Chronique ONU

ESSAI
Sur l'éducation scolaire
Par George Kent

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L'article
Dessin d'un des lauréats du concours d'affiches organisé par le Sommet mondial sur le société de l'information, en collaboration avec le Cyberschoolbus ONU : Lau Hei Tung, 10 ans, Chine.
Le droit à l'éducation est établi en principe, si ce n'est en pratique. Il est décrit dans l'article 26 de la Déclaration universelle des droits de l'homme et élaboré dans l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Des dispositions similaires figurent dans les articles 28 et 29 de la Convention sur les droits de l'enfant. Les Observations générales n° 13 du Comité des droits économiques, sociaux et culturels fournissent une interprétation de ses implications1. On constate pourtant que ces aspirations sont très souvent compromises par le manque de ressources consacrées à l'éducation. Il semble que les fonds alloués ne sont jamais adéquats malgré l'importance reconnue de l'éducation.

En 1990, la Conférence mondiale sur l'éducation pour tous, qui s'est tenue à Jomtien, en Thaïlande, a adopté la « Déclaration mondiale sur l'éducation pour tous », connue comme la Déclaration de Jomtien, et a également créé le Cadre d'action pour répondre aux besoins éducatifs fondamentaux. Nous connaissons la suite : « Ces recommandations ont largement échoué à susciter la réponse nécessaire pour parer à la crise croissante de l'offre et de la demande dans l'éducation de base2. La question n'est pas résolue, comme l'attestent le Rapporteur spécial sur le droit à l'éducation, Katarina Tomasevski, et ses collègues qui continuent de se heurter au même problème3. Cette situation est plus marquée dans les pays pauvres, mais même les pays qui sont pourvus de ressources ne donnent pas à l'éducation une priorité suffisante dans leurs budgets. Pour sortir de cette impasse, peut-être devrions-nous revoir le concept de droit à l'éducation.

Même si la réalisation des droits de l'homme est la responsabilité de nombreuses parties, la responsabilité première incombe aux gouvernements nationaux. Ceux-ci sont tenus de respecter, de protéger et de réaliser les droits de l'homme. La réalisation de ces droits inclut l'obligation de faciliter et, dans certains cas, de fournir directement des services éducatifs. En règle générale, nous considérons le droit à l'éducation en termes d'obligation pour les gouvernements de fournir directement des services éducatifs. Or, peut-être devraient-ils plutôt s'attacher à faciliter l'instruction scolaire, en particulier aux niveaux secondaire et supérieur.

Dans le domaine de l'éducation, le retour sur investissement est important au niveau social. Les données montrent clairement que les dépenses gouvernementales pour l'éducation engendrent des avantages considérables dans de nombreuses dimensions du développement. Si l'éducation donne de si bons résultats, pourquoi les gouvernements et les parents ne guident-ils pas leurs enfants en conséquence ? Comment l'investissement social peut-il être mis sur le même plan que l'investissement privé ? Peut-être faut-il envisager l'éducation comme un moyen permettant d'aborder le problème du travail abusif des enfants soumis à des conditions d'exploitation. Plus précisément, dans l'article 3 de la Convention de l'Organisation mondiale du travail de 1999, les pires formes du travail des enfants énoncées sont l'esclavage, la pornographie, les activités illicites et, plus généralement, « les travaux qui, par leur nature ou les conditions dans lesquelles ils s'exercent, sont susceptibles de nuire à la santé, à la sécurité ou à la moralité de l'enfant4 ».

Ceux qui font des propositions pour lutter contre l'exploitation des enfants sont généralement divisés en deux camps : ceux qui veulent simplement mettre fin au travail des enfants et ceux qui veulent améliorer les conditions dans lesquelles ils travaillent. Aucun des deux camps n'a été très efficace. Les lois nationales et internationales sont le plus souvent ignorées à la fois dans les pays riches et les pays pauvres. Ces lois sont régulièrement ignorées dans la réalité car elles ne tiennent pas compte des forces sociales, politiques et économiques qui sont inhérentes au travail des enfants. Certes, les enfants ne devraient pas travailler, mais comment feront-ils pour vivre ainsi que leurs familles ? Certes, les enfants devraient travailler dans des lieux de travail mieux éclairés et équipés de toilettes, mais comment ces frais supplémentaires seront-ils payés et qu'est-ce qui motivera ces dépenses ?

Si les enfants, les parents, les employeurs et les gouvernements estiment tirer quelque avantage des pratiques actuelles et ne voient pas d'alternatives applicables, ils feront fi de tout effort pour modifier la situation. Des tentatives ont été faites pour fournir des solutions de rechange viables mais elles ont constamment échoué sous le poids des coûts trop élevés. Comment pouvons-nous sortir de cette impasse ? Historiquement, la scolarité obligatoire et le contrôle du travail des enfants dans les pays développés ont été motivés par deux considérations majeures : les syndicats ont jugé qu'il était plus avantageux de supprimer le travail des enfants afin d'augmenter les salaires des adultes; et l'acquisition des compétences ou « le capital humain » par le biais de l'éducation augmentait les capacités nécessaires pour gagner sa vie. L'éducation scolaire était un investissement, considérée utile par les gouvernements et les parents car elle offrait des perspectives d'avenir.

Que peuvent faire les pays développés pour faire en sorte que l'éducation scolaire soit un investissement productif ? Dans nombre de pays pauvres, il est peu probable que les écoles enseignent les compétences nécessaires pour trouver un emploi et, dans de nombreux cas, leurs niveaux de performance sont très bas, en partie parce que ces écoles sont financées par le gouvernement, quel que soit leur niveau de performance. Les parents considèrent qu'aller à l'école est une perte de temps et sont uniquement concernés par le fait qu'un enfant qui va à l'école ne peut pas travailler dans les champs ou dans la rue.

Un grand nombre d'écoles professionnelles ont été créées pour les pauvres, souvent avec l'appui de fondations privées. Leur taux de réussite a été mitigé et leur nombre reste limité par rapport aux besoins. En règle générale, elles dépendent de subventions externes qui sont insuffisantes et irrégulières. Peut-être que pour prospérer, ces écoles devraient être dirigées comme une entreprise. Organisées comme des entreprises privées, elles seraient des opérations viables du point de vue économique à condition qu'elles enseignent aux élèves les compétences nécessaires pour qu'ils trouvent un emploi.

Reste, bien entendu, à trouver les moyens de financer ces écoles. Peut-être peut-on trouver les moyens d'investir dans les élèves eux-mêmes, et les techniques peuvent être adaptées des programmes de microcrédit tels que la banque Grameen au Bangladesh. Celle-ci a accordé des prêts à des centaines de milliers de femmes pauvres, le montant d'un prêt moyen étant moins de 100 dollars, et les taux de remboursement ont été élevés. Des programmes de microcrédit similaires existent dans d'autres pays et ont donné des résultats satisfaisants dans les entreprises et en matière de remboursement des prêts. Même s'ils sont parfois différents, la plupart de ces programmes offrent un système de soutien social intégré au programme de prêts5. Les programmes de microcrédit donnent généralement la possibilité de créer de nouvelles entreprises. Un programme comparable pourrait être mis en place pour aider les familles à payer les frais de scolarité afin que leurs enfants puissent acquérir des compétences professionnelles. En résumé, on pourrait créer des écoles professionnelles privées proposant un programme d'études centré sur l'acquisition des compétences qui fournirait les capacités nécessaires pour gagner sa vie localement. Les frais de scolarité pourraient être payés grâce aux prêts qui seraient remboursés plus tard.

Mais demander aux enfants de travailler pendant des années pour rembourser une dette peut sembler similaire à la situation dans laquelle se trouvent les travailleurs non rémunérés. Des différences importantes existent cependant : aucun enfant ne devrait être tenu de le faire sans son consentement et celui de ses parents; des contrats clairs et précis devraient être établis ainsi qu'un calendrier de remboursement et, en cas de non-remboursement du prêt, les conséquences devraient être clairement définies et limitées.

Les mécanismes de soutien social peuvent jouer un rôle important pour faciliter le remboursement des prêts pour les études. Par exemple, les parents, les proches et peut-être des membres de la communauté pourraient se porter garants en cas de non-remboursement. Les parents et les proches seraient ainsi inciter à encourager et à soutenir l'enfant dans ses études et, à la fin de celles-ci, à l'aider à trouver un emploi stable et bien rémunéré. Bien conçues, les écoles professionnelles peuvent aider à renforcer les familles et les communautés.

De plus, l'école pourrait être un système de soutien social durant et après les études scolaires de l'élève. Les enseignants et le personnel scolaire devraient développer des relations à long terme avec les élèves et leur famille. Les élèves diplômés devraient venir fréquemment parler aux élèves en cours de formation et aider l'école en réunissant les fonds nécessaires, les compétences et toutes les autres ressources. L'école ne devrait pas être considérée comme une usine produisant en série des produits standardisés mais comme une vaste famille. Aucun élève ne devrait avoir le droit ou l'obligation d'aller à l'école; en revanche, aller à l'école devrait être considéré comme un privilège.

L'école devrait dispenser une formation professionnelle de qualité qui prépare les élèves aux emplois locaux, qu'il s'agisse de la menuiserie, de la plomberie, de la conduite de camions ou de toute autre activité qui nécessite de la main-d'ouvre. Il faudrait déterminer quelles compétences sont nécessaires et accorder une attention particulière aux emplois qualifiés qu'occupent les travailleurs extérieurs dans la région. L'école pourrait également assurer une formation en direction d'entreprise pour qu'une fois leurs études terminées, les élèves soient mieux préparés à créer de nouvelles opportunités pour eux et pour les membres de leur communauté.

L'école proposée devrait être une institution autonome dont la vie dépend de son succès et non des subventions du gouvernement ou de sources privées. Une école qui n'est pas efficace n'est pas à même de développer les capacités des élèves, lesquels auraient donc des difficultés à rembourser leurs prêts. Or, si les élèves sont nombreux à ne pas rembourser leurs prêts, la capacité d'auto financement de l'école en souffrirait et finirait par se tarir. Les systèmes scolaires publics ne connaissent pas ce type d'autoévaluation. Généralement, il n'existe pas de mécanisme important de rétroinformation dans les écoles publiques et aucun programme de renforcement n'est mis en place pour maintenir leur niveau de performance élevé. Ces écoles sont généralement condamnées à recevoir des subventions inadéquates assurant leur médiocrité ou des subventions à long terme, assurant leur médiocrité sur le long terme. Cette proposition de création d'écoles professionnelles gérées comme des entreprises peut séduire la droite comme la gauche. Elle est destinée à aider les pauvres, mais en profitant du marché libre pour les sortir de leur conditions. Ces écoles n'entraîneraient pas de ponctions sans fin dans les ressources publiques et ne nécessiteraient qu'un capital extérieur pour démarrer, après quoi elles pourraient fonctionner de manière autonome. Il est évident que des contributions régulières seraient les bienvenues pour leur permettre de toucher plus d'enfants. Les écoles pourraient être créées sur une petite échelle. Des conseils d'administration de petite taille, composés de personnes intéressées, pourraient se charger d'établir des programmes et des budgets complets adaptés aux conditions locales. Les industriels locaux qui sont prêts à créer des opportunités pourraient fournir le capital de départ.

Ces écoles et ces programmes de prêts pour les études pourraient être établis sur la base des ressources et des capacités de ressources disponibles dans les pays pauvres. Mais les possibilités seraient plus nombreuses avec le soutien des organisations gouvernementales et non gouvernementales. La Banque mondiale, en particulier, devrait s'assurer que ces écoles profiteront aux économies nationales, tout en étant bénéfiques pour les enfants, et qu'elles constitueront un investissement dans le capital humain, au sens littéral du terme.

On peut certes comprendre que la commercialisation de l'éducation suscite des craintes. C'est la porte ouverte aux abus. Mais ce que j'essaie de démontrer ici c'est que faire de l'éducation un produit commercialisable peut présenter des avantages importants, à condition de prendre certaines précautions. Il n'est pas nécessaire que les écoles fondées sur le modèle des entreprises fonctionnent de manière entièrement indépendante. Elles pourraient être placées sous l'autorité de l'État, ce qui limiterait les possibilités d'abus. Que l'éducation adopte certaines caractéristiques des produits de base n'est pas forcément une mauvaise chose. La semi-privatisation du système éducatif pourrait engendrer de nombreux avantages comparé au système éducatif en place dans de nombreuses régions du monde.

Dans le cadre des droits de l'homme, l'État est tenu de rendre l'éducation disponible et accessible, mais il est aussi nécessaire de respecter « la liberté individuelle de choisir entre une éducation organisée par l'État et une éducation privée. [...] À partir de là provient la liberté des personnes physiques ou morales d'établir leurs propres institutions éducatives6 ». Insister sur le fait que l'État doit conserver le monopole de l'éducation à tous les niveaux serait une violation de la liberté individuelle et pourrait aussi tendre à ce que seuls des produits uniformes, de qualité inférieure, soient offerts. Nous devrions être prudents lorsqu'il s'agit de services censés être gratuits. Dans des pays en développement, les soins de santé sont gratuits et, dans certains, une garantie constitutionnelle est prévue pour la gratuité des soins de santé. Dans ce cas, on peut être sûr que ces soins seront de qualité minimale. Les soins de santé, l'éducation ou l'alimentation doivent être payants d'une manière ou d'une autre. S'il sont gratuits pour le consommateur, une institution quelconque doit prendre les frais à sa charge. Les promesses du gouvernement de garantir des soins de santé gratuits ou une éducation gratuite ne peuvent qu'aboutir à la médiocrité.

Dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, les articles sur le droit à l'éducation stipulent la gratuité de l'éducation, spécialement au niveau de l'enseignement primaire, et l'instauration progressive de la gratuité dans l'enseignement secondaire et supérieur. Il est cependant indiqué dans l'article 13 (3) que les parents peuvent choisir des établissements autres que ceux des pouvoirs publics à condition qu'ils soient « conformes aux normes minimales qui peuvent être prescrites ou approuvées par l'État ». De même, l'article 14 précise qu'« aucune disposition du présent article ne doit être interprétée comme portant atteinte à la liberté des individus et des personnes morales de créer et de diriger des établissements d'enseignement, sous réserve que [...] l'éducation donnée dans ces établissements soit conforme aux normes minimales qui peuvent être prescrites par l'État ».

Nous pouvons donc conclure certains principes. Un État doit reconnaître que l'éducation primaire est obligatoire et accessible à tous et introduire progressivement la gratuité aux niveaux secondaire et supérieur; il devrait respecter, protéger et faciliter d'autres formes d'instruction scolaire prescrites par l'État ou par des parties privées; il devrait participer à la création de programmes de prêts adéquats qui pourraient servir à payer les études; il devrait aider à fournir un capital de départ pour les programmes d'éducation gérés par des parties privées; et il devrait contrôler ces programmes pour veiller à ce qu'ils répondent aux normes minimales.

Le danger de cette approche est que si un éventail d'options éducatives fondées sur l'instruction scolaire est offert, l'éducation gratuite - qui revient cher à l'État - risque de se détériorer. Cependant, dans de nombreux pays, l'éducation publique s'est déjà détériorée et a atteint un niveau très bas. Au lieu de fournir une éducation scolaire proposée uniquement par l'État, il serait plus judicieux d'offrir une gamme d'options éducatives. Face à cette possibilité, nombreux sont ceux qui choisiront une éducation de qualité à un prix abordable plutôt qu'une éducation gratuite de moindre qualité. Certains considèrent que traiter l'éducation comme un produit à vendre est, par nature, contraire à l'idée de l'éducation comme droit de l'homme7. Mais, traiter la nourriture comme un produit ne constitue pas une violation directe de l'idée de la nourriture comme un droit de l'homme. Pourquoi y aurait-il nécessairement une « dualité de l'éducation disponible, l'une par rapport à un prix et l'autre par rapport à un droit ?8 » Les États sont tenus de fournir une éducation primaire gratuite, mais une créativité économique est nécessaire pour assurer l'accès à une éducation secondaire de qualité. Il faudrait peut-être repenser le sens du terme « droit », de sorte que les élèves du secondaire, au lieu d'avoir le droit de choisir une école, seraient en droit de recevoir des bourses et des prêts pour étudier dans les écoles de leur choix. Cette conception comprendrait donc des éléments d'un système de bons d'études.

Les défenseurs de l'éducation cherchent toujours les moyens de mobiliser des ressources afin de fournir des services adéquats. Or, ils remarquent que l'universalisation de l'enseignement consiste non seulement à fournir des établissements adéquats mais aussi à persuader les parents à envoyer leurs enfants à l'école. Cela est particulièrement vrai dans les pays où les filles sont délibérément laissées à la maison et où les considérations économiques empêchent les enfants d'aller à l'école9. Si les « consommateurs » considèrent que l'éducation est cruciale, ils mobiliseront les ressources s'ils le peuvent. Pour les parents qui reconnaissent son importance, conscients des perspectives d'avenir qu'elle offre, il n'y a pas lieu de les persuader d'envoyer leurs enfants à l'école. Les forces économiques devraient être reconfigurées en suivant un plan social approprié de sorte que les considérations économiques ne soient plus une entrave mais une raison pour envoyer les enfants à l'école.

Imaginez en quoi consisteraient nos repas si nous dépendions tous du gouvernement pour nous nourrir - on nous servirait probablement une sorte de bouillie fade, une alimentation semblable à celle qui est servie dans les prisons. C'est souvent ce genre de choses qui se produit lorsque nous dépendons du gouvernement pour fournir une éducation directe. Une stratégie visant à faciliter l'éducation, au lieu de la fournir directement, pourrait permettre de diversifier les options qui sont offertes. Même si celles-ci doivent répondre aux normes de base minimales, il n'y a aucune raison de penser que pour réaliser des objectifs communs, il faut utiliser les mêmes moyens.

Notes
1.Voir Haut Commissariat des droits de l'homme, base de données de l'organe créé par traité
2.Frank P. Dall, « Children's Right to Education: Reaching the Unreached », James R. Himes, éditeur, Implementing the Convention on the Rights of the Child: Resource Mobilization in Low-Income Countries (The Hague: Martinus Nijhoff, 1995) : 143-82. p. 144.
3.Voir le site Projet sur le droit à l'éducation
4.ILO C182 la Convention relative aux droits des enfants sur les pires formes du travail des enfants, 1999.
5.Le Centre de recherche pour le développement international. La Bibliothèque virtuelle sur le microcrédit. Voir aussi Mohammad Yunus, Banker to the Poor: Microlending and the Battle Against World Poverty (Boulder: Perseus/Public Affairs, 2003).
6.The Realization of the Right to Education, Including Education in Human Rights. Document de travail présenté par Mustapha Mehedi devant la sous-commission sur la prévention de toute forme de discrimination et la protection des minorités. Commission des droits de l'homme (E/CN.4/Sub.2/1998/10), 3 juin 1998.
7.Whither Education? Human rights law versus trade law
8.Exposé de Katarina Tomasevski, rapporteuse spéciale sur le droit à l'éducation de la Commission des droits de l'homme. Centre de nouvelles des ONG, 8 avril 2003.
9.Frank P. Dall, « Children's Right to Education », p. 167.

Biographie
George Kent est professeur de sciences politiques à l'université de Hawaï, à Manoa. Il est co-responsable de la Commission des droits de l'homme internationaux de l'Association internationale de recherche sur la paix et membre du Groupe de travail sur la nutrition, l'éthique et les droits de l'homme du Comité permanent des Nations Unies sur la nutrition.
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