ESSAI: La Charte des Nations Unies
des premières ébauches à la mise en place du système
Par Lawrence S. Finkelstein
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La réforme a été un thème majeur du soixantième anniversaire des Nations Unies. Pendant la période de préparation au Sommet mondial 2005, en septembre, l'accent a été mis sur les défaillances de l'Organisation ainsi que sur son incapacité à s'adapter aux changements. Les critiques sont, en partie, justifiées. Une attention importante a été accordée, et continue de l'être, à l'amélioration du fonctionne-ment des Nations Unies. Les doutes exprimés sur la crédibilité de l'Organisation impriment un élan puissant à la campagne qui vise à corriger les défauts de l'Organisation et à lui donner un nouveau souffle. Il faut que cet effort porte ses fruits. Toutefois, l'histoire de ses 60 ans d'existence offre une vue plus positive. Elle commence avec l'adoption de la Charte de l'ONU, le 26 septembre 1945, lors de la Conférence des Nations Unies sur l'Organisation internationale, réunie à San Francisco, ainsi qu'avec sa mise en ouvre, le 24 octobre 1945, après avoir été ratifiée par la majorité des signataires.
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| The signing ceremony of the United Nations Charter on 25 June 1945 at the San Francisco Opera House. UN photo |
Il faut noter que le Sénat américain avait voté 89 voix pour et 2 voix contre. L'Organisation portait en elle tous les espoirs d'un avenir pacifique et harmonieux. Pendant cette grande conférence, les signes de la guerre étaient visibles. Les rues étaient remplies de militaires bien que la guerre eût pris fin en Europe durant la conférence. La baie de San Francisco vibrait d'énergie, les navires se préparant à se joindre à la campagne contre le Japon - la guerre n'était pas finie.
Le cadre est important pour comprendre ce que l'ONU tentait de faire. Le Président américain Franklin Delano Roosevelt et le Premier ministre britannique Winston Churchill (Royaume-Uni) furent les principaux acteurs pour établir les bases d'une nouvelle organisation du monde plus efficace que celle mise en place entre la fin de la Première Guerre mondiale et le début de la Deuxième Guerre mondiale. Ils voulaient éviter que le passé ne se répète avec son lot d'agressions, la montée du fascisme et du nazisme, la plongée dans une guerre qui fut la plus grande catastrophe créée par l'homme dans l'histoire de l'humanité et la dissolution de la Société des Nations. Bien qu'idéalistes, ils étaient réalistes. Ils ont convenu qu'au centre d'une nouvelle structure il fallait établir un groupe de grandes puissances chargées de maintenir un système de sécurité et de paix après-guerre conforme à la loi. Pour eux, la paix et la sécurité internationales étaient un objectif dominant. Il fallait que l'Union soviétique fasse partie de ce noyau central de grandes puissances. Ils ont également reconnu que les circonstances économiques et les droits de l'homme, bien qu'importants pour atteindre leur but, étaient des objectifs secondaires.
La Conférence de San Francisco ne fut pas une conférence de paix. Elle avait été prévue intentionnellement avant la fin de la guerre afin d'établir la structure nécessaire pour assurer la paix après la guerre. Les Nations Unies ne pâtiraient donc pas de l'expérience de la Société des Nations jugée responsable des accords de paix contestés du traité de Versailles dans lequel figurait le Pacte de la Société des Nations.
La Charte de l'ONU avait pour objectif d'améliorer les dispositions relatives au maintien de la paix et de la sécurité internationales. Le Chapitre VI demandait aux États Membres un règlement pacifique de leurs différends - mesure qui était mise en ouvre par les dispositions du Chapitre VII, conférant au Conseil de sécurité l'autorité qui manquait à la Société de Nations pour maintenir la paix en cas de menace contre celle-ci, de rupture de celle-ci ou d'acte d'agression. Ces critères d'intervention étaient plus pragmatiques et de nature moins juridique que les dispositions de la Société des Nations. Le Conseil de sécurité avait le pouvoir d'appliquer des sanctions contre les auteurs de violations, de recourir même à la force armée dans les cas extrêmes. La Charte invitait également les États Membres à mettre à la disposition du Conseil des forces militaires pour être déployées. Il ne s'agissait pas de créer une « armée de métier » mais, plutôt, d'avoir des forces nationales adéquates de réserve, au service de l'ONU, prêtes à intervenir lorsque cela serait nécessaire. Or, cette disposition importante n'est pas mentionnée dans la Charte - il serait pourtant utile de le faire aujourd'hui, même si les raisons pour lesquelles l'ONU a recours aux forces militaires sont très différentes de celles qui étaient initialement envisagées.
Dans la même veine, la Charte de l'ONU a reconnu que la coopération des grandes puissances était nécessaire. Il faut noter que le mot « démocratie » n'apparaît ni comme une condition pour être membre ni comme un objectif de l'ONU. L'Union soviétique devait faire partie de l'Organisation, même si elle n'était nullement une démocratie. Le droit de veto des cinq membres permanents du Conseil de sécurité est un autre aspect du tableau. Il empêchait que l'ONU entre en guerre contre une grande puissance militaire et assurait également que l'Organisation ne pouvait pas contraindre ces cinq membres permanents à agir contre leur gré. Et surtout peut-être, le droit de veto reconnaissait que si l'ONU devait réaliser les espoirs de l'humanité, la collaboration des grandes puissances était cruciale. Comme l'écrivait Robert Burns : « Les plans les mieux conçus des souris et des hommes ne se réalisent pas. »
La guerre froide a brisé l'espoir de cette collaboration dont le but était de faire respecter la paix. Dans la confrontation épique qui a marqué la deuxième moitié du XXe siècle, l'ONU a joué un rôle de second plan. Pourtant, la Charte a donné naissance à de nouvelles idées qui ont permis de répondre aux développements imprévus auxquels l'Organisation a fait face dans ses activités humanitaires. Au cours des 60 ans d'existence, l'ONU a dû faire preuve d'innovation pour répondre aux nouveaux besoins.
Voici quelques points innovants de la Charte:
L'Assemblée générale n'a pas recours au droit de veto, alors que le Pacte de la Société nécessitait l'unanimité à l'Assemblée; la Société a dû chercher des moyens de contourner cette règle restrictive. La Charte l'a simplement abolie.
La Charte reposait sur le principe de la souveraineté de l'État protégeant la compétence nationale des États. Dès le début, cependant, les références aux « droits de l'homme » et à l'« autodétermination des peuples » ont posé problème - questions qui ont été de plus en plus portées à l'attention internationale. En 1948, le monde était prêt : la Déclaration universelle des droits de l'homme fut adoptée; elle n'est ni un traité ni contraignante pour les États. Elle a cependant été de plus en plus reconnue comme une déclaration authentique des droits de l'homme et a jeté les bases des « pactes » contraignants créés à l'ONU. L'intention initiale selon laquelle l'Organisation devrait simplement « promouvoir » les droits de l'homme et ne pas les « protéger » a laissé place à des rôles plus affirmés. Au fil des ans, l'autorité internationale a prévalu sur la souveraineté nationale au point où le principe de « responsabilité de protéger » est de plus en plus accepté et appliqué. Selon ce concept, les États ont l'obligation de protéger leurs propres populations contre les catastrophes graves mais, s'ils refusent, cette responsabilité incombe à la communauté internationale, en particulier aux Nations Unies.
Sur les questions coloniales, la Charte a remplacé
le système de mandats de la Société des Nations par un système de tutelle plus élaboré pour différentes catégories de territoires. L'adoption du Chapitre XI fut, sans doute, d'une plus grande importance. Elle énonçait les principes pour l'administration de tous les territoires non autonomes. La première session de l'Assemblée générale, en 1946, a créé un organe de surveillance chargé de recevoir et d'examiner les informations que la Charte demandait aux puissances coloniales. La Charte a minutieusement équilibré le nombre de pays coloniaux et non coloniaux siégeant au Conseil de tutelle. L'Assemblée générale en fit autant dans le comité sur les territoires non autonomes. Cependant, le mouvement vers l'indépendance plus rapide que prévu et l'entrée des anciennes colonies à l'ONU a, en 1960, modifié l'équilibre des forces entre les pays procoloniaux et anticoloniaux, donnant lieu à l'affirmation d'un droit des colonies à l'indépendance. En 1961, la composition du comité était inversée : le groupe anticolonial était dominant.
En autorisant le Conseil économique et social à prendre les dispositions utiles pour consulter tant les
organisations internationales que non gouvernementales, l'Article 71 de la Charte crée un précédent. Les ONG sont
devenues des acteurs indispensables, aidant l'ONU à remplir ses rôles économique et humanitaire, en particulier lorsqu'il s'agit des catastrophes naturelles et de l'aide aux réfugiés. Cependant, leurs relations avec les gouvernements sont souvent tendues au Conseil économique et social. Mais leur rôle consultatif a été étendu et même le Conseil de sécurité s'est rendu compte de l'importance d'organiser de telles consultations.
Le Secrétariat de l'ONU est « l'organe principal » de l'Organisation, de même que l'Assemblée générale, les Conseils et la Cour internationale de justice. Dans le cadre de ses fonctions, le Secrétaire général présente un rapport annuel sur l'activité de l'Organisation. Il est également autorisé à remplir le rôle très important d'informer le Conseil de sécurité de toute affaire qui pourrait mettre en danger le maintien de la paix et de la sécurité internationales, ce qui lui confère un rôle très politique, et donc plus délicat. Bien que jamais utilisée, cette autorité lui a donné une base pour mettre en place un système pour recueillir les informations nécessaires. Dans l'ensemble, la Charte a créé un secrétariat doté d'un plus grand rôle et d'une plus grande visibilité que précédemment. Lorsqu'on parle des Nations Unies, c'est souvent le Secrétaire général qui vient à l'esprit.
Certaines innovations comprennent :
Dans la Charte de l'ONU, le droit de veto nécessite
« le vote à l'unanimité des (cinq) membres permanents » du Conseil de sécurité. Les abstentions sont donc des véto. En réalité, le Conseil a rapidement conclu que les abstentions se seraient pas des véto. En effet, la Charte a été amendée en vertu de l'article 108, sans remplir les conditions d'un amendement officiel. Le résultat est positif : un membre permanent peut ne pas voter une proposition sans bloquer son adoption.
Paralysée par la guerre froide qui faisait obstacle au Conseil de sécurité dans ses fonctions de consolidateur de la paix, l'ONU a dû inventé le dispositif de « maintien de la paix ». Cette fonction ne figure nulle part dans la Charte. Elle décrit l'interposition de contingents militaires impartiaux, parfois non armés, sous l'égide et le commandement de l'ONU, entre les États qui souhaitent faire la paix ou sauvegarder une paix déjà négociée. La première opération fut l'Organisme des Nations Unies chargé de la surveillance de la trêve (ONUST, créé en 1948 pour surveiller l'application des conventions négociées par le Médiateur de l'ONU entre Israël et les pays arabes voisins) - qui existe toujours.
La première opération dite de « maintien de la paix » fut la Force d'urgence des Nations Unies (FUNU 1), établie en 1956. Elle a eu le rôle très important de fournir une excuse pour permettre au Royaume-Uni, à la France et à Israël de retirer leurs forces du territoire égyptien qu'ils avaient occupé, de surveiller ensuite le cessez-le-feu et de
servir de tampon entre Israël et l'Égypte. Le retrait de la FUNU en 1967 s'est soldé par une guerre entre Israël et
l'Égypte. Jusqu'à ce jour, il y a eu 60 opérations de maintien de la paix de l'ONU, dont 17 sont en cours, engagées
principalement dans des conflits internes plutôt qu'entre États. Récemment, le concept a été élargi pour couvrir les résolutions et la reconstruction après les conflits. Au total, 67 000 soldats, personnels militaires et policiers civils participent aux opérations (avec un budget annuel estimé à environ 4,5 milliards de dollars.
Même en tenant compte de la vaste autorité donnée au Conseil de sécurité pour faire face aux menaces à la paix et à la sécurité, il est peu vraisemblable que les fondateurs de l'ONU aient pensé que cette autorité serait utilisée pour créer des tribunaux internationaux destinés à juger les auteurs de violence et de crimes contre l'humanité, comme en Bosnie-Herzégovine et au Rwanda. L'ONU a créé la Cour pénale internationale comme tribunal instauré par un traité ayant une juridiction similaire mais internationale. Ces tribunaux, qui ont pour mandat de traiter les violations des droits de l'homme, sont à distinguer de la Cour de justice - qui peut seulement traiter les questions entre les États lorsque ceux-ci acceptent sa compétence.
En 1945, les Nations Unies étaient composées de 51 membres; aujourd'hui, elle en compte 191. Cette augmentation est due, en grande partie, à l'entrée à l'ONU des anciennes colonies et des États émergents de l'ex-Yougoslavie et de l'ex-Union soviétique. En pratique, l'ONU a opté pour le principe d'universalité, ce qui n'est pas stipulé dans la Charte. Selon l'Article 4, peuvent devenir Membres des Nations Unies les États pacifiques qui acceptent les obligations de la Charte et, « au jugement de l'Organisation, sont capables de les remplir et disposés à le faire ». En ignorant ces critères et en renonçant au processus de sélection spécifié, le Conseil de sécurité et l'Assemblée générale ont, sans doute, augmenté le nombre de membres au-delà de celui qu'il aurait dû être si les règles avaient été suivies.
Aux termes de la Charte, l'ONU n'est pas autorisée à être opérationnelle. Pourtant, dès le début, elle a mené des projets d'assistance technique, une fonction qui a pris plus d'ampleur et a conduit, en 1965, à la création du Programme des Nations Unies pour le développement. Actuellement, celui-ci s'occupe de l'installation des camps de réfugiés ainsi que de la distribution de nourriture, d'eau et d'autres vivres essentiels aux Soudanais déplacés au Darfour. Il a secouru les victimes du tsunami en 2004 et aidé à reconstruire les zones dévastées. De par ces aspects, l'ONU, telle qu'elle est aujourd'hui, semblerait bien étrange aux fondateurs de 1945. Actuellement, la plupart de son budget est alloué aux programmes économiques et humanitaires.
Comme je l'ai indiqué plus haut, le terme « démocratie » ne figure pas dans la Charte. L'Organisation soutient ce principe et aide les pays à aller vers la démocratie et à organiser des élections. Des propositions sont présentées par les États Membres pour créer un « comité de la démocratie » et un « fonds pour la démocratie » afin de soutenir les efforts de démocratisation de l'Organisation. S'assurer que l'engagement à la démocratie et aux droits de l'homme est un critère pour être membre du Conseil de sécurité et du futur Conseil des droits de l'homme fait partie des questions à l'ordre du jour de la réforme en 2005.
Cet exposé très limité montrant la résilience et l'adaptabilité de l'ONU au cours de ses six décennies ne réfute pas le fait qu'elle est une gigantesque bureaucratie, souffrant du manque de transparence, affaiblie par le favoritisme dont elle fait preuve et entravée par les canons du système étatique qui ne répond pas aux demandes d'une société très technologique mondialisée. Il donne toutefois une idée de la manière dont elle a été capable de prouver son utilité et de répondre aux changements.
À 60 ans, l'ONU a existé trois fois plus longtemps que la Société des Nations. Elle a survécu à tous les troubles. Son avenir dépend surtout de la volonté des États Membres à réaliser les objectifs de la Charte. Étant donné sa trajectoire, il y a lieu de penser qu'elle deviendra plus démocratique dans le sens où elle représentera mieux les peuples qui la composent.
« La Charte des Nations Unies que vous venez de signer constitue une base solide sur laquelle nous pourrons édifier un monde meilleur. [...] Grâce à cette Charte, le monde peut commencer à entrevoir le moment où tous les êtres humains pourront vivre une vie décente d'hommes libres. [...] Si nous ne la mettons pas en pratique, nous trahirons ceux qui ont fait le sacrifice de leur vie afin que nous puissions nous assembler ici librement pour élaborer cette Charte. Si nous cherchons à nous en servir égoïstement, dans l'intérêt d'un pays quelconque ou d'un petit groupe de pays, nous serons également coupables de trahison. »
Président des États-Unis Harry Truman
26 juin 1945, lors de la signature de la Charte de l'ONU
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L'histoire des Nations Unies
Déclaration interalliée
Signée à Londres le 12 juin 1941, la Déclaration interalliée dans laquelle les signataires s'engageaient à - « ouvrer en commun avec les autres peuples libres, en temps de guerre comme en temps de paix » - a été la première d'une série de mesures qui ont abouti à la fondation des Nations Unies.
Charte de l'Atlantique
Le 14 août 1941, le Président des Etats-Unis Franklin D. Roosevelt et le Premier ministre britannique Winston Churchill ont proposé une série de principes devant inspirer la collaboration internationale aux fins d'un maintien de la paix et de la sécurité internationales. Le document, signé à bord du navire Prince of Wales « quelque part en mer », est désormais connu sous le nom de Charte de l'Atlantique.
Déclaration des Nations Unies
Le 1er janvier 1942, les représentants de 26 États en lutte contre l'Axe ont proclamé leur appui à la Charte de l'Atlantique en signant à Washington la « Déclaration des Nations Unies ». Ce document a marqué la première utilisation officielle de l'expression « Nations Unies », suggérée par le Président Roosevelt.
Conférences de Moscou et de Téhéran
Dans une déclaration signée à Moscou le 30 octobre 1943, les Gouvernements de l'URSS, du Royaume-Uni, des États-Unis et de la Chine ont préconisé la création, à une date aussi rapprochée que possible, d'une organisation internationale chargée du maintien de la paix et de la sécurité. Cet objectif fut réaffirmé par les dirigeants des États-Unis, de l'Union des Républiques socialistes soviétiques (URSS), et du Royaume-Uni à Téhéran le 1er décembre 1943.
Conférence de Dumbarton Oaks
Le premier projet de l'ONU a été élaboré au cours d'une conférence tenue dans un hôtel particulier de Washington appelé « Dumbarton Oaks ». Au cours des deux séries de réunions, qui ont eu lieu du 21 septembre au 7 octobre 1944, les représentants de l'URSS, du Royaume-Uni, des États-Unis et de la Chine se sont mis d'accord sur les buts, la structure et le fonctionnement d'une organisation mondiale.
Conférence de Yalta
Le 11 février 1945, après la réunion de Yalta, Roosevelt, Churchill et Staline ont déclaré leur volonté d'établir une « organisation générale internationale pour la sauvegarde de la paix et de la sécurité ».
Conférence de San Francisco
Le 25 avril 1945, les représentants de 50 Etats se sont réunis à San Francisco pour la Conférence des Nations Unies sur l'Organisation internationale. Ces représentants ont élaboré les 111 articles de la Charte qui fut adoptée à l'unanimité le 25 juin 1945 et signée le lendemain dans l'auditorium du Théâtre Herbst, dans l'enceinte du Monument des anciens combattants.
Nations Unies
L'Organisation des Nations Unies voit le jour le 24 octobre 1945 lorsque sa Charte entre en vigueur après avoir été ratifiée par les cinq membres permanents du Conseil de sécurité et la majorité des autres signataires. |
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Lawrence S. Finkelstein est professeur de sciences politiques à la retraite. Il a travaillé au Département d'État américain (1944-1946) et aux Nations Unies (1946-1949), où il a assisté aux grandes réunions et conférences où l'ONU a été imaginée, conçue et créée. Il a également travaillé au Carnegie Endowment for International Peace et au Département de la Défense des États-Unis. Il a enseigné à Harvard University et à Northern Illinois University. |
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