IV. Investir dans de nouvelles
formules
de prestation de services
A. Exploiter les options nouvelles
Problématique
57. Les progrès récents de la
technologie et des méthodes de gestion
ont permis à des nombreux organismes publics
ou privés d’opter pour des formules
entièrement nouvelles de prestation de
services. Ils ont ainsi pu concentrer leurs moyens
sur leurs activités essentielles, obtenir
des gains d’efficacité et optimiser
l’affectation de leurs ressources. Parmi
les formules de plus en plus couramment employées
figurent la délocalisation de certaines
fonctions administratives (dans le même
ou dans un autre pays), l’externalisation
(qui consiste à s’adresser à
des fournisseurs extérieurs pour la prestation
de certains services), le télétravail
(qui consiste à autoriser certaines catégories
de personnel à travailler à domicile),
et diverses innovations tendant à maximiser
la rentabilité des installations existantes,
où qu’elles se trouvent dans le monde.
58. Or, l’ONU a été lente
à s’intéresser à ces
nouvelles formules, et ne l’a fait que sporadiquement.
La majeure partie des fonctions administratives
et d’appui demeurent des fonctions internes,
largement concentrées dans des lieux d’affectation
comme New York ou Genève où les
coûts sont élevés. Les traditions
onusiennes tendent à décourager
ne serait-ce que l’évaluation des
options existantes. Il semblerait naturel qu’une
organisation à vocation mondiale mène
ses activités dans une optique mondiale.
Pourtant, l’Assemblée générale,
dans sa résolution 55/232 du 23 décembre
2000, a défini de façon très
restrictive les cas où l’Organisation
peut envisager de recourir à l’externalisation.
La possibilité de délocaliser la
prestation d’importants services n’a,
quant à elle, même pas fait l’objet
d’une étude approfondie ou d’une
analyse des coûts et avantages.
Mon ambition
59. L’Organisation pourra à mon
avis progresser sur plusieurs fronts en délocalisant
certaines de ses activités. La délocalisation
rendra plus équitable la répartition
entre les États Membres des avantages économiques
et des emplois associés à ces activités,
tout en permettant des gains d’efficacité
et des économies. En particulier, la délocalisation
permettra de redistribuer une partie de la tranche
très importante de ces avantages qui revient
actuellement à l’État Membre
le plus riche en raison de la forte présence
onusienne sur son territoire. La redistribution
et la délocalisation vers d’autres
régions de certaines fonctions actuellement
exercées au Siège feront bénéficier
de plus nombreux pays des avantages économiques
des activités qui en découlent,
tout en permettant à l’Organisation
d’enrichir et de diversifier son vivier
de recrutement et de réduire ses coûts
de fonctionnement.
60. La délocalisation offre la possibilité
de donner très directement effet aux principes
énoncés à l’Article
101 de la Charte des Nations Unies : « La
considération dominante dans le recrutement
et la fixation des conditions d’emploi du
personnel doit être la nécessité
d’assurer à l’Organisation
les services de personnes possédant les
plus hautes qualités de travail, de compétence
et d’intégrité. Sera dûment
prise en considération l’importance
d’un recrutement effectué sur une
base géographique aussi large que possible.
»
61. Les organismes des Nations Unies n’en
sont qu’à leurs premières
tentatives de délocalisation. Toutefois,
on trouve déjà des exemples encourageants
: la Banque mondiale a délocalisé
une partie de sa comptabilité vers Chennai,
en Inde. Le PNUD, après avoir en 2003-2004
délocalisé vers Copenhague l’administration
des indemnités et prestations versées
à son personnel ainsi que ses opérations
de paie, a constaté que les avantages de
la délocalisation allaient au-delà
de simples économies : l’efficacité
des opérations s’est améliorée
de 25 %, et le personnel des différents
bureaux du PNUD a donné en 2005 une note
de qualité de 92 sur 100 aux services fournis
depuis Copenhague. Le PNUD envisage maintenant
de délocaliser vers des centres régionaux
tels que Johannesburg et Bangkok certaines de
ses unités s’occupant de gestion
des connaissances et de formation, ainsi que ses
unités régionales d’appui
à la gestion des ressources humaines.
62. Au Secrétariat, le Département
de l’Assemblée générale
et de la gestion des conférences, par exemple,
a récemment chargé un cabinet de
consultants d’étudier diverses options
pour la prestation de services s’inscrivant
dans la chaîne de production documentaire.
Selon des estimations préliminaires, la
délocalisation de toute la production documentaire
pourrait permettre de réduire de près
de 25 % les frais de personnel et de locaux, soit
une économie annuelle nette de l’ordre
de 35 millions de dollars.
63. L’externalisation (recours à
des fournisseurs extérieurs) est aussi
une formule à envisager, mais seulement
pour les fonctions qui ne relèvent pas
des attributions principales du Secrétariat.
L’impression des documents et publications,
par exemple, pourrait se prêter à
l’externalisation. D’autres maillons
de la chaîne de production documentaire,
comme la traduction, qui pourraient éventuellement
être délocalisés vers des
lieux d’affectation où les coûts
sont moindres, ne se prêtent pas nécessairement
à l’externalisation, en raison notamment
des difficultés que soulèverait
le contrôle de qualité.
64. Les économies potentielles ne sont
que l’un des multiples facteurs dont doit
tenir compte toute décision de délocalisation
ou d’externalisation. La fiabilité
des services et les garanties de qualité
sont d’une importance primordiale. Il faudra
procéder à des consultations avec
le personnel et ses représentants et prévoir
des mesures de transition en faveur des fonctionnaires
dont l’emploi pourrait à terme être
menacé.
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Propositions
Proposition 11
Je demande à l’Assemblée
générale de modifier ses directives
de manière à permettre au Secrétariat
d’envisager toutes les formules nouvelles
de prestation de services, notamment d’évaluer
le potentiel de délocalisation vers des
lieux d’affectation moins coûteux
et d’externalisation.
Proposition 12
Je propose que les coûts et
avantages des formules de délocalisation,
d’externalisation et de télétravail
fassent l’objet d’analyses rigoureuses
et détaillées dans les délais
indiqués ci-après :
• Traduction, édition
et production documentaire : septembre 2006;
• Impression et services de
publication : septembre 2006;
• Administration des plans d’assurance
maladie : septembre 2006;
• Services d’appui informatique
: décembre 2006;
• Comptabilité et paie
: mars 2007;
• Administration du régime
des indemnités et prestations : mars
2007.
B. Renforcer le système de passation
des marchés
Problématique
65. L’Organisation s’est heurtée
à des problèmes particulièrement
redoutables du fait de l’expansion et de
la diversification sans précédent
de ses opérations d’achat au cours
des 10 dernières années. Cette expansion
reflète largement celle des activités
de maintien de la paix, auxquelles vont aujourd’hui
85 % des biens et services qu’acquiert l’Organisation,
mais tient aussi à l’accroissement
des besoins liés à d’autres
opérations sur le terrain et à des
interventions humanitaires; la valeur totale des
marchés passés par l’ONU,
qui était de l’ordre de 400 millions
de dollars en 1997, a régulièrement
augmenté depuis et se chiffrait l’an
dernier à plus de 1,6 milliard de dollars.
La tendance reste fortement à la hausse,
le chiffre prévu pour l’année
en cours dépassant les 2 milliards de dollars.
Or, depuis 10 ans, le nombre des spécialistes
des marchés en poste au Siège a
en fait diminué. De plus, la moitié
des postes de fonctionnaires chargés des
achats auprès des missions de maintien
de la paix sont actuellement vacants.
66. En de pareilles circonstances, systèmes
et contrôles ont été mis à
rude épreuve, et il n’est pas étonnant
que des carences aient été relevées
pour les uns comme pour les autres. D’une
part, il est devenu manifeste que les règles
de passation des marchés de l’ONU
étaient trop complexes et rigides et nuisaient
à la rapidité d’action qu’exigent
souvent les missions sur le terrain. Pour prendre
un exemple particulièrement frappant, l’obligation
de solliciter des offres de plusieurs fournisseurs,
qu’il est parfaitement raisonnable d’imposer
dans des circonstances ordinaires, peut compromettre
gravement l’efficacité et la rapidité
de la prestation des services et de l’acheminement
de biens de première nécessité
tels que denrées alimentaires et combustibles
dont ont besoin des régions isolées
et difficiles d’accès comme le sont
certaines régions du Soudan ou du Congo.
D’autre part, il est devenu manifeste aussi
que certaines des mesures correctives limitées
prises ces dernières années, telles
que l’extension des pouvoirs délégués
aux fonctionnaires chargés des achats sur
le terrain, ne s’étaient pas accompagnées
de mesures d’accompagnement et de contrôle
suffisantes pour empêcher des erreurs de
gestion et parer aux risques de malversations.
En dépit des efforts et du dévouement
de la grande majorité du personnel concerné,
il en est résulté que l’Organisation
a, dans ce domaine, trop souvent failli aux normes
rigoureuses auxquelles elle est tenue.
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Mon ambition
67. Des mesures ont déjà été
prises pour remédier à certaines
insuffisances du système de passation des
marchés relevées dans le rapport
de la Commission d’enquête indépendante
pour le programme « pétrole contre
nourriture », mais des problèmes
majeurs subsistent. Une étude externe réalisée
à la fin de 2005 par des experts a mis
en évidence des carences graves tenant
au style de gestion et à la manière
dont s’exercent les contrôles de gestion;
plus précisément, il ressortait
de l’étude que des méthodes
périmées de passation des marchés
étaient encore en usage, que rien n’était
fait pour aider les services demandeurs à
mieux définir leurs besoins ni pour les
orienter vers la standardisation, que les règles
opérationnelles n’étaient
pas systématiquement suivies, que la structure
de gouvernance laissait fortement à désirer
et que les services considérés manquaient
de ressources. Un audit de la passation des marchés
pour les opérations de maintien de la paix
réalisé récemment par le
Bureau des services de contrôle interne
a abouti à des conclusions tout aussi inquiétantes,
et suscité de nouvelles préoccupations
graves quant aux risques d’erreurs de gestion
et d’irrégularités.
68. Il importe certes de remédier aux
défauts des systèmes actuels et
d’instituer des contrôles internes
très stricts pour prévenir les irrégularités,
mais la modernisation des systèmes et des
règles de passation des marchés
doit permettre aussi à l’Organisation
de se procurer les biens et services dont elle
a besoin à meilleur compte et plus efficacement.
Par exemple, il existe bien un système
d’évaluation des prestations des
fournisseurs, mais les résultats des évaluations
ne sont pas aisément accessibles à
tous les organismes des Nations Unies, et ne sont
pas systématiquement pris en compte pour
déterminer si tel fournisseur mérite
ou non d’être de nouveau sollicité.
Il faut admettre qu’avec des contrats types
périmés et des systèmes informatiques
saturés, l’équipe de fonctionnaires
chargée des marchés ne dispose tout
simplement pas des outils dont elle a besoin pour
fournir des services de la plus haute qualité.
De plus, comme dans d’autres secteurs, les
dépenses de formation, qui n’atteignent
que 20 000 dollars par an pour les 70 fonctionnaires
en poste au Siège, sont loin d’être
suffisantes.
Initiatives et propositions
69. En vue de remédier à
ces carences, les initiatives suivantes ont été
prises :
a) J’ai chargé le Bureau
des service de contrôle interne de mener
une enquête accélérée
sur les allégations d’irrégularité
articulées dans des études ou
audits récents, afin qu’il y soit
donné suite sans tarder, ainsi que sur
d’autres allégations portées
contre des fonctionnaires concourant à
la passation des marchés; cette enquête
vient d’être ouverte;
b) D’autre part, des experts
externes procèdent actuellement à
un audit judiciaire plus approfondi, et les
fonctionnaires du Secrétariat, comme
je leur en ai donné l’ordre, coopèrent
pleinement aux enquêtes menées
par les autorités de divers pays.
Proposition 13
Je propose que tout soit mis en œuvre
pour que ces investigations aboutissent rapidement
et que tout fonctionnaire de l’ONU convaincu
de malversations soit sanctionné sans
tarder.
Proposition 14
Plus généralement, afin
de remédier aux insuffisances qui sont
à l’origine de ces dérives,
je propose que soit poursuivie une étude
exhaustive des règles et principes applicables
à la passation des marchés de l’ONU
portant sur six points principaux :
• Mise à jour des procédures
de passation des marchés compte tenu
de l’évolution des conditions de
fonctionnement de l’Organisation et des
exigences de ses activités opérationnelles,
notamment de l’impératif d’une
plus grande transparence et d’un contrôle
plus rigoureux de l’exercice des responsabilités;
il pourrait par exemple être prévu
à cet égard un système
plus indépendant de contestation des
adjudications qui offrirait une voie de recours
aux soumissionnaires qui estimeraient qu’un
marché est entaché d’irrégularités;
• Mise en place d’un dispositif
de gestion des risques comprenant des outils
diagnostiques permettant de dépister
les transactions suspectes, la rotation plus
systématique des fonctionnaires concourant
à la passation des marchés et
le renforcement du Comité des marchés
du Siège, qui supervise les adjudications.
Ce renforcement devrait conférer au Comité
le professionnalisme, la capacité technique
et l’autorité qui lui sont indispensables
pour examiner les recommandations du Service
des achats;
• Poursuite et amélioration
de la formation des fonctionnaires chargés
des achats, formation qui doit porter non seulement
sur les procédures de passation des marchés,
mais aussi sur les règles d’éthique
professionnelle et les principes d’intégrité;
extension aux fonctionnaires chargés
des achats de l’obligation de faire une
déclaration annuelle de situation financière;
enfin renforcement du suivi des carrières
de ces fonctionnaires;
• Révision du profil
d’emploi des fonctionnaires chargés
des achats, en vue en particulier d’attirer
des candidats hautement qualifiés prêts
à travailler sur le terrain; cette révision
devrait s’accompagner de mesures prévoyant
des stages de formation réguliers et
la rotation systématique du personnel
chargé des achats;
• Développement des échanges
d’informations sur les marchés
entre organismes des Nations Unies, échanges
qui pourraient permettre des économies
et gains d’efficacité allant de
5 et 20 % s’ils débouchaient sur
des mesures telles que la sélection plus
systématique des fournisseurs en fonction
du lieu de destination des biens ou services
considérés, le groupement des
achats, la révision des spécifications
et le renforcement du contrôle de l’exécution
des marchés;
• Spécialisation : certains
organismes pourraient être chargés
de passer pour l’ensemble du système
des Nations Unies tous les marchés portant
sur une catégorie déterminée
de biens ou services; par exemple, l’ONU
pourrait charger le Bureau des services d’achat
interorganisations de tous les marchés
portant sur l’achat de véhicules,
le Programme alimentaire mondial de tous les
contrats de transport aérien, et le Bureau
des Nations Unies pour les services d’appui
aux projets des marchés portant sur des
services consultatifs et certains autres concours
extérieurs.
Proposition 15
Les premiers éléments
de cette stratégie sont déjà
en place, et je propose que soit établi
d’ici à juin 2006 un rapport plus
complet, où seront proposées des
mesures correctives plus détaillées
tenant compte des recommandations issues de
l’étude en cours et des conclusions
des enquêtes et audits qui auront alors
abouti.
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