires, il est
plus que jamais nécessaire que l’Organisation
des Nations Unies soit à même de
remplir les promesses de la Charte et, par-dessus
tout, de répondre aux attentes et aux espoirs
des générations présentes
et futures.
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