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Les peuples autochtones
La première porte donnant accès à l'ONU
Par Biko Nagara, pour la Chronique

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L'article

La Décennie internationale des peuples autochtones, proclamée en 1994 par l'Assemblée générale de l'ONU, s'est terminée en 2004. Ses objectifs, le renforcement de la coopération internationale pour résoudre les problèmes auxquels font face les peuples autochtones dans les domaines tels que les droits de l'homme, l'environnement, le développement, l'éducation et la santé, sont «déjà une réalité», a dit le Secrétaire général, Kofi Annan, à l'occasion de la Journée internationale des peuples autochtones, célébrée le 9 août 2003. Les deux principales initiatives de la Décennie sont de créer des mécanismes permanents destinés à examiner ces questions ainsi que d'établir et de promouvoir les normes des droits de l'homme pour les populations autochtones.

Il existe actuellement trois instruments dans le système de l'ONU qui permettent de traiter les questions autochtones : le Groupe de travail sur les populations autochtones, qui surveille la protection des droits des populations autochtones et développe des normes pour améliorer leur situation; le Rapporteur spécial sur la situation des droits de l'homme et des libertés fondamentales des peuples autochtones, chargé d'enquêter sur les abus systématiques dont ils font l'objet en menant des travaux sur le terrain et en communiquant directement avec les gouvernements et les groupes autochtones locaux; et l'Instance permanente sur les questions autochtones, qui relève directement du Conseil économique et social, et est donc en mesure de traiter certains aspects ne faisant pas partie du domaine des droits de l'homme. Chacun a un mandat distinct et, malgré les débats qui se poursuivent sur les changements structurels à apporter, tout laisse à penser que des progrès seront possibles.

Lors d'une interview accordée à la Chronique, le Président de l'Instance permanente, Ole-Henrik Magga, a fait remarquer qu'alors que leurs travaux venaient de commencer, les trois composantes étaient nécessaires pour «travailler main dans la main», comparant la situation à une chaise qui «ne peut tenir sur deux pieds».


Quoique toujours à l'étude, l'accord a été néanmoins considéré comme un point fort des travaux menés pendant la Décennie internationale par les groupes autochtones, les institutions de l'ONU et les organisations non gouvernementales (ONG), en collaboration avec les gouvernements. Les efforts accomplis au niveau international ont été soutenus par les initiatives régionales lancées pour promouvoir l'éducation et la diffusion des informations sur les questions autochtones.

Un autre objectif majeur de la Décennie - l'adoption d'une Déclaration des droits des peuples autochtones, n'a pas encore été réalisé. La neuvième session du groupe de travail chargé d'élaborer un projet de résolution s'est réunie du 15 au 26 septembre 2003 à Genève pour poursuivre ses travaux et proposer une résolution pour adoption par l'Assemblée générale. Les préoccupations concernant l'autodétermination, les droits fonciers et l'exploitation des ressources naturelles ayant ralenti le processus, seulement deux articles ont été adoptés jusqu'ici. Il semble improbable qu'elle soit terminée dans un avenir proche, et il reste à voir si des mesures seront prises au cas elle ne serait pas présentée devant l'Assemblée avant la fin de Décennie.

Bien que l'Instance permanente soit encore à l'étude, il n'est pas trop tôt pour évaluer ses travaux et des questions ont été soulevées à la fois au sein du système de l'ONU et parmi les organisations autochtones. Un article paru dans Indigeneous Affairs de janvier 2002 indiquait qu'un grand nombre d'interventions faites chaque année lors des réunions ne sont ni suivies ni incluses dans son rapport. L'auteur, Suhas Chakma, met en garde que l'Instance permanente risque de devenir un organe chargé de l'élaboration des normes, comme le Groupe de travail. Bien que les questions des droits de l'homme ne fassent pas partie de son mandat, on craint que l'Instance permanente ne reproduise ses méthodes de travail.


Mais, sous certains aspects, ces deux instances diffèrent fondamentalement. L'Instance a un mandat plus vaste, couvrant non seulement les domaines des droits de l'homme mais aussi ceux de la santé, de l'environnement, de la culture, de l'éducation et du développement économique et social.

D'autre part, il relève directement du Conseil économique et social, ce qui le situe au même niveau que la Commission des droits de l'homme. C'est l'organe pouvant être créé au niveau le plus élevé aux Nations Unies sans une réforme constitutionnelle. La raison d'être de cette Instance est triple : fournir au Conseil, aux Programmes de l'ONU, aux fonds et aux institutions des avis d'experts sur les questions autochtones; renforcer et promouvoir l'intégration et la coordination des activités liées aux questions autochtones au sein du système de l'ONU; et préparer et diffuser les informations sur ces questions.

L'Instance est composée de seize membres - huit nommés par les organisations autochtones et huit par les gouvernements - qui ont un mandat de trois ans. Cette question a fait l'objet de désaccords, certains craignant un débordement d'un des deux groupes, mais la représentation à parts égales a été respectée. Commentant les réactions, M. Magga, qui est également membre du peuple Saame de Norvège, a déclaré qu'«il était trop tôt pour tirer des conclusions mais, qu'en général, nous avons été bien accueillis partout». Il a cependant ajouté que les groupes autochtones «ont de bonnes raisons d'être sceptiques parce que, jusqu'ici, le système de l'ONU n'a pas fait grand-chose pour eux».

Les travaux de l'Instance comprennent la tenue d'une réunion annuelle qui réunit les organisations autochtones, les organes de l'ONU et les institutions spécialisées, les ONG et les organisations académiques, ainsi que les observateurs des gouvernements.


Alors que la première de ces réunions a principalement traité des questions de pro-cédures, la deuxième, qui a eu lieu du 12 au 23 mai 2003, s'est penchée sur les «Enfants autochtones et les jeunes», soulignant les difficultés matérielles et psychologiques auxquelles ces sociétés font face pour assurer la survie, le développement et la prospérité des générations futures.

Plus de 500 nations, groupes et organisations autochtones ont participé et ont présenté des recommandations au Conseil, telles que le lancement d'un programme complet destiné au recueil d'informations concernant les populations autochtones, l'allocation d'un segment de haut niveau de la session principale du Conseil en 2006 aux questions autochtones, et le lancement d'une deuxième décennie internationale des peuples autochtones.


Le Conseil a répondu positivement aux travaux de l'Instance permanente et toutes les recommandations ont été adoptées en 2003 avec la confirmation ou l'intention de les prendre en considération pour une action future. En juillet, le Conseil a décidé de continuer son examen des mécanismes internes de l'ONU liés aux questions autochtones, suite aux présentations faites par l'Instance permanente et les organisations indépendantes. Cet examen vise à harmoniser leurs activités, à éviter le double emploi et à promouvoir leur efficacité, plusieurs États membres ayant exprimé leurs inquiétudes à ce sujet.

Lorsque la réunion d'examen a débuté en 2002, les groupes autochtones ont craint que les pays occidentaux ne tentent de mettre un terme au Groupe de travail sur les populations autochtones. Dans une déclaration jointe, ils ont été nombreux à exprimer leurs inquiétudes lors de la réunion annuelle du Groupe.

Débattant un an plus tard de la question devant le Conseil, Miriam Anne Frank du Centre néerlandais pour les peuples autochtones, a déclaré qu'il y avait encore du travail à faire en ce qui concerne l'établissement de normes universelles se rapportant aux droits des peuples autochtones, ce qui constitue le mandat du Groupe de travail.

Il a favorisé la compréhension culturelle et défendu l'égalité des droits des peuples autochtones, a commenté Kenneth Deer, de l'Association mondiale des autochtones, et ne devrait pas être pénalisé pour son succès.


En revanche, l'Instance permanente n'est ni mandatée pour développer les normes des droits de l'homme, ni ne possède les ressources pour promouvoir l'éducation et augmenter la sensibilisation du public sur les questions autochtones. M. Magga a expliqué à la Chronique que leur capacité à préparer et à diffuser les informations est principalement orientée sur le système de l'ONU, bien qu'il espère qu'elle s'étendra aussi plus tard aux communautés autochtones. Pour lui, «l'Instance est l'accès, la première porte» donnant aux peuples autochtones accès au système de l'ONU. «Nous ouvrons maintenant pour qu'ils fassent non seulement entendre leurs problèmes mais aussi pour faire des recommandations», a-t-il dit, ajoutant que les requêtes spécifiques des groupes autochtones seront incluses dans les rapports de l'Instance et transmises aux institutions de l'ONU pertinentes.

Un exemple récent de la capacité de l'Instance à transmettre les informations aux organes de haut niveau des Nations Unies est le suivi sur la situation des Pygmées en République démocratique du Congo. Suite aux accusations d'exactions commises contre les communautés pygmées, les représentants de l'Instance ont rencontré le 21 mai le Président du Conseil de sécurité pour débattre de cette question. Njuma Ekundayano, vice-président de l'Instance, a déclaré à la presse que non seulement ces minorités faisaient depuis longtemps l'objet d'une violence systémique et vivaient dans l'insécurité mais que, selon certains témoignages, des abus des droits de l'homme avaient été commis, y compris le cannibalisme, suite au conflit au Congo. C'était la première fois que la question des droits des peuples autochtones avait été présentée directement au Conseil de sécurité, qui déterminera les mesures à prendre. Comme le fait remarquer M. Magga, «le système de l'ONU dépend des gouvernements - ils sont le fondement et décident de ce que l'ONU doit faire».

Placer les questions autochtones au premier plan des travaux de l'ONU est un élément central de l'Instance permanente. S'adressant en octobre à la Troisième Commission de l'Assemblée générale, Johan Scholvinck, directeur de la Division de la politique sociale et de développement du Département des Affaires économiques et sociales de l'ONU, a fait remarquer que «l'intégration n'est pas facile : elle implique la création de nouvelles politiques publiques et d'allocations des ressources. Il s'agit également pour les responsables publiques, au niveau international et national, d'avoir une connaissance approfondie de cette question.»

C'est dans cet esprit que l'Instance permanente a choisi de tenir ses trois premières réunions au siège de l'ONU, à New York.

John Scott, membre du Secrétariat de l'Instance, a expliqué que même si ces réunions avaient pu avoir lieu n'importe où dans le monde, New York a été choisi pour faire comprendre aux organes et aux institutions spécialisées de l'ONU la fonction unique de l'Instance dans le système de l'ONU. Un dialogue est actuellement établi avec des organisations, telles que l'Organisation mondiale de la santé, l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO) et la Banque mondiale. Les membres de l'Instance ouvrent sans relâche pour transmettre le message des peuples autochtones à ces organes et les sensibiliser pour qu'ils examinent leurs préoccupations spécifiques dans leurs domaines respectifs. Une autre relation importante est celle établie entre l'Instance et le Conseil économique et social, qui a reçu des recommandations sur des sujets aussi divers que la nécessité d'inclure dans les programmes de développement les approches autochtones concernant la santé, l'éducation et la culture et de prêter une plus grande attention aux droits de l'homme, de se pencher plus particulièrement sur les problèmes issus de l'exploitation des ressources ainsi que sur les différends en matière de droits fonciers. Les recommandations ont été soigneusement préparées en vue d'aider les peuples autochtones à devenir des «participants du développement au lieu des victimes du développement», comme John Scott l'a déclaré à la presse.

Pendant la plus grande partie du XXe siècle, les peuples autochtones n'étaient pas représentés aux forums internationaux. L'Organisation internationale du Travail a été la première institution internationale à examiner les droits autochtones en 1957, mais elle n'est habilitée qu'à traiter un nombre limité de questions. Les peuples autochtones ont pu s'adresser directement aux Nations Unies en 1997, et il a fallu des années et des efforts considérables pour créer les organes de l'ONU chargés d'examiner leurs problèmes spécifiques. Aujourd'hui, on continue de débattre du statut de ces populations et de leurs droits spécifiques. Ce débat a davantage lieu entre les gouvernements qu'entre les groupes autochtones, qui reconnaissent leurs divers points de vue sur l'importance des terres et les concepts d'autogouvernance.

Alors que beaucoup reste à faire et que de nouveaux défis se présentent avec l'essor de la mondialisation, de nombreux progrès importants ont été réalisés. La participation directe du Groupe de travail a été une réussite majeure, tout comme l'a été la création de l'Instance permanente. M. Magga est convaincu que leurs travaux progresseront. «Je n'ai pas de solutions simples, mais le système de l'ONU joue un rôle important en éduquant les gens et en préservant la richesse des cultures». L'expérience des Saames en témoigne. Leur reconnaissance par le gouvernement norvégien a permis de promouvoir leurs droits en tant qu'organisation politique et de préserver leur patrimoine social, culturel et linguistique.

Développer des partenariats
Plusieurs institutions spécialisées ainsi que d'autres organisations de l'ONU participent à la lutte pour les droits autochtones, entre autres :
  • Le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF), qui a affirmé son engagement à poursuivre le dialogue, reconnaissant l'importance de la Convention des droits de l'enfant pour les communautés autochtones. En collaboration avec la Journée de discussion du Comité des droits de l'enfant consacrée aux enfants autochtones, le Centre de recherche Innocenti de l'UNICEF prépare un résumé sur ces questions. Le Fonds s'est engagé à protéger ces enfants de la violence et des abus, à faciliter leur inclusion basée sur l'égalité et la non-discrimination et à promouvoir la participation des enfants et des leaders autochtones. Cet engagement s'est manifesté dès 1989 avec le lancement par l'UNICEF, conjointement avec l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO), d'un programme d'éducation bilingue pour les enfants indiens Guarani, qui a permis d'améliorer les taux de réussite et de réduire les taux d'abandon scolaire des enfants autochtones en Bolivie, en Argentine, au Brésil et au Paraguay, et à préserver leur patrimoine;
  • La Banque mondiale, qui a lancé un programme pour exploiter la richesse du savoir autochtone. Son objectif est d'intégrer ce savoir aux stratégies du développement durable en vue de fournir des stratégies de résolution des problèmes pour les communautés locales, de contribuer au savoir mondial en matière de développement et de préserver et d'utiliser plus efficacement les systèmes du savoir autochtone dans le processus du développement. Malgré sa réputation controversée, les membres de l'Instance permanente considèrent que les discussions avec la Banque mondiale, qui s'est engagée à apporter son appui aux petits projets et à mettre en place des capacités en Amérique latine, ont été très positives;
  • L'Organisation internationale du Travail (OIT), qui gère des programmes de coopération technique destinés aux populations autochtones, y compris le Programme interrégional d'appui aux populations indigènes et tribales par le développement d'organisations de type coopératif et associatif (INDISCO), l'aide aux projets de développement, ainsi que de nombreux programmes de conseils en matière de politiques et d'échange d'informations en Afrique, en Amérique latine et en Asie du Sud-Est. L'OIT protège également les droits des travailleurs autochtones par la codification et la surveillance des normes internationales de travail;
  • Le Fonds international pour le développement agricole, qui offre son expertise dans les domaines suivants : le renforcement des droits des peuples autochtones pour qu'ils récupèrent leurs terres ancestrales et exploitent les ressources de celles-ci; le soutien à la préparation et à l'application des programmes de gestion des terres, intégrant le savoir autochtone; et la création de mécanismes innovants pour dédommager les peuples autochtones des services environnementaux qu'ils fournissent à l'économie;
  • L'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI), qui ouvre à la protection du patrimoine culturel et du savoir traditionnel des peuples autochtones, à la lumière des limites des lois sur la propriété intellectuelle existantes. Le Comité intergouvernemental sur la propriété intellectuelle et les ressources génétiques, le savoir tradition-nel et le folklore a été établi par l'OMPI en 2000 pour développer des approches de soutien aux droits autochtones;

  • En collaboration avec le Sommet mondial sur la société de l'information, l'Instance permanente a organisé du 8 au 11 décembre un événement qui comprenait des discussions et des ateliers pour les peuples autochtones et les autres parties concernées, en vue de mettre en place un plan d'action. Visant à établir des partenariats plus efficaces entre les groupes autochtones, les gouvernements, le secteur privé et les institutions financières, l'événement s'est terminé par des démonstrations et des expositions, allant des communications par satellite et des systèmes d'information géographique à la transmission d'émissions radiotélévisées dans les régions éloignées, des méthodes de communication traditionnelle et des programmes d'éducation et de santé faisant appel à la technologie.
Sur le chemin de la reconnaissance
Les peuples autochtones sont, depuis longtemps, victimes de la marginalisation et des abus des droits de l'homme - une situation qui persiste jusqu'à ce jour, comme l'a rappelé Rodolfo Stavenhagen, Rapporteur spécial sur la situation des droits de l'homme et des libertés fondamentales des peuples autochtones. Les moyens d'existence et la sécurité de groupes tels que les peuples autochtones de Colombie et le peuple Mapuche du Chili continuent d'être menacés. Et pendant des décennies, ils se sont vu refuser le droit de participer aux organisations internationales.

L'histoire du chef Cayuga Deskaheh, qui s'est vu refuser le droit d'entrer dans la Société des Nations lors de son arrivée à Genève en 1923, est souvent citée comme le premier exemple d'intervention d'un groupe autochtone auprès de la communauté internationale. Malgré sa déception, le chef Deskaheh a réussi, pour la première fois, à attirer l'attention des médias et du public sur la situation de six nations d'Iroquois.

L'Organisation internationale du Travail (OIT) a été la première institution des Nations Unies à reconnaître et à aborder les problèmes spécifiques des peuples autochtones. L'organisation, dont les travaux ont débuté en 1920, a donné lieu à la Convention sur le travail forcé (1930), qui traitait du travail forcé des populations indigènes. En 1957, l'OIT a adopté la Convention sur les droits des populations autochtones et tribales, le premier instrument international consacré aux droits autochtones. Malgré le caractère innovateur de cette initiative mettant l'accent sur la responsabilité des États vis-à-vis des populations autochtones, elle a été critiquée pour son approche condescendante et d'assimilation.

Une nouvelle Convention de l'OIT sur les droits des populations autochtones et tribales, une révision de la Convention de 1957 sur la protection des droits économiques et sociaux des peuples autochtones aux accents trop intégrationnistes, a donc été adoptée en 1989. Seuls instruments internationaux créés à ce jour, ces deux Conventions établissent une cadre de base pour les droits autochtones malgré la limitation de leur champ d'action, seuls les employeurs et les organisations des travailleurs pouvant faire appel à leurs procédures au nom des peuples autochtones. Il faudra attendre 1997, après une présentation devant les Nations Unies sur la situation des peuples autochtones dans les Amériques, pour qu'ils puissent présenter leurs propres cas au niveau international.

Cette mesure essentielle a été le résultat d'un long combat, reflétant la vague de fond des organisations autochtones qui s'unissaient pour constituer un groupe communautaire international.

Une enquête menée par le Rapporteur spécial de la sous-commission de l'ONU sur la prévention de la discrimination et la protection des minorités, José Martivez Cobo, sur la discrimination à l'encontre des peuples autochtones pendant les années 1970, sous l'égide de la Commission des droits de l'homme des Nations Unies, a donné lieu à la création du Groupe de travail sur les populations autochtones. Lancé par le Conseil économique et social en 1982 en tant qu'organe subsidiaire de la Sous-commission sur la prévention de la discrimination et de la protection des minorités, le Groupe de travail a été initialement conçu pour surveiller les droits de l'homme des peuples autochtones et améliorer leur situation. En 1993, il proposait une Déclaration sur les droits des peuples autochtones, faisant état des revendications de nombreuses organisations autochtones. Malgré les différences qui existent entre ces divers groupes, ce sont leur nombreuses similarités, à la fois concernant les questions auxquelles ils étaient confrontés et les mesures qu'ils souhaitaient voir appliquer pour améliorer leur situation, qui ont fait avancer le projet de Déclaration.


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