Selon la Division de la population des Nations Unies, en Afrique, environ 40 % de la population vit actuellement dans des villes et plus de la moitié y vivra d'ici à 2025. Tandis que la croissance démographique devrait augmenter de 2,1 % par an entre 2000 et 2030, la population urbaine devrait augmenter de 3,3 %, malgré la baisse de la fécondité et l'impact du VIH/sida. Cela cache des variations importantes, certains centres urbains progressant de 3 à 4 % par an, tandis que d'autres se développent moins rapidement.1 Si l'Afrique est aujourd'hui la région la moins urbanisée, d'ici à 2030 sa population ubraine aura dépassé la population totale de l'Europe. Plus de la moitié de la population urbaine vit dans des villes de moins d'un demi-million d'habitants. Au-delà de ces estimations, il est cependant difficile d'établir des données précises. Le manque de ressources, les conflits et l'instabilité politique empêchent de recueillir des données de recensement globales et fiables. Certains pays comme le Nigeria et la République démocratique du Congo ne disposent pas de données démographiques fiables. Par exemple, alors que Lagos et Kinshasa sont parmi les plus grandes villes africaines, nous ne savons pas combien de personnes y vivent. De plus, la crise économique, les conflits et la sécheresse, des facteurs qui influent sur les populations urbaines, ne sont souvent pas pris en compte dans les données de recensement.

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L'une des opinions les plus répandues est que l'incidence, la gravité et l'ampleur de la pauvreté sont plus importantes dans les zones rurales. On présume que les résidents urbains bénéficient des opportunités offertes par les marchés du travail locaux, d'une plus grande disponibilité de services ainsi que d'un meilleur accès à l'éducation et aux services de santé. Pendant la période de croissance économique et de développement du secteur public dans les années 1960, cela était vrai dans certains pays : les politiques de substitution des importations ont conduit à une croissance de l'emploi; le secteur public s'est développé; les services publics créés pendant la période coloniale ont résisté à la pression exercée par la croissance urbaine rapide; et les gouvernements en place après l'indépendance ont pu plus facilement fournir des services sociaux gratuits dans les zones urbaines accessibles. Cependant, l'augmentation du prix du pétrole dans les années 1970, puis la crise de la dette et l'adoption ou l'imposition des politiques d'ajustement structurel (PAS) dans les années 1980, ont rapidement changé la situation.

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Les habitants des villes, inévitablement plus intégrés dans l'économie monétaire que ceux des zones rurales, ont été plus touchés par l'inflation et la stagnation du secteur privé, même avant les mesures de choc appliquées dans le cadre des politiques d'ajustement structurel, notamment la déréglementation des prix, la compression du personnel tant dans le secteur public que dans le secteur privé, la réduction des dépenses pour les services, la réduction ou l'élimination des subventions et l'augmentation des redevances à la charge de l'utilisateur. Partant de l'hypothèse selon laquelle " le parti pris urbain " en matière de politique et d'investissement a contribué à empêcher le développement des pays africains, les avantages de la population dite privilégiée devaient être éliminés. Les programmes d'ajustement structurel ont donc eu des effets désastreux dans les villes. La thèse d'un éventuel parti pris urbain, qu'il persiste ou qu'il ait un effet négatif sur le développement économique, est cependant controversée. Certains déclarent qu'il continue, mais les quelques études menées n'ont pas été en mesure de démontrer l'ampleur de ses effets ou ses répercussions sur la croissance et la pauvreté, le rendement des investissements pouvant varier entre les zones urbaines et rurales, souvent plus important dans les premières1. Malheureusement, dans les années 1980, les PAS ont généralement ignoré les conséquences de l'injection de capitaux. Même quand des tentatives ont été menées pour collecter des données sur la pauvreté, elles étaient fondées sur des enquêtes réalisées auprès d'un échantillon et ne pouvaient pas être suffisamment ventilées pour permettre une analyse interurbaine.

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Il est certain que les revenus urbains moyens sont plus élevés que les revenus ruraux moyens. La proportion de pauvres est moins élevée dans les zones urbaines et la fourniture de services y est plus élevée. Cependant, les chiffres disponibles montrent que l'inégalité des revenus et de la consommation est plus importante dans les zones urbaines. Ce n'est pas parce que des services sont fournis que les pauvres y ont accès. Pendant les années 1980, les taux de pauvreté étaient élevés dans certaines régions urbaines. Nombre d'analystes estiment que la déréglementation des prix, la diminution des effectifs du secteur public et la réduction des subventions ont appauvri de larges sections de la population urbaine, tandis que les populations rurales, qui n'ont jamais eu véritablement accès aux subventions, ont pu produire leur propre nourriture. L'incidence de la pauvreté est généralement plus élevée dans les villes secondaires que dans les métropoles mais les données disponibles montrent une augmentation de la pauvreté dans les deux, comme en Côte d'ivoire entre 1985 et 1995. 2 La population urbaine touchée comprenait les résidents déjà pauvres et les " nouveaux pauvres " - ceux qui avaient perdu leur emploi et dont les ressources n'étaient plus suffisantes pour nourrir leur famille.

Même si, depuis les années 1990, la croissance économique a progressé dans certains pays africains et si les tendances nationales montrent une baisse de l'incidence de la pauvreté, de nombreux habitants des villes continuent de vivre dans une pauvreté extrême. Les chiffres officiels montrent qu'au moins la moitié des résidents urbains sont pauvres. Dans les régions où leur proportion est moins élevée, cela peut être dû au fait que le coût de la vie élevé n'est pas pris en compte dans les régions urbaines, où les résidents doivent payer le loyer, le transport, l'eau et parfois l'utilisation des toilettes publiques3. On soutient que si les réalités de la vie urbaine sont prises en compte, la situation des pauvres est aussi sérieuse que dans de nombreuses régions rurales. Les pauvres qui vivent dans les régions urbaines ont des revenus insuffisants pour répondre à leurs besoins de base, manquent de ressources et de sécurité d'occupation, vivent dans de mauvaises conditions dans des habitations surpeuplées, ont un accès inadéquat à l'infrastructure et aux services, ne bénéficient d'aucune sécurité sociale et sont tenus à l'écart des décisions.

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On estime que le secteur informel comprend environ 60 % de la force de travail urbaine, avec des revenus souvent bas et irréguliers. Souvent contraints à diversifier leurs sources de revenus pour assurer leur sécurité, beaucoup ne peuvent apporter des investissements suffisants pour développer leur entreprise et sa performance. Dans de nombreux centres urbains, les ménages ont des liens économiques et sociaux avec les régions urbaines et rurales. Dans certaines villes, par exemple, nombre de ménages sont séparés, le mari migrant à la ville pour travailler tandis que la femme continue de cultiver les champs. Ailleurs, en particulier lorsque des communautés sont installées dans les villes depuis plusieurs générations et que la pauvreté chronique a érodé la capacité des ménages pauvres à maintenir des liens avec les zones rurales, les revendications en matière de droit à la terre rurale et de liens de parenté ont diminué.

La plupart des urbains pauvres et moins pauvres vivent dans des établissements informels appelés " bidonvilles ". Selon le Programme des Nations Unies pour les établissements humaines (ONU-HABITAT), les bidonvilles sont caractérisés par le manque de services de base, des logements inadéquats, une densité élevée et le surpeuplement, des conditions de vie insalubres, l'insécurité foncière, la pauvreté et l'exclusion sociale. En 2001, on estimait que 72 % de la population urbaine d'Afrique vivait dans des bidonvilles et que le taux de croissance moyen annuel de cette population était de 4,5 % entre 1990 et 2001, près du double du taux de croissance de la population urbaine (2,7 % par an)4. Ces conditions de vie sont reflétées dans les indicateurs d'accès aux services et de santé, qui doivent être ventilées par ville et selon la taille de la ville. En Afrique subsharienne, 28 % des ménages urbains n'ont pas accès à l'eau potable et environ 50 % n'ont pas un assainissement adéquat.

On estime que la proportion moyenne de la population urbaine dans les villes de l'Afrique sub-saharienne n'ayant pas accès à trois services de base - l'eau potable, l'accès amélioré à des services d'assainissement et l'électricité - représente entre 44 et 63 % des pauvres et 34 % des non-pauvres. Les indicateurs de santé démontrent les problèmes causés par l'insalubrité des lieux d'habitation. Par exemple, les taux de mortalité et de morbidité parmi les enfants de moins de cinq ans sont plus élevés dans les bidonvilles de Nairobi que dans la ville entière, et égaux ou plus élevés dans les zones rurales du Kenya - 11 % des enfants vivant dans les bidonvilles meurent avant l'âge de cinq ans, contre moins de 1 % dans les autres régions.5

Les taux de mortalité et de morbidité élevés ainsi que la pauvreté sont amplifiés par l'épidémie de VIH/sida qui, dans les régions où la prévalence est élevée, touche chaque famille directement ou indirectement par la maladie, la mort ou la responsabilité de s'occuper des orphelins ou des malades. Le cycle vicieux de la pauvreté et du VIH/sida est renforcé par les comportements sexuels à risque. Les femmes pauvres vivant dans les taudis de Nairobi ont des relations sexuelles à un plus jeune âge qu'ailleurs et avec des partenaires multiples à cause du chômage plus élevé et des revenus bas et irréguliers6. En plus des inégalités importantes dans les villes, la fourniture de services dans les villes, petites et moyennes, est moins importante que dans les grandes villes.

La vie des pauvres urbains est précaire : l'approvisionnement en eau n'est pas fiable, les établissements informels sont propices aux inondations, les maladies et la mort peuvent se déclarer à tout moment et les expulsions, les délits et la violence sont fréquents. Beaucoup estiment que les privations ont un effet déstabilisateur sur les ménages, engendrant un cycle vicieux de crise et de pauvreté. La prévalence des mauvaises conditions de vie dans les bidonvilles témoigne de l'incapacité du gouvernement local et des organisations du secteur public qui ont des ressources insuffisantes pour faire face à une croissance urbaine rapide.

Pour répondre à ces défis, il faut d'abord mieux comprendre les réalités de la vie dans les villes africaines; comment les pauvres urbains comprennent la pauvreté et la privation; comment ils tentent d'assurer des moyens d'existence adéquats et ce qui les en empêche; et comment, avec d'autres acteurs urbains, ils ont trouvé d'autres moyens de fournir les biens et les services dont ils ont besoin et d'y accéder. Dans les villes modernes, seule une minorité de travailleurs a un emploi dans le secteur formel. En pratique, les ménages pourvoient à leurs besoins en exerçant des activités génératrices de revenus, la plupart dans le secteur informel, et par l'auto-approvisionnement, par exemple, l'agriculture urbaine, utilisant les ressources auxquelles ils ont accès, comme la main-d'œuvre, l'éducation, la santé, la terre et le logement, les services de base, l'épargne et le crédit. Leurs biens et leur capacité à entreprendre diverses activités rémunératrices varient selon l'âge, le sexe, la religion, l'ethnicité - et la composition des ménages7. Pour formuler des approches politiques adéquates, il faut comprendre comment les gens utilisent leurs ressources limitées pour faire face à l'adversité ou améliorer leur bien-être ou comment des politiques économiques plus ouvertes peuvent éroder leurs ressources et les empêcher d'assurer des moyens d'existence.

Premier point, et le plus important, il faut éviter les politiques nuisibles et les pratiques de réglementation. Les moyens d'existence dépendent avant tout de la croissance économique. L'expérience montre cependant que si les effets de distribution de la croissance économique ne sont pas pris en compte, ses bénéfices potentiels en termes d'opportunités d'emploi et de réduction de la pauvreté peuvent ne pas être perceptibles, tandis que certaines politiques peuvent aggraver la situation des personnes défavorisées. Il est clair que compter seulement sur le marché ou les redevances pour service rendu pour fournir des services aggrave la pauvreté. La baisse du nombre des inscriptions scolaires et la détérioration des indicateurs de la santé dans les années 1980 avaient montré que sans l'intervention de l'État, l'accès des pauvres était limité et que les mesures de réglementation non favorables aux entreprises empêchaient l'investissement et la croissance économique. De même, au niveau local, les politiques tarifaires des services peuvent exclure ceux qui sont le plus dans le besoin, et certaines politiques de réglementation, comme le harcèlement des entreprises du secteur informel, les expulsions et la démolition des taudis, exacerbent la pauvreté.

Deuxièmement, il est possible de mettre en place des politiques qui soutiennent la croissance économique et les moyens d'existence des pauvres urbains. En matière de croissance économique, le secteur public a un rôle essentiel à jouer en promouvant la stabilité macro-économique, en mettant en place des mesures de réglementation plus favorables aux entreprises et en améliorant la fourniture des services. Les politiques peuvent fournir un soutien modeste aux stratégies de moyens d'existence des pauvres et leur permettre d'améliorer leur bien-être et d'accumuler les ressources nécessaires pour faire face aux chocs et aux événements. La capacité des ménages à investir dans le capital humain, physique et social est déterminée par les services d'éducation, de santé et d'environnement disponibles, de la sécurité foncière et du droit de s'organiser et de peser sur les décisions politiques. Par exemple, même si l'eau est facturée, un approvisionnement plus efficace entraîne une réduction de son prix et permet de libérer des ressources pour répondre à d'autres besoins. L'accès aux institutions financières peut permettre de faire des emprunts, et les dangers environnementaux peuvent être réduits en travaillant avec les entrepreneurs et les constructeurs du secteur informel afin d'améliorer les méthodes et les normes.

Troisièmement, pour concevoir et mettre en œuvre des politiques de réglementation efficaces, il faut créer des systèmes de gouvernance urbaine adaptés aux capacités financières et administratives limitées de l'Afrique, à la légitimité de l'État et au développement limité du secteur privé, pour promouvoir le développement économique et fournir des services aux populations urbaines. Les économies des métropoles sont plus diversifiées et mieux à même d'attirer l'investissement intérieur et étranger pour les secteurs secondaire et tertiaire. Les grandes villes ont un fort potentiel comme moteur de croissance, pourvu qu'elles aient la base légale et l'autonomie politique pour le faire. Traditionnellement, les gouvernements nationaux ont privilégié la sauvegarde de leur pouvoir politique et administratif au détriment du développement d'une gestion urbaine responsable et efficace, ce qui a abouti au problème des mandats non financés. Les gouvernements nationaux dépendent des fonds du gouvernement central et manquent donc de soutien et de légitimité aux yeux des résidents urbains et des entreprises. La santé économique des villes, petites et moyennes, dépend de leurs fonctions dans les régions voisines, comme la fourniture des services financiers et commerciaux, des services d'éducation et de santé, l'administration, la fourniture d'entrants agricoles et de biens de consommation ainsi que de marchés pour les produits ruraux, l'agro-alimentaire, etc. S'il est plus facile de générer des revenus locaux dans les grandes villes que dans les petits centres urbains, ces derniers ont autant besoin des apports financiers du gouvernement central et d'un gouvernement local doté de structures démocratiques.

Il est clair que sans une gestion urbaine efficace des villes africaines, les Objectifs du Millénaire pour le développement ne pourront pas être atteints à moins d'être réalisés dans les zones urbaines - en particulier les OMD visant à assurer l'éducation primaire pour tous, réduire la mortalité infantile, combattre le VIH/sida, le paludisme et d'autres maladies, réduire de moitié la proportion de personnes sans accès à l'assainissement et améliorer la vie d'au moins 100 millions de résidents urbains d'ici à 2020. Cela vaut la peine de s'attaquer aux questions urbaines parce que, même si la concentration d'habitants et de déchets due au manque d'infrastructure augmente les risques de santé lié à l'environnement, les économies d'échelle et de proximité peuvent aussi faciliter la fourniture de services rentables8.

Où allons-nous ? Il est clair que si les politiques économiques offrent leurs avantages anticipés et que la croissance économique reprend, nous pouvons anticiper un accroissement de l'urbanisation, car les activités associées aux zones urbaines joueront probablement un rôle important dans la reprise et la diversification économiques. Aussi, si ce scénario positif se présente, les gouvernements devraient donner aux résidents urbains pauvres les moyens de tirer profit des opportunités économiques en leur fournissant un accès à l'éducation, à l'acquisition des compétences, à la santé, à la sécurité d'occupation et aux transports publics. Selon les analystes, le développement de leurs compétences les aide à améliorer la sécurité de leurs moyens d'existence. Les améliorations du capital humain, en particulier, nécessitent une amélioration de l'infrastructure et des services de base, comme l'eau, l'assainissement, la gestion des déchets solides, les transports publics, l'enregistrement des titres fonciers, l'éducation et la formation professionnelle ainsi que les services financiers et de soins de santé. La recherche de nouvelles approches de gestion urbaine et le soutien aux améliorations de l'infrastructure et des services nécessitent une gouvernance compétente. Les études montrent qu'une bonne gouvernance nécessite aussi une société civile organisée soutenant les efforts des résidents à exercer leurs droits politiques, un engagement politique aux niveaux central et local ainsi que des ressources adéquates venant à la fois des revenus locaux et des transferts du gouvernement central au gouvernement local9.

À première vue, peu de pays africains et de centres urbains ont constaté des progrès, ont été pourvus de structures politiques et administratives responsables ou d'une bureaucratie compétente. Toutefois, les résidents pourvus de ressources, les employés du secteur public et les responsables locaux ont mis au point de nouveaux systèmes qui fonctionnent souvent sur une grande échelle et qui sont largement compris et acceptés, y compris les systèmes d'octroi informel de terrains résidentiels, le commerce du détail et du marché, les réseaux sociaux fondés sur la parenté, la religion ou le voisinage, la vente de l'eau et la gouvernance des quartiers et des marchés. Ces nouveaux systèmes développés sur le terrain ne devraient pas être considérés comme " illégaux ", ou la cause des problèmes urbains ou des obstacles à leur solution. Au contraire, leurs relations avec les structures de l'État devraient être comprises et leurs faiblesses atténuées.

Notes

1. Montgomery, M.R., Stren, R., Cohen, B. and Reed, H.E. (2004) Cities Transformed: Demographic Change and its Implications in the Developing World, London: Earthscan.

2. Grimm, M., Guénard, C. and Mespleé-Somps, S. (2002) "What has happened to the urban population in Côte d'Ivoire since the 1980s? An analysis of monetary poverty and deprivation over 15 years of household data", World Development, 30(6), 1073-95.

3. Satterthwaite, D. (2004) The Under-estimation of Urban Poverty in Low- and Middle-income Nations, London: International Institute for Environment and Development, document de travail sur la reduction de la pauvreté no 14.

4. ONU-HABITAT (2004), L'état des villes dans le monde 2004/5, London: Earthscan.

5. Population africaine et centre de recherche sur la santé (2002), Population and Health Dynamics in Nairobi Informal Settlements, Nairobi: APHRC.

6. Zulu, E.M., Dodoo, F. N. A. and Chika-Ezeh, A. (2002), "Sexual risk-taking in the slums of Nairobi, Kenya", Études politiques, 56, 311-23.

7. Rakodi, C. with Lloyd-Jones, T. (eds) (2002), Urban Livelihoods: A People-centred Approach
to Reducing Poverty, London: Earthscan.

8. Bolnick, J., Kayuni, H.M., Mabala, R., McGranahan, G., Mitlin, D., Nkhoma, S., Oucho, J., Sabri, A., Sabry, S., Sattherthwaite, D., Swilling, M., Tacoli, C., Tambulasi, R.I.C. and van Donk, M. (2006), A Pro-Poor Urban Agenda for Africa: Clarifying Ecological and Development Issues for Poor and Vulnerable Populations, London: International Institute for Environment and Development, Human Settlements DP Series, Urban Change-2.

9. Devas, N., Amis, P., Beall, J., Grant, U., Mitlin, D., Nunan, F. and Rakodi, C. (2004), Urban Governance, Voice and Poverty in the Developing World, London: Earthscan.