V. Investir dans l’amélioration de la budgétisation
et de la gestion financière

70. Tout autant que les choix dictés par les États Membres quant à l’affectation optimale des ressources, les principes de budgétisation et de gestion financiers conditionnent le bon fonctionnement de l’Organisation. Il reste évidemment impératif que les États Membres règlent leurs contributions intégralement et ponctuellement. Or, alors que le monde et la mission de l’Organisation évoluent et que celle-ci voit gonfler ses dépenses et se généraliser les meilleurs principes de gestion internationale, elle demeure prisonnière de pratiques budgétaires et financières dépassées.

Problématique

71. Malgré les réformes plus ou moins récentes tendant à améliorer le système de budgétisation, le cycle d’établissement et d’examen du budget et la gestion des fonds d’affectation spéciale, le dispositif budgétaire et financier actuel ne permet pas au Secrétariat de s’acquitter convenablement de sa mission, en ce qu’il souffre notamment des carences évoquées ci-après :

72. La procédure d’exécution du budget est trop rigide, et ne ménage pas à l’Organisation la latitude voulue pour affecter les fonds stratégiquement en fonction des besoins opérationnels. Si les précédentes réformes ont permis de s’intéresser a priori davantage aux indicateurs de résultats et à l’impact potentiel de tel programme ou telle fonction, la nouvelle méthode est quasiment sans effet sur la procédure d’examen des projets de budget présentés par le Secrétaire général et de contrôle de l’exécution du budget. La procédure budgétaire pâtit d’un débat tournant à un compte d’apothicaire, de multiples allers et retours et d’une lourde paperasserie. À l’heure actuelle, la procédure d’établissement du budget commence 15 mois avant le début de l’exercice biennal, ce qui est bien trop tôt pour que l’on puisse tenir compte de l’évolution rapide des activités de l’ONU et peut aussi expliquer que les crédits ne correspondent pas nécessairement aux besoins réels. L’entretien de cette lourde machine occupe la majorité des fonctionnaires des finances, ce qui ne laisse guère de place à une analyse et une planification financières dynamiques au service des objectifs programmatiques.

73. Le Secrétaire général n’a quasiment aucune latitude pour réaffecter des ressources en fonction de besoins nouveaux. Il est aujourd’hui moins libre de réaffecter des crédits d’un programme à l’autre et de redéployer des postes sans l’aval des États Membres qu’il ne l’était avant 1974, à une époque où pourtant l’impératif de souplesse était bien moins important. Sachant l’intérêt d’une telle souplesse, les États membres sont convenus, en 2003, de donner au Secrétaire général, à titre expérimental, la faculté de redéployer un nombre maximum de 50 postes par exercice biennal. Cette délégation s’est malheureusement avérée à la fois insuffisante et problématique, notamment parce qu’elle était assortie de nombreuses restrictions et que le Secrétaire général n’à nullement la faculté de reclasser des postes en fonction des besoins.

74. L’exécution des programmes n’obéit pas à un principe de responsabilité unique, cohérent et généralement admis. La mesure dans laquelle les objectifs d’un programme sont atteints est presque sans incidence sur la ventilation des crédits, la planification des activités ou l’évaluation des résultats.

75. Le Règlement financier et les règles de gestion financière sont un véritable carcan. En se décentralisant, l’Organisation devra sans doute revoir ses textes de fond en comble. L’adoption des Normes comptables internationales pour le secteur public (IPSAS), décision que les États Membres seront invités à prendre dans le courant de l’année 2006, implique que l’Organisation procède à la refonte de son Règlement financier et de ses règles de gestion financière.

76. L’opacité des données financières et la rareté des informations utiles ne permettent de rendre compte véritablement ni aux États Membres ni au Secrétariat de la situation financière de l’Organisation. Une infrastructure informatique archaïque et parcellaire, des procédés manuels dépassés et la dispersion des comptes des opérations de maintien de la paix et des fonds d’affectation spéciale expliquent les retards mais aussi et surtout que l’on ne peut ni réunir ni suivre les données essentielles dont on a besoin pour opérer des choix de gestion et procéder aux contrôles et audits nécessaires.

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77. Je pense parmi tant d’autres incongruités à celles qui suivent :

a) Le Secrétariat saisit chaque année la Cinquième Commission de rames de rapports, nombre desquels font double emploi (voir fig. 6). Ainsi, il lui en a remis 275 à la cinquante-neuvième session de l’Assemblée générale;

b) Établi avant la parution du rapport sur l’exécution du programme de l’exercice précédent, le projet de budget ne tient pas compte des enseignements tirés dudit rapport;

c) Pour chacun des plus de 150 différents fonds d’affectation spéciale et 37 comptes d’opérations de maintien de la paix, il est prévu séparément un dispositif d’appui et les dépenses correspondantes;

d) Insuffisants, les fonds de roulement ne permettent de couvrir que deux à trois semaines de dépenses de fonctionnement;

e) Les rentrées de fonds sont lentes et imprévisibles; moins de la moitié des contributions au financement du budget ordinaire sont versées au cours du premier trimestre. S’agissant des opérations de maintien de la paix, pour lesquelles les contributions sont mises en recouvrement tout au long de l’année, le gros des fonds met plusieurs mois à rentrer et le montant total des contributions non acquittées oscille généralement entre 1 et 2 milliards de dollars;

f) Le pouvoir discrétionnaire conféré au Secrétaire général en matière budgétaire n’a pas changé depuis plus de 30 ans;

g) Moins de la moitié des 30 bureaux et départements du Secrétariat sont dotés d’un service ou de personnel spécialement affectés à l’évaluation des programmes.

Figure 6
Les États Membres et le Secrétariat croulent sous le poids des rapports

Volume de rapports soumis à la Cinquième Commission lors de la cinquante-neuvième session

Total : 275 en un an

Mon ambition

78. Je vois une Organisation affranchie de ces pesanteurs et dont :

a) La procédure budgétaire, souple et stratégique, prendrait appui sur la budgétisation axée sur les résultats instituée à l’occasion de réformes antérieures;

b) Les États Membres et le Secrétariat seraient parvenus à trouver le juste équilibre entre le droit de regard des États Membres et la latitude à ménager aux cadres et responsables, et entre la prérogative des États Membres d’arrêter les grandes orientations et choix de principe et la marge de manœuvre dont le Secrétariat a besoin pour répondre à leurs attentes. Celui-ci aurait ainsi toute latitude pour déployer et redistribuer les ressources de manière à exécuter efficacement les mandats à lui assignés par les États Membres;

c) L’enveloppe de crédits serait strictement subordonnée aux résultats, ce qui permettrait aux États Membres d’exercer en toute transparence un contrôle plus étroit sur la gestion de l’enveloppe étant saisis d’éléments d’information qui leur permettent de se prononcer en toute connaissance de cause, et de demander au Secrétariat de répondre de tels ou tels résultats et, partant, de s’assurer que leur argent est utilisé à bon escient.

79. Les propositions ci-après se veulent un premier pas vers la concrétisation de cette ambition.

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Propositions

Proposition 16

S’agissant de la planification stratégique du budget et de son exécution, je propose que :

• Les États Membres et le Secrétariat réfléchissent ensemble aux moyens de donner un caractère encore plus stratégique à l’examen du budget, de réduire les étapes tatillonnes et superfétatoires qui mobilisent une pléthore d’agents, et d’harmoniser les principaux éléments des divers ordres budgétaires (budget ordinaire, maintien de la paix et fonds extrabudgétaires);

• De même que celui du budget des opérations de maintien de la paix, le cycle du budget ordinaire corresponde à l’année civile, le texte du projet de budget devant être établi et adopté dans un délai de 12 mois, et toutes les phases de l’examen du budget devant s’inscrire dans la partie principale de la session ordinaire de l’Assemblée générale qui se tient de septembre à décembre;

• Les 35 chapitres du budget soient regroupés en 13 grands chapitres;

• Les postes soient approuvés globalement et groupés en quatre grandes catégories, le Secrétariat devant présenter uniquement pour mémoire un tableau d’effectifs indicatif, et le Secrétaire général étant quant à lui libre de redéployer les postes selon les besoins et de reclasser en cours d’exercice jusqu’à 10 % des postes à l’intérieur de chaque grande catégorie;

• Le Secrétaire général se voie donner la faculté d’utiliser en cours d’exercice les économies résultant de la vacance de postes, à concurrence de 10 % du total de l’enveloppe des postes, pour financer des priorités nouvelles ou des imprévus.

Proposition 17

S’agissant des pratiques de gestion financière, je propose que :

• À partir de 2007, les comptes des différentes missions de maintien de la paix soient regroupés en une seule série de comptes et de rapports, le but étant d’améliorer la gestion de la trésorerie et de ménager plus de souplesse aux activités opérationnelles;

• L’Organisation se donne en juillet 2006 des textes nouveaux qui, en lieu et place des quatre instructions administratives en vigueur, viendraient gouverner la gestion rationalisée des fonds d’affectation spéciale. Il s’agirait ainsi notamment de simplifier les règles et procédures, de créer une catégorie unique, cohérente et souple de fonds d’affectation spéciale et d’instituer, pour le financement des dépenses d’appui, un nouveau taux inférieur à celui de 13 % en vigueur, afin de le rapprocher du taux pratiqué par les fonds et programmes des Nations Unies;

• Le plafond de l’autorisation d’engagement de dépenses consentie par l’Assemblée générale pour les opérations de maintien de la paix soit porté de 50 à 150 millions de dollars et ne soit pas subordonné à une décision expresse du Conseil de sécurité;

• Le montant du Fonds de roulement soit porté de 100 à 250 millions de dollars;
• Les excédents budgétaires, notamment sur les comptes d’opérations de maintien de la paix, puissent être reportés d’un exercice à l’autre, en attendant l’aval des États Membres;

• Un fonds distinct, alimenté par les excédents budgétaires, soit créé pour financer les dépenses imprévues résultant de l’inflation et de la fluctuation des taux de change;

• Des intérêts soient prélevés sur les arriérés de contributions dus par les États Membres.

Proposition 18

S’agissant de l’évaluation des résultats et des rapports sur l’exécution du budget, je propose que :

• L’Organisation accroisse les moyens qu’elle consacre à l’évaluation des résultats, et rationalise ses activités en ce domaine;

• L’Organisation repense et uniformise ses outils de contrôle et d’évaluation de manière à mettre les résultats des contrôles et de l’évaluation au service de l’établissement des projets de budget;

• L’Organisation rapporte formellement l’élaboration du budget et la planification aux résultats, à l’exécution des programmes de travail et à l’évaluation de la qualité de la gestion, dans le sens d’une gestion efficace des deniers;

• L’Organisation institue un rapport annuel (j’y reviendrai plus en détail dans la section VI ci-après) et d’autres mesures à l’effet de regrouper et simplifier la présentation de l’information financière.

80. Réorganiser la plate-forme financière du Secrétariat autour des principes clefs que sont la transparence de la budgétisation et des résultats, et la gestion souple et responsable est une entreprise de réforme continue. Instruit par l’expérience des fonds et programmes des Nations Unies, chacun sait que réinventer de tels principes d’action suppose un changement des comportements et des mentalités – et singulièrement que les cadres apprennent à assumer leurs responsabilités et se forment au maniement des systèmes de gestion informatisés – ce qui ne s’opère pas du jour au lendemain.

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