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Les menaces de se retirer de l'OMC «ne sont pas sérieuses»
Rubens Ricupero parle de l'environnement commercial mondial

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L'article
Rubens Ricupero Secrétaire général de la CNUCED 

En septembre 2003, les ministres du commerce se sont réunis à Cancun, une petite station balnéaire mexicaine, pour discuter de l'avenir des relations commerciales internationales dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Mais la Conférence s'est terminée sur un échec en raison de divergences profondes. Pour les pays en développement dont l'économie dépend en grande partie de l'agriculture et des exportations de vêtements, la pétition adressée aux pays industrialisés pour réduire leurs subventions agricoles et leurs tarifs douaniers sur les vêtements importés a été ignorée. Les subventions agricoles dans les pays industrialisés diminuent les coûts de production et rendent leurs produits plus compétitifs sur le marché mondial. En même temps, les tarifs douaniers élevés sur les importations de vêtements des pays moins développés diminuent les recettes des exportations. Les pays industrialisés ont tout de même tenu à placer les questions des investissements et des capitaux au premier rang des discussions à Cancun.

Rubens Ricupero, secrétaire général de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), s'appuyant sur d'importantes études, affirme que, dans les pays développés, ce ne sont pas les petits agriculteurs qui ont bénéficié de ces subventions agricoles mais les grandes sociétés.

Il s'inquiète de l'absence d'une reprise des négociations de l'OMC, après Cancun. Originaire du Brésil, M. Ricupero est ancien ministre de l'environnement et des affaires amazoniennes et ministre des Finances. Il a été professeur en relations internationales à l'université de Brasilia (1979 à 1995) et d'histoire des relations diplomatiques brésiliennes au Rio Branco Institute (1980 à 1995). Adoptant une attitude réaliste, le diplomate explique que les impulsions mercantiles sont la réalité du commerce mondial, et que la menace de démission par les pays développés n'était pas «sérieuse», estimant que l'approche multilatérale est «irremplaçable».

Choisissant ces mots avec un soin digne d'un professeur, M. Ricupero explique que la CNUCED peut offrir son «expertise analytique et de recherche» et contribuer aux efforts pour
«construire un consensus», et que son effort majeur est d'améliorer la prévisibilité et la stabilité des accords.«On ne peut pas résoudre les problèmes si on ne donne pas un minimum de temps aux pays pour développer leurs capacités», commente-t-il.

Le 27 octobre, par un matin humide et froid, M. Ricupero, de retour d'une conférence de presse, s'est entretenu dans son bureau de New York avec Vikram Sura de la Chronique ONU.

Vous avec récemment parlé de l'acceptation croissante des aspects mercantiles malgré l'acceptation apparente des principes libéraux. Est-ce un problème de confiance dans l'environnement du commerce mondial ?
Malgré toutes les rhétoriques concernant le libre-échange, le mercantilisme a toujours existé dans le monde commercial. Il est clair que les négociations des tarifs douaniers ont toujours été menées en fonction de l'offre et de la demande, sur une base bilatérale et en termes d'équilibre de l'offre et de la demande. Je dirai que le sentiment mercantile a pris de l'ampleur.
Il est regrettable que le système commercial mondial ait été jusqu'à récemment une exception positive à la tendance d'abandonner le multilatéralisme. Ce système était alors axé sur les négociations multilatérales, le lancement du cycle de Doha en est la preuve. Mais, dernièrement, avec l'échec de Cancun, nous avons vu que cette tendance a également gagné la scène commerciale internationale. Je suis très inquiet devant l'absence d'initiatives pour relancer les négociations dans un avenir proche. Malgré toutes les rhétoriques concernant l'importance que les personnes attachent au commerce mondial, après Cancun, nous avons connu en réalité un temps mort où aucune initiative n'a été prise pour reprendre les négociations. C'est inquiétant.
Photo ONU 

Cette tendance pourrait finalement poser un défi à la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Pour y répondre, il faut comprendre les divers points de vue commerciaux, spécialement des économies faibles. L'aide au développement, l'allégement de la dette et le financement du développement leur sont cruciaux. Avec la préférence de plus en plus marquée pour les accords de libre-échange régionaux, quelles mesures la CNUCED pourrait-elle proposer ?
Je suis tout à fait d'accord avec votre analyse, parce que les sept premiers OMD sont centrés sur la réduction de la pauvreté, la mortalité infantile, etc. Mais le huitième objectif concerne la création d'un partenariat mondial favorable, et là, des négociations commerciales sont nécessaires. Toutefois, il ne fait aucun doute que le principal obstacle à la création d'un environnement externe favorable pour réaliser les OMD est celui auquel les nations pauvres, particulièrement les pays les moins développés, font face concernant leurs produits.
Il suffit de voir ce qui se passe entre les pays industrialisés et les pays pauvres. Une tendance perverse actuelle est de concentrer les tarifs élevés et les barrières tarifaires sur les produits exportés et consommés par les pauvres. Je mentionnerai d'ailleurs une étude très intéressante de l'ancien assistant de Charlene Barshevsky, du Bureau du représentant des États-Unis aux négociations commerciales internationales. Selon cette étude, par exemple, les tarifs douaniers imposés en 2001 au Bangladesh par les États-Unis s'élevaient à 12 ou 13 %, alors que les tarifs douaniers sur les importations des produits français par les États-Unis, généralement des produits de luxe, n'étaient que de 1 %. Le Bangladesh exporte des vêtements vers les États-Unis, vêtements qui sont généralement destinés à la classe pauvre américaine. Il est d'ailleurs intéressant de noter que les taxes prélevées sur ces produits sont très élevées, alors que, dans certains pays, les barrières tarifaires sont moins importantes.
Il est donc clair que le commerce international est l'obstacle majeur au développement des pays comme le Bangladesh, le Cambodge ou le Lesotho, qui tentent de sortir de la pauvreté par l'exportation de vêtements. Ils font face à cet obstacle sur des marchés comme ceux des États-Unis et de l'Union européenne. À cet égard, la solution que la CNUCED propose est d'exhorter les pays à tenir la promesse qu'ils ont faite à Cancun. Ce sont les pays industrialisés eux-mêmes qui ont qualifié le cycle des négociations de Doha le cycle du développement, parce qu'ils étaient déterminés à se pencher sur la question des barrières tarifaires qui sont des obstacles aux exportations en provenance des pays les moins développés. Nous pouvons donc d'abord, grâce à notre capacité analytique et de recherche et à nos efforts menés pour construire un consensus, essayer de faire avancer les questions ayant trait aux vêtements, à l'agriculture, qui sont des domaines où le commerce international continue d'être régi par une politique protectionniste.

Le Groupe des 21 est né des divergences entre les pays en développement et les pays développés. Ces derniers souhaitaient aborder les «nouvelles questions» de l'investissement et de la transparence en ce qui concerne les marchés publics, les politiques de la concurrence et la promotion du commerce, mais pas l'agriculture. Que pensez-vous des résultats du cycle ministériel ?
Ils ont été très décevants. Il y a eu pourtant quelques tentatives à la fin. Apparemment, le deuxième document que le Président de la Conférence a fait circuler proposait, selon les termes de l'OMC, des mesures réalisables. Malheureusement, la discussion n'a pas atteint ce point—elle a tourné court avant les «questions de Singapour». Il faut maintenant reprendre les négociations de toute urgence. Dans le cas de l'agriculture, il y a deux priorités : la première est d'adopter un calendrier définitif pour mettre en ouvre une réduction importante des subventions, particulièrement celles qui ont un effet désastreux sur les pays pauvres—comme dans le cas du coton dans les pays de l'Afrique de l'Ouest. La deuxième est d'ouvrir les marchés aux pays du Nord, qui sont protégés par des tarifs douaniers. Dans les pays industrialisés, les tarifs douaniers les plus élevés sont invariablement ceux sur les produits agricoles. Et il y a également la question des quotas. Dans certains pays comme les États-Unis, les quotas atteignent plus de 300 %, et au Japon, ils atteignent 500 %. On a du mal à croire qu'en 2003, un tel phénomène existe.

Les pays qui imposent de tels tarifs le font-ils pour des raisons économiques ? Comment une approche multilatérale pourrait apporter une solution ?
Il ne fait aucun doute que certains secteurs protectionnistes organisés ont une influence sur le Congrès américain. Dans certains cas, il y a des problèmes sociaux. Dans les pays riches, certains agriculteurs ont des difficultés à survivre; j'ai essayé d'aborder cette question dans mon discours d'ouverture, lors de la Session économique et sociale de l'ONU, qui s'est tenue cette année à Genève. Malgré l'argument selon lequel les subventions sont destinées à aider les agricultures en difficulté, les données de l'Organisation pour la coopération économique et le développement indiquent que 80 % des subventions sont octroyées aux grandes exploitations agricoles. C'est pourquoi aux États-Unis et en France, les petits exploitants sont de moins en moins nombreux. Ils sont, en fait, en voie de disparition. Je citerai un exemple. En France, au cours des douze dernières années, un tiers des petits agriculteurs a disparu. Ils ont dû se recycler parce qu'ils ne pouvaient plus faire face à la concurrence. Cet argument selon lequel les subventions sont nécessaires pour aider les agriculteurs en difficulté ne tient pas.
S'ils regardaient de plus près, les pays riches se rendraient compte que les subventions sont accordées aux grandes entreprises, aux producteurs de riz, aux soi-disant barons du coton, et pas aux petits agriculteurs. Ils devraient bien sûr aider ces derniers, mais avec les mêmes protections de sécurité sociale qu'ils conseillent aux pays en développement d'adopter.

Après Cancun, tout semble indiquer que les grandes économies vont ignorer les forums multilatéraux comme l'OMC et chercheront plutôt à conclure des accords de libre-échange bilatéraux avec des partenaires commerciaux. Quelles répercussions cela pourrait-il avoir sur les pays aux économies moins développées ? Comment la CNUCED pourra-t-elle négocier en leur faveur sans avoir l'air de prendre position ?
Vous savez qu'ils menacent de se retirer de l'OMC. Personnellement, je pense que, dans une grande mesure, cette menace n'est pas sérieuse. Je vais vous expliquer pourquoi. En réalité, les pays riches ont besoin de l'OMC, comme ils ont eu besoin de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, et ce, pour deux raisons qu'ils n'aiment pas mettre en avant lorsqu'ils menacent de se retirer. La première est qu'ils ont besoin d'un mécanisme de résolution des différends et que l'OMC est la seule organisation dotée d'un tel mécanisme, qui est un système pratiquement judiciaire. Aucun des traités bilatéraux régionaux ne disposent d'un mécanisme comparable, et les pays industrialisés y font souvent appel. Donc, même si les pays en développement n'existaient pas, comment les États-Unis et l'Europe résoudraient-ils leurs problèmes commerciaux bilatéraux si ce n'est par l'intermédiaire du mécanisme mis en place par l'OMC ? La deuxième raison est que, pour atteindre leurs buts en matière de libéralisation, l'approche multilatérale est indispensable.
Par exemple, pendant et après le cycle d'Uruguay, les États-Unis avaient quatre objectifs : le premier était l'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (TRIPS), qui ne pouvait se faire que dans le cadre de l'OMC. Il est impossible de trancher sur une question importante par des traités latéraux ou régionaux. Avant l'Accord TRIPS, l'organisation, qui avait l'entière juridiction dans ce domaine, était l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI) qui administre la Convention de Paris sur la propriété industrielle. Le seul moyen d'ignorer l'OMPI était donc de conclure un autre traité multilatéral. Cela peut se faire par un traité régional, ce qui était un objectif majeur des États-Unis, beaucoup plus important que les négociations sur les tarifs douaniers industriels. Les trois autres objectifs étaient : l'Accord sur les technologies de l'information (ATI), qui devait être négocié à Singapour lors de la première réunion ministérielle de l'OMC, l'accord sur les services de télécommunications de base et l'accord sur les services financiers et bancaires. Une fois de plus, ces accords n'ont pu être négociés que dans un contexte multilatéral. Le fait que les États-Unis aient atteints leurs objectifs explique en grande partie pourquoi ils se montrent moins intéressés qu'avant, non pas parce que l'OMC n'est plus importante, mais parce qu'ils ont, en gros, obtenu tout ce qui les intéressaient par le biais de celle-ci.

De l'autre côté, il est possible que les États-Unis se tournent vers les marchés émergents, comme le Brésil, votre pays, la Chine et l'Afrique du Sud pour conclure des accords en matière de services financiers, bancaires, d'assurances et de télécommunications.
Oui, c'est vrai dans une certaine mesure. Mais ils doivent adopter les règles générales qui ont été appliqués à tous, parce que ces accords ne peuvent pas être négociés seulement sur une base bilatérale, régionale. Il faut une sorte de code international, et cela n'est possible que par des accords multilatéraux. Je pense que, dans une certaine mesure, une prolifération d'accords régionaux et bilatéraux est possible. Et, même s'ils sont un frein, ils ne sauraient se substituer à l'approche multilatérale au point que les pays riches menacent de se retirer de l'OMC. Je crois que le danger est reconnu mais il n'est pas aussi important qu'il a parfois été présenté.

Finalement, au vu des tensions récentes à Cancun et de votre déclaration où vous avez dit que «l'approche multilatérale est irremplaçable», comment la CNUCED peut-elle contribuer à accorder des préférences commerciales internationales équilibrées pour inclure, par exemple, la transparence dans les domaines des marchés publics et de l'agriculture, la réduction de la pauvreté et la protection de l'environnement ?
Nous travaillons en ce sens, et nous pensons que quelques idées pratiques pourraient permettre de résoudre ce problème. L'une est d'assurer une plus grande prévisibilité et une plus grande stabilité en matière d'accords préférentiels. Jusqu'ici, de nombreux accords, tels que la loi des États-Unis sur la croissance et les potentialités de l'Afrique, ont une échéance de courte durée, et doivent être renouvelés tous les deux ans par le Congrès. Pour que les pays en développement puissent augmenter leurs possibilités de production, un certain degré de prévisibilité est nécessaire : les accords financiers devraient, par exemple, être conclus pour une durée moyenne de dix ans. Il faut en même temps veiller à ce que ces pays aient non seulement un accès préférentiel mais aussi un accès au financement et à l'investissement étranger direct. Sinon, ils ne seront pas capables de créer les capacités de production qui leur sont nécessaires. Nous travaillons donc sur plusieurs idées pratiques, en établissant des liens entre les accords préférentiels et les contraintes liées à la production, particulièrement le développement des capacités d'exportation. La clé de ce problème est cependant d'assurer un minimum de stabilité et de prévisibilité à ces accords préférentiels. Les pays ne pourront pas résoudre leurs problèmes s'ils n'ont pas suffisamment de temps pour développer leurs capacités et, à l'heure actuelle, tous ces accords sont de nature précaire.
Nous avons aussi d'autres idées. Par exemple, nous pensons qu'il faudrait assouplir les règles initiales, qui sont strictes, car, dans de nombreux cas, les pays ne pourront exporter que s'ils importent les produits qu'ils ne peuvent fabriqués eux-mêmes. Et, parfois, ces règles initiales excluent précisément ces produits. On pourrait donc, au moins pendant une période limitée, trouver les moyens d'assouplir ces règles pour ces pays. Nous mettons au point plusieurs idées avec non seulement les membres de la CNUCED mais aussi avec des universitaires. Nous soumettrons ces idées aux pays pauvres et espérons, si des pays comme les États-Unis, le Canada, le Japon et l'Union européenne, qui ont des accords préférentiels, acceptent d'assurer aux pays plus pauvres la prévisibilité dont ils ont besoin. Une façon d'y parvenir est qu'ils adhèrent à l'OMC. Les pays industrialisés disent toujours, à juste titre, que les compensations commerciales ne sont valables que si elles ont un caractère obligatoire. Mais ils n'appliquent pas cette théorie à l'approche multilatérale parce qu'ils veulent garder leur liberté. Nous pensons aussi qu'un minimum de stabilité peut venir des pays qui sont soi-disant membres de l'OMC, au moins sous certaines conditions. Sinon, les pays ont des difficultés à attirer des investissements. Si un investisseur ne sait pas ce qui se passera dans deux ou trois ans, pourquoi investirait-il ? Ce sont les idées sur lesquelles nous travaillons.

Pensez-vous que le profond désaccord de la société civile à propos de l'intervention en Irak a permis, d'une part, de mettre en lumière les déséquilibres dans le domaine du commerce international et, d'autre part, de faire pression sur les gouvernements de ces économies ?
Je ne suis pas sûr que la réaction du public face à l'invasion de l'Irak a eu un impact précis sur le débat concernant le commerce. Mais je pense que les organisations non gouvernementales et la société civile ont porté une plus grande attention et un plus grand intérêt aux déséquilibres commerciaux. Je ne crois pas que ce soit lié au problème irakien. Par exemple, je ne vois pas de liens entre les travaux menés par Oxfam, Christian Aid ou les Quakers, et l'Irak. Peut-être d'un point de vue général. En revanche, il me semble que dans les années 1990, lorsque la mondialisation était en plein essor, des organisations de la société civile ont pris conscience de ses désavantages. Cela explique pourquoi la société civile se penche de plus en plus sur les questions telles que la dette extérieure des pays pauvres, l'ajustement structurel auquel ces pays sont soumis ou les problèmes du système commercial mondial. Je pense que cela est davantage lié au débat actuel sur la mondialisation qu'à l'Irak - il s'agit, à mon avis, de deux questions distinctes.

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