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Au cours de la dernière décennie, le maintien de la paix a occupé une place centrale dans les activités des Nations Unies et a suscité encore plus d'intérêt suite à l'adoption, en 2000, du Rapport du Groupe d'étude sur les opérations de paix des Nations Unies, appelé le Rapport Brahimi.

Des dizaines de missions de maintien de la paix ont été mises en place dans des régions du monde en proie à des conflits; en Afrique, la majorité des opérations ont été menées dans des situations de conflit interne. Alors que ces interventions ont permis l'arrêt des hostilités, elles n'ont pas nécessairement débouché sur une paix durable ni permis de s'attaquer aux facteurs responsables des conflits. Les raisons de cet échec sont diverses : les causes du conflit, les mandats du maintien de la paix, la structure et la composition des missions ainsi que le rôle de l'ONU dans la médiation. Nombre de conflits ont été résolus seulement en surface, tous les éléments propices à une rechute étant restés inchangés. En fait, dans certains pays, les hostilités ont éclaté dès le retrait des casques bleus, comme ce fut le cas en République centrafricaine et en Haïti.

Les Nations Unies doivent trouver une solution qui permette une transition réussie entre le maintien et la consolidation de la paix. Mais elles ne sont pas structurées pour déterminer à qui confier ce mandat au sein de l'Organisation. Le mandat du Conseil de sécurité est clairement défini et limité aux questions de sécurité mondiale, et la consolidation de la paix va au-delà de la nécessité d'assurer la paix. Il comprend les interventions qui sont issues du mandat de développement, lequel relève de la compétence du Conseil économique et social. Ce fossé a été reconnu au cours des années, donnant lieu à des réflexions portant sur les capacités que l'ONU doit développer afin d'instaurer la paix mais aussi de la maintenir.

Les missions de maintien de la paix de l'ONU dans les conflits internes sont créées lorsque la loi et l'ordre sont près de s'effondrer; que les gouvernements ont perdu le contrôle, que les civils sont à la merci des parties en conflit; que les femmes, les enfants et autres groupes vulnérables font face à des souffrances extrêmes; et qu'aucune issue ne semble être en vue. Dans de nombreux cas où le gouvernement a totalement perdu les capacités à assurer la sécurité, les missions de maintien de la paix sont chargées de l'assurer, de renforcer les capacités des institutions publiques et d'assumer les fonctions de police civile. La mission de l'ONU doit surveiller et faire appliquer le couvre-feu et, si nécessaire, organiser des discussions ou des réunions, même lorsque les médiateurs sont des acteurs externes. La mission représente la communauté internationale dans la région du conflit et, à ce titre, doit constamment surveiller la situation et présenter régulièrement des rapports au Conseil de sécurité.

Généralement, les missions de maintien de la paix ont des objectifs immédiats ou à court terme : mettre fin aux hostilités; protéger la population civile; démobiliser les combattants, restaurer l'autorité de l'État, relancer les processus de gouvernance démocratique; et organiser des élections multipartites. Même après que la situation est maîtrisée, ces objectifs limitent la capacité de la mission à construire et à consolider la paix. Une fois qu'un pays est en guerre, les Nations Unies sont censées intervenir, apaiser les tensions, restaurer l'autorité, organiser et superviser les élections, puis partir deux ou trois ans après. L'ONU a préservé la paix, mais elle ne l'aura pas nécessairement construite. Beaucoup ont fait valoir que la consolidation de la paix ne relevait pas de la compétence des casques bleus, en particulier dans le cadre de leurs mandats actuels. Pourtant, à moins qu'il ne soit garanti que les hostilités aient cessé de manière permanente et que les causes profondes du conflit n'aient été identifiées et éliminées, les gains remportés par les missions de maintien de la paix pourraient être facilement perdus.

Les experts ont identifié trois groupes de facteurs qui engendrent les conflits : les facteurs contextuels ou structurels, les facteurs immédiats et les facteurs de déclenchement. Les facteurs structurels ont trait aux questions de gouvernance et au fonctionnement de l'État concernant sa relation avec les citoyens, la légitimité, la capacité à fournir les services de base et le mode de gouvernance. Ils se manifestent lorsque les gouvernements sont faibles ou autocratiques, en cas d'inégalités grandissantes parmi la population, de corruption, de discrimination, d'extrême pauvreté et de privation, de carences en matière de droits de l'homme et de systèmes judiciaires affaiblis, ce qui provoque le mécontentement de la population et peut engendrer des révoltes, des insurrections et des confrontations violentes avec l'autorité en place.

Les facteurs immédiats diffèrent quelque peu des facteurs structurels. Lorsque la discrimination est légitimée par la promulgation de lois qui ciblent un groupe ethnique, une religion ou un clan particuliers, ou que le niveau de vie baisse soudainement, les conditions sont réunies pour qu'un conflit éclate. Ces facteurs sont proches des facteurs de déclenchement de conflit. Il s'agit de traumatismes sociaux soudains qui déclenchent des hostilités. Au Rwanda, par exemple, de nombreux éléments dans la relation entre les Hutus et les Tutsis constituaient des causes structurelles et immédiates de la violence, mais ce fut l'attentat contre l'avion qui transportait le président qui a déclenché le génocide. Ces facteurs sont exacerbés par la faiblesse de l'État, ou le statut d'un État fantôme, dont les capacités de gouvernance sont si faibles qu'il peut être facilement déstabilisé par des agresseurs internes ou externes. Ces États faibles, proches de la faillite, donnent inévitablement lieu à des conflits internes prolongés, comme en Somalie ou au Liberia.

Comprendre les causes d'un conflit est important pour la reconstruction du pays et le maintien de la paix. Un pays africain typique en conflit est pauvre, doté d'un gouvernement et d'institutions publiques faibles, d'un secteur privé peu développé, connaît un niveau élevé d'analphabétisme, dispose d'une base de compétences et de capacités limitées pour garantir la sécurité. Cette situation est encore aggravée par des conflits internes dont les conséquences sapent l'économie et la société dans son ensemble. Après un conflit, rien de fonctionne : l'infrastructure est détruite; les services de base, d'approvisionnement en eau, en pétrole et en électricité sont interrompus ou n'existent plus; et les transports fonctionnent à peine. Nombre de professionnels et de personnels qualifiés ont généralement quitté le pays, compromettant sérieusement la capacité des institutions à fonctionner.

Dans une situation de post-conflit, les capacités de gestion économique sont sérieusement affaiblies et la sécurité ne peut être efficacement assurée. Même lorsque les structures et les institutions de la démocratie existent, elles sont généralement faibles et incapables de soutenir un système démocratique. Les enfants ne vont pas à l'école, le chômage est très élevé et une importante proportion de la population est déplacée. Les retombées non physiques de la guerre sont même plus dévastatrices. Un grand nombre de personnes souffrent de stress post-traumatique, de nombreuses femmes sont violées, les enfants traumatisés, et les mauvais traitements commis ou subis par les jeunes sont des problèmes sociaux graves. Le sentiment de découragement, d'amertume et de colère prévaut, créant les conditions propices à la violence et aux hostilités.

Des urnes sont chargées à bord de l'hélicoptère des Nations Unies pour être transportées à Cancuzo, au Burundi, dans le cadre de l'aide de l'ONU aux élections. Photo ONU/Martine Perret

Mettre fin au conflit est une bonne chose, mais il est encore préférable de mettre en place des mesures afin de contenir et d'améliorer la situation. Il est important de mettre en place des programmes et des mécanismes destinés à examiner l'issue du conflit et ses antécédents afin d'empêcher que le pays ne retombe dans le conflit. À cet égard, les missions de maintien de la paix de l'ONU en Afrique n'ont pas été à la hauteur. En accordant trop d'importance aux responsabilités de sécurité qui nécessitent une présence militaire dans les opérations de maintien de la paix de l'ONU, les besoins de reconstruction, de réhabilitation et de remise sur pied des processus démocratiques et de développement économique sont minimisés au détriment du relèvement du pays et du rétablissement de l'infrastructure de base et des services gouvernementaux. Les missions de l'ONU en Namibie et au Mozambique sont celles qui se sont rapprochées le plus des missions de la consolidation de la paix, mais la construction de la paix n'occupe pas une place suffisamment importante dans les mandats, la composition et la structure des missions de l'ONU en Afrique. C'est pour cette raison que des opérations de maintien de la paix réussies ont vu leurs gains anéantis par le retrait hâtif des soldats avant que ces questions ne soient examinées, comme en Somalie, en République centrafricaine ou au Liberia où les hostilités ont repris peu après le retrait des opérations de maintien de la paix.

Que faut-il faire pour reconstruire un pays et construire une paix durable ? D'abord, rétablir l'autorité dans l'ensemble du territoire. Après la fin des hostilités en Sierra Leone, l'État exerçait son autorité sur seulement 10 % du territoire, le reste étant entre les mains des rebelles. La priorité numéro un de la mission de l'ONU fut d'aider le gouvernement à regagner le contrôle du pays, puis d'emprisonner et de démobiliser les insurgés. Lorsque des milliers d'hommes lourdement armés errent dans le pays, causant des ravages parmi la population civile avec aucune autorité centrale pour les contrôler, il est urgent de désarmer, de démobiliser et de réintégrer ces éléments dans la vie civile. En 1997, le programme de désarmement et de démobilisation au Liberia souffrait de certaines lacunes et a été appliqué avec peu d'enthousiasme. Les élections présidentielles qui s'en sont suivies ont été organisées à la hâte, marquées par des manœuvres d'intimidation du seigneur de la guerre Charles Taylor. Le pays est entré dans un autre conflit qui a engendré la défaillance totale de l'État. En revanche, les activités post-conflit ont été menées à bien. Les combattants ont d'abord été emprisonnés, puis démobilisés et désarmés, ont reçu de l'argent s'ils remettaient et détruisaient leurs armes et ont été regroupés dans des camps pour être réintégrés plus tard dans leur communauté respective.

Vient ensuite la nécessité de relancer l'activité économique. Les besoins immédiats concernent la remise sur pied des services de base, comme l'eau, l'électricité, les télécommunications et les transports. Invariablement, le gouvernement ne dispose pas des ressources nécessaires pour entreprendre ces activités, pratiquement en faillite à cause de l'effondrement de l'État. Les Nations Unies et les donateurs doivent donc intervenir pour fournir l'aide requise. Il faut ensuite remettre sur pied les institutions publiques et privées, puis les services civils, qui dans la plupart des cas ont été détruits. L'appareil judiciaire, en particulier, doit être renforcé au plus vite afin de défendre l'état de droit, protéger les droits de l'homme et aider à assurer la sécurité dans le pays. Des programmes doivent être mis en place pour permettre le retour des fonctionnaires civils qui ont été déplacés ou qui étaient exilés, et rétablir leurs fonctions.
La réforme de la sécurité est également nécessaire. Dans les situations de conflit prolongé, les services de sécurité font face à une nouvelle culture et à des comportements conditionnés par le conflit. Il est important de modifier ces comportements dès le début et de restructurer l'armée, la police ainsi que les autres institutions chargées de faire appliquer la loi afin d'instaurer la paix. Faute de quoi, des problèmes surgissent, comme en Guinée-Bissau, où les services de sécurité continuent de fonctionner comme en temps de guerre et sont devenus un handicap politique et un obstacle au processus démocratique. La nécessité d'un engagement total de la communauté internationale pour aider à la reconstruction et veiller au succès du processus de consolidation de la paix n'est pas moins importante.

Trois conditions prévalent dans les situations post-conflit. D'abord, le gouvernement dispose de fonds insuffisants pour répondre aux obligations extérieures et à ses responsabilités envers la population. Ensuite, les donateurs sont peu disposés à apporter un appui financier à un gouvernement qui a perdu sa capacité de gestion économique et financière. Pour aggraver les choses, la corruption du gouvernement est généralement très élevée dans les pays sortant d'un conflit, ce qui constitue un obstacle pour attirer l'aide publique au développement. C'est ce qui s'est passé en Guinée-Bissau, au Liberia, ainsi qu'en Sierra Leone, où le gouvernement a dû établir une commission de lutte contre la corruption pour rassurer les donateurs. La troisième condition concerne les relations du pays avec les institutions Bretton Woods, en particulier le Fonds monétaire international (FMI). Un pays qui manque à ses engagements en termes de remboursement de prêts fait l'objet de sanctions et n'est donc pas éligible pour d'autres prêts. Le programme du FMI étant suspendu, les donateurs sont peu disposés à s'engager directement. Maintenir en équilibre les efforts de reconstruction et de consolidation de la paix devient alors une tâche plus difficile pour les pays sortant d'un conflit.

Pour s'assurer que le maintien de la paix concorde avec la consolidation de la paix, les Nations Unies devraient aller au-delà des besoins politiques immédiats pour consolider la paix et examiner les principales dimensions de la gouvernance. Elles feraient bien d'inclure dans les opérations de maintien de la paix la construction de capacités afin de donner les moyens aux pays sortant d'un conflit d'assurer une bonne gouvernance et de gérer efficacement le secteur public. Cela nécessite la création d'un programme d'assistance technique avec l'appui de l'ONU afin de combler les lacunes en termes de compétences dans les secteurs clés du gouvernement ainsi que la création d'un programme de formation ciblé destiné aux autorités publiques. L'expérience au Timor Leste pourrait servir de modèle.

Il faut mettre en place un programme inter-institutions afin d'appuyer le processus de consolidation de la paix, avec des rôles et des responsabilités clairement définis pour chaque institution participante. La création d'emplois est une priorité parce que les économies des pays sortant d'un conflit sont généralement déprimées et le chômage extrêmement élevé. Il est également vivement recommandé de créer des emplois dans les travaux publics car ils fournissent des moyens d'existence aux ménages pauvres, réhabilitent l'infrastructure et contribuent à augmenter la demande nationale, ce qui permet de stimuler la croissance de l'économie locale. Il faut également renforcer les structures et les institutions gouvernementales afin d'accroître les synergies entre les appareils exécutif, judiciaire et juridique. Un programme spécial visant à encourager le retour des travailleurs qualifiés ayant quitté le pays est nécessaire pour pourvoir les postes et fournir les services, comme cela s'est fait avec succès au Timor Leste.

Les Nations Unies devraient aider les pays à organiser les conférences des bailleurs de fonds et à préparer les Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté, les programmes d'aide des institutions Bretton Woods. Les pays sortant d'un conflit établiraient des priorités de développement et recevraient un appui pour faire face à ces besoins. Les institutions Bretton Woods seraient encouragées à créer un fonds spécial d'aide à ces pays. La Banque mondiale en a créé un, mais les conditions pour y accéder sont si strictes qu'il est peu probable que la plupart des pays qui les remplissent en bénéficient vraiment. Ce fonds doit être destiné à assurer la mise en œuvre de programmes de stabilisation de base, comme la mise sur pied du système scolaire, et fonctionnerait, si nécessaire, sur une base très préférentielle ou d'allocations. Les réglementations du FMI sont plus strictes et laissent aux pays un champ de manœuvre limité - une situation qui devrait être davantage examinée, parce que les relations avec le FMI sont souvent une condition préalable importante aux relations avec les donateurs. Dans tous les cas, un accord transitoire est nécessaire lors de la cessation des hostilités, par le biais duquel un programme d'aide d'urgence sera lancé pour permettre au gouvernement de se décharger de la plupart de ses responsabilités de base. Ce programme concerne les questions, comme les besoins alimentaires d'urgence, la réinstallation des personnes déplacées, la réintégration des anciens combattants et la réhabilitation des enfants soldats, l'ONU devant assurer les ressources nécessaires.

L'ONU réévalue son rôle dans la prévention des conflits et le maintien de la paix. Elle a décidé d'être plus proactive dans ses activités de consolidation de la paix. En 2000, l'Assemblée générale a adopté la résolution 55/217 sur les causes des conflits et la promotion de la paix et du développement durables en Afrique. En 2001, le Conseil économique et social a émis une Déclaration ministérielle, examinant le rôle des Nations Unies dans leur soutien aux efforts des pays africains visant à atteindre le développement durable.

En 2002, le Conseil a décidé de créer des groupes consultatifs spéciaux ayant pour mandat d'évaluer les besoins humanitaires et économiques des pays sortant d'un conflit et d'élaborer une stratégie de soutien à long terme qui permette de passer facilement de la phase des secours à celle du développement. Le premier groupe a été établi pour la Guinée-Bissau en 2002, suivi du Burundi en 2003. Jusqu'ici, ces groupes se sont révélés des mécanismes efficaces, ils ont été souples et efficients et ont créé une certaine synergie entre les partenaires dans le soutien de leur pays respectif. Ils ont également joué un rôle important de défenseur au nom de leurs pays clients et ont guidé les gouvernements au sein des pays, les encourageant à élaborer des plans d'action auxquels les bailleurs de fonds apporteraient leur soutien et leur aide.

Mais peut-être qu'une réponse plus formelle n'a pas encore vu le jour. En 2004, le Secrétaire général Kofi Annan a créé le Groupe d'étude sur les menaces, les défis et le changement, dont le rapport présente une série de recommandations en vue de créer une Commission de consolidation de la paix, sujet qui a été débattu par les chefs d'États et de gouvernement lors du Sommet mondial 2005. Avec cette décision, la consolidation de la paix fait désormais partie de la structure, des fonctions et des mandats des Nations Unies. Un bureau de soutien à la consolidation de la paix serait établi pour servir de secrétariat à la Commission et permettre au Secrétaire général d'intégrer facilement les politiques et les stratégies de consolidation de la paix dans l'ensemble du système, de développer les meilleures pratiques et de fournir un soutien cohésif et un leadership dans les opérations sur le terrain. Le 20 décembre 2005, l'Assemblée générale, agissant conjointement avec le Conseil de sécurité, a décidé de créer la Commission de consolidation de la paix. Dans notre tentative de rendre l'ONU mieux adaptée aux besoins et aux réalités d'aujourd'hui, le renforcement de ses capacités à construire et à consolider la paix est une mesure qui barrera la route à la menace pour la paix et la sécurité d'une manière efficace et positive.