Introduction

Une Organisation qui se transforme dans un monde en mutation

1. Tout au long de son histoire, l’Organisation des Nations Unies a joué un rôle irremplaçable en étant le lieu de conférences et réunions où se débattent des questions d’intérêt mondial et s’établissent des normes planétaires. Et pendant une grande partie de cette histoire, son Secrétariat et son personnel, affecté essentiellement au Siège, ont eu pour vocation première d’assurer le service de ces conférences et réunions. Pour l’essentiel, cette activité demeure importante et substantielle. Les normes mondiales ainsi arrêtées ont entraîné de profonds changements dans le monde.

2. Mais de nos jours, le climat politique et social dans le monde est tout autre, et notre Organisation l’illustre bien. L’ONU a vu ses opérations proliférer, son budget exploser et sa mission s’élargir spectaculairement ces 20 dernières années. Aujourd’hui, elle mène des opérations complexes, fournit directement des services essentiels dans le monde entier et collabore avec des partenaires très divers – dont des gouvernements, des organisations régionales, des groupes de la société civile, des fondations philanthropiques et des entreprises du secteur privé – à des activités tout aussi diverses qui vont du maintien et de la consolidation de la paix à la lutte contre la pauvreté et le VIH/sida et à la promotion des objectifs du Millénaire pour le développement.

3. Certes, le maintien de la paix remonte aux premières heures de la guerre froide. Mais à l’époque, il ne s’agissait généralement que d’interposer des soldats entre les forces armées des États belligérants pour surveiller le respect d’un cessez-le-feu et, au cours des 44 premières années de son histoire, l’ONU n’a déployé que 18 missions de maintien de la paix.

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4. Pendant les 16 ans qui se sont écoulés depuis, 42 nouvelles missions ont été autorisées (voir fig. 1 ci-dessous).

Prolifération des missions de maintien de la paix au cours
des 16 dernières années

a Groupe d’observateurs militaires des Nations Unies dans l’Inde et le Pakistan.
b Groupe d’observation des Nations Unies au Liban.
c Force de sécurité des Nations Unies en Nouvelle Guinée occidentale.
d Mission d’observation des Nations Unies au Yémen.
e Force des Nations chargée du maintien de la paix à Chypre.
f Mission d’observation des Nations Unies pour l’Inde et le Pakistan.
g Mission de bons offices des Nations Unies en Afghanistan et au Pakistan.
h Groupe d’appui de la police civile.

Or, le maintien de la paix est aujourd’hui chose beaucoup plus complexe. Il consiste d’ordinaire à rebâtir des institutions, à organiser des élections et à former la police; il englobe aussi bien d’autres tâches indispensables pour qu’un accord de paix signé par les chefs de factions armées amène véritablement la sécurité et offre au moins une chance de prospérité à la population d’un pays dévasté par de longues années de conflit. Dans deux situations récentes – dont l’une est encore d’actualité –, l’ONU a même dû assumer les fonctions exécutives de l’État dans le territoire concerné.

5. Même s’il ressort d’études indépendantes que l’ONU s’acquitte de ces tâches à moindre coût que des États agissant seuls ou au sein de coalitions ponctuelles, la gestion de ces missions nouvelles plus complexes nécessite un personnel plus nombreux. Rien que pendant les neuf années écoulées depuis mon entrée en fonctions, le nombre de civils et de soldats affectés à des missions de maintien de la paix est passé de moins de 20 000 à plus de 80 000 personnes, ce qui a porté le montant total du budget des opérations de maintien de la paix de 1 milliard 250 millions de dollars à plus de 5 milliards de dollars (voir fig. 2). À lui seul, le personnel civil affecté à des missions de maintien de la paix est maintenant deux fois plus nombreux que l’effectif entier du Secrétariat à New York, et le coût des opérations de maintien de la paix représente aujourd’hui plus de la moitié des dépenses totales de l’Organisation.

Figure 2
Explosion du budget et des effectifs des opérations de maintien de la paix

Figure 3
Explosion des budgets de l’ONU au cours des 10 dernières années
Budgets biennaux, 1996-2005

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6. En revanche, le budget ordinaire, qui est au cœur de tant de débats intergouvernementaux sur la maîtrise et l’orientation des activités de l’ONU, entre pour moins de 20 % dans les dépenses, le reste, à l’exclusion des tribunaux pénaux et du plan-cadre d’équipement, correspondant à des dépenses extrabudgétaires financées au moyen de contributions volontaires (voir fig. 3) et allant pour l’essentiel aux activités « opérationnelles » – aide aux réfugiés et secours humanitaires, justice pénale, surveillance du respect des droits de l’homme et création de capacités, assistance électorale. De manière générale, ces activités nouvelles vont de pair avec les dépenses croissantes de fonds et programmes des Nations Unies, comme le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) et le Programme alimentaire mondial (PAM), qui sont aujourd’hui de l’ordre de 10 milliards de dollars par an. Au total, le montant annuel des dépenses de l’ONU se chiffre donc à près de 20 milliards de dollars par an. Le présent rapport s’intéresse à la seule moitié de cette somme qui correspond aux dépenses du Secrétariat.

Une occasion que nous devons saisir

7. Une telle prolifération d’activités d’un genre nouveau conduit à réinventer fondamentalement le Secrétariat de l’ONU – ses règles, sa structure, ses systèmes et ses traditions. Amorcée dans les fonds et programmes des Nations Unies, cette refonte reste à faire au Secrétariat. Notre personnel travaille dans le monde entier et n’a jamais autant donné, bien souvent dans des situations difficiles et dangereuses et avec beaucoup d’idéalisme et d’intégrité, mais notre système de gestion n’est pas à la hauteur. Il n’a ni les moyens, ni les instruments de contrôle, ni la souplesse, ni encore la solidité et à vrai dire la transparence voulus pour gérer des opérations d’envergure mondiale qui se chiffrent à plusieurs milliards de dollars et qui doivent souvent être déployées dans l’urgence.

8. Nombreuses ont été les initiatives de réforme. J’ai moi-même proposé deux gros trains de mesures – l’un en 1997 (voir A/51/950) et l’autre en 2002 (voir A/57/387) –, sans parler du rapport du Groupe d’étude sur les opérations de maintien de la paix des Nations Unies, paru en 2000 (voir A/55/305-S/2000/809), et du rapport sur le renforcement et l’uniformisation du système de gestion de la sécurité, paru en 2004 (voir A/59/365). En partenariat avec les États Membres, j’ai opéré des changements importants, et je crois l’Organisation plus performante et plus efficace qu’il y a 10 ans.

9. Mais ces premières initiatives se sont attaquées aux symptômes davantage qu’aux causes profondes de nos carences. Il leur manquait la dimension globale et stratégique qu’exige une époque où tout change si vite. Dans plusieurs domaines clefs – notamment la gestion des ressources humaines, les structures de base de la gestion proprement dite, les mécanismes de contrôle intergouvernemental, et peut-être surtout les principes de gestion mêmes –, notre façon de travailler n’a pas sensiblement évolué depuis les années 70, voire même la période antérieure, à telle enseigne que les systèmes ont continué de s’affaiblir à mesure que montaient les défis.

10. Le Secrétariat a donc eu du mal à s’adapter à un monde nouveau. Il s’est heurté à bien des problèmes opérationnels et a connu sa part de crises. Et malgré tout, grâce à son dévouement, le personnel a réussi à faire plus chaque année. Le moment est maintenant venu de procéder à une réforme fondamentale, qui tende précisément à permettre au Secrétariat de répondre aux nouvelles exigences opérationnelles de l’Organisation des Nations Unies au XXIe siècle. Tout comme le bâtiment symbole qui abrite notre siège, après plus de 50 ans de réparations et de travaux de maintenance ponctuels, a besoin d’être rénové de fond en comble, notre Organisation, après des décennies de réformes au coup par coup, a besoin aujourd’hui d’une refonte stratégique, qui ne peut aboutir que si chacun s’investit dans cette entreprise avec constance et méthode à tous les niveaux de responsabilité.

11. Les États Membres l’ont bien compris. Dans le Document final du Sommet mondial de 2005 (résolution 60/1 de l’Assemblée générale), les chefs d’État et de gouvernement de tous les États Membres ont invité le Secrétaire général à établir un projet détaillé de réforme. Au paragraphe 162, ils m’ont prié de soumettre à l’Assemblée générale, pour examen, des propositions concernant les conditions qui doivent être réunies et les mesures qui devraient être prises pour que je puisse m’acquitter efficacement de mes responsabilités en matière de gestion, et que le puissent mes successeurs après moi. Et au paragraphe 163, ils m’ont demandé de soumettre à l’Assemblée, pour examen et décision au premier trimestre de 2006, des propositions concernant l’application de réformes de la gestion, tendant en particulier à voir utiliser plus efficacement les ressources humaines et financières de l’Organisation. Une telle occasion d’opérer le changement si nécessaire risque de ne pas se renouveler de sitôt. À nous de la saisir et d’en tirer tout le parti possible.

12. Le présent rapport, qui fait suite à ces deux demandes, voudrait compléter d’autres examens stratégiques plus pointus déjà commandés par l’Assemblée générale. Il se veut le plan général de la vaste réforme de la gestion qu’à mon sens la plupart, pour ne pas dire la totalité des États Membres, appellent sincèrement de leurs vœux. Il contient des propositions qui intéressent sept grands domaines : le capital humain (sect. I); la qualité de l’encadrement (sect. II); l’informatique et la télématique (sect. III); les formules de prestation de services (sect. IV); le budget et les finances (sect. V); la gouvernance (sect. VI); et la gestion du changement (sect. VII). Tous liés entre eux, ces domaines le sont aussi aux normes et règles déontologiques du Secrétariat – que j’ai déjà entrepris de réviser avec l’aide des États Membres – et aux systèmes de contrôle et de justice interne, qui font l’objet l’un et l’autre d’examens distincts. Ne pas mener à bien la réforme dans l’un quelconque de ces domaines, c’est risquer d’en réduire considérablement, voire d’en ruiner l’intérêt dans tous les autres. Ainsi, sans m’y arrêter, j’évoque brièvement dans le présent rapport les réformes déjà opérées ou envisagées dans les domaines de la déontologie et du contrôle, et j’y préconise la refonte du système de justice interne. Je brosse ainsi un tableau complet des changements que j’estime nécessaires.

13. Je n’ignore pas que le seul fait pour l’Assemblée générale d’approuver toutes les modifications que je propose d’apporter aux textes ne suffirait pas à transformer notre Organisation. Il nous faut la doter d’une capacité de gestion moderne et forte, ce qui ne peut résulter non plus d’un vote, mais procède d’une mutation organisationnelle s’opérant dans la patience. De fait, il nous faudra nous arrêter sur la quasi-totalité des rouages de l’Organisation pour supprimer l’inutile et concevoir des moyens plus efficaces de faire les choses. Le présent rapport se veut le point de départ d’une entreprise de gestion du changement qui s’étendra sur plusieurs années. L’une des critiques à adresser à l’ancienne manière de voir et de faire tient précisément en ceci qu’elle assimilait un rapport ou un vote à un changement. À vrai dire, les rapports et les votes permettent et autorisent le changement, mais le changement proprement dit réside dans la longue marche qui s’ensuit.

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Travailler ensemble

14. Disons-le sans ambages, une gestion solide ne porte ses fruits que si elle obéit à une gouvernance solide. Sans relation de confiance et partenariat stratégique entre la gouvernance de l’Organisation – les mécanismes intergouvernementaux mis en place par les États Membres – et ceux qui la gèrent, à savoir moi-même et mes collaborateurs, point de réforme.

15. Deux difficultés qui menacent ce partenariat doivent être résolues. Premièrement, de nombreux États ont des raisons de penser qu’ils n’ont pas véritablement leur mot à dire dans les affaires de l’Organisation, ce qui les pousse à s’affirmer en utilisant le seul moyen dont ils estiment pouvoir disposer, à savoir priver de leur soutien certaines des nombreuses décisions, notamment sur les questions administratives et budgétaires, pour lesquelles le consensus est nécessaire. Ils s’aliènent ainsi d’autres États qui estiment pour leur part que leur contribution financière leur donne le droit d’avoir le dernier mot sur ces mêmes questions. Ce conflit vient entamer ce qui devrait être un attachement unanime à l’idée d’une Organisation efficace.

16. Deuxièmement, ce conflit met à mal la division du travail entre le plus haut fonctionnaire de l’Organisation et les États Membres, en conduisant ceux-ci à vouloir peser sur la quasi-totalité des décisions touchant l’affectation des ressources financières et humaines. Il est vital que nous trouvions – ou réinventions – la base de notre dialogue. Le droit de regard effectif sur les affaires de l’Organisation et la prérogative d’en orienter l’action doivent faire retour aux États Membres, mais la faculté qu’à le Secrétaire général de la gérer dans le sens des objectifs que les États Membres lui ont fixés doit aussi être respectée.

17. À la vérité, pour que le changement devienne réalité, il est impérieux que le Secrétariat et les États Membres travaillent ensemble à lui donner corps. Le détail de toutes les réformes envisagées reste à préciser, ce qui doit se faire en pleine concertation avec tous, singulièrement les premiers intéressés, dont la loyauté et le dévouement sans faille détermineront le plus directement le succès de l’entreprise, à savoir les fonctionnaires de l’Organisation. Cette entreprise doit reposer sur un dialogue exemplaire entre toutes les parties prenantes, qui permette de tracer clairement la voie à suivre et les attributions hiérarchiques de tous les responsables concernés.

18. Mes propositions découlent d’un débat sur la manière dont l’ONU peut faire des économies à la faveur d’une réforme. Certes, des économies réelles résulteront de ces propositions, qui permettront à terme de réduire le coût de bien des activités en les rationalisant. Mais mes propositions ne se veulent pas des mesures de réduction des dépenses : mon propos d’ordre financier est avant tout de dire que le sous-investissement dans le capital humain et les technologies de l’information a été considérable et qu’il faut aujourd’hui rattraper le temps perdu pour faire de l’ONU une organisation efficace. Atteindre le niveau d’efficacité que notre personnel, nos clients, nos États Membres et nos peuples sont en droit d’attendre ne sera pas bon marché.

19. J’entends faire en sorte que tous les États Membres disposent d’une Organisation dont il leur sera facile d’orienter l’action et dont ils pourront compter qu’elle donne suite promptement et efficacement à leurs instructions parce que bien structurée et transparente. Je veux avant tout veiller à ce que l’ONU offre les meilleurs services possibles aux centaines de millions de gens dans le monde qui en ont besoin pour espérer échapper à leur sort – tous ceux que menacent la misère, la faim, la malnutrition, les maladies endémiques ou les épidémies, la désertification et autres formes de dégradation de l’environnement, les catastrophes naturelles, les conflits civils, l’anarchie, la violence et le crime organisé transnational, le terrorisme, l’oppression et la gabegie des gouvernants, le génocide, le nettoyage ethnique et autres crimes contre l’humanité. Ce sont eux qui ont véritablement tout à gagner d’une Organisation des Nations Unies efficace et démocratique.

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À ce train de réformes viendront prochainement s’ajouter un nouveau code de conduite régissant les contacts après emploi avec le Secrétariat à des fins commerciales et de nouvelles mesures visant à nous donner les moyens de repérer et de prévenir la fraude et la corruption.

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