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Changements dans le transport aérien international
Par Taieb Cherif

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L'article

En tant que secteur mondial - même s'il n'est pas mondialisé, les compagnies aériennes, ainsi que leurs aéroports et leurs partenaires des services de navigation aérienne subissent actuellement les effets négatifs de la conjoncture économique ainsi que les contre-coups des récents événements internationaux. Suite au conflit en Irak et à l'épidémie de SRAS (syndrome respiratoire aigu sévère), l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) a convoqué la Conférence mondiale de transport aérien en mars 2003.

Malgré le mauvais climat, près de 800 délégués et observateurs de 145 pays des 188 États contractants de l'Organisation, ainsi que 26 organisations observatrices, se sont réunis à Montréal, au Canada, pour discuter des défis et des promesses de la libéralisation, thème de la conférence choisi par l'OACI 16 mois plus tôt. Le taux de participation et le niveau de consensus élevés sur toutes les questions de l'ordre du jour ont témoigné de la volonté de toutes les parties de poursuivre le processus de libéralisation du transport international aérien et de se concentrer sur sa mise en ouvre, mais sans préjudices des principaux problèmes auxquels fait face un secteur dont le taux de croissance est traditionnellement supérieur à celui du produit intérieur brut mais affiche un faible taux de retour sur investissement.

Depuis des décennies, le transport aérien fait l'objet de réglementations. Des normes de sécurité sont établies par l'OACI et groupées dans les annexes à la Convention sur l'aviation civile internationale, connue sous le nom de la Convention de Chicago, qui est à la fois la constitution de l'OACI et la charte de l'aviation civile internationale. Cependant, pour ce qui est des questions économiques et réglementaires, l'accès au marché, les tarifs et la capacité des compagnies aériennes sont principalement contrôlés et réglementés par le biais d'un vaste réseau de 3 000 accords bilatéraux. Jusque récemment, la plupart de ces accords adoptaient une approche relativement protectionniste en matière d'accès au marché et de capacité afin d'assurer la viabilité des compagnies aériennes nationales. Dans ce domaine, le rôle de l'OACI n'est pas tant d'élaborer des lois que de formuler des conseils et des recommandations. Il est cependant important car, en tant que forum mondial, l'OACI représente les points de vue de la communauté internationale de l'aviation.

Les vagues de privatisation, la mondialisation et la libéralisation qui ont touché tous les secteurs dans les années 1980 et 1990 ont eu un impact inévitable sur le transport aérien international.

Pourtant, la structure du secteur du transport aérien essentiellement national et la réglementation bilatérale ont agi comme des contraintes institutionnelles et réglementaires au processus d'ouverture. C'est dans ce contexte que la Conférence de l'OACI a repris les travaux de la précédente Conférence de 1994 qui s'était penchée sur la libéralisation et la réglementation. La dernière Conférence ne s'était cependant pas tant attachée à savoir si la libéralisation était nécessaire, comme cela avait été le cas dans le premier cas, que de savoir comment le faire. Depuis 1994, le mouvement de libéralisation, amorcé par quelques États industrialisés pourvus de marchés et d'un secteur aérien en maturité, s'est généralisé.

Au total, 70 États ont signé au moins un accord sur l'ouverture des espaces aériens. Un grand nombre de pays ont commencé à adopter des approches libérales, et une dizaine d'accords régionaux et sous-régionaux ont été conclus pour étoffer le système bilatéral. Pourtant, ce processus a été jugé beaucoup trop lent par certains États qui souhaitent aller de l'avant, et trop rapide par d'autres, soucieux des conséquences. Les États font donc appel au leadership de l'OACI pour les aider à faire avancer la question de la libéralisation et à créer un environnement plus ouvert mais protégé par une réglementation. Le transport aérien est un secteur de services où la participation est essentielle, facteur fondamental dans les discussions ayant trait à la libéralisation.

Après cinq jours de délibérations, la Conférence a obtenu des résultats importants couvrant de nombreux aspects : la Déclaration de la Conférence sur les principes généraux pour la libéralisation du transport aérien international, plusieurs dispositions cadres que les États peuvent utiliser dans leurs accords de services aériens, deux recommandations et 67 conclusions couvrant tous les points de l'ordre du jour. La Déclaration a été adoptée par acclamation et toutes les autres décisions ont été prises par consensus. Ensemble, elles fournissent des principes, des politiques, des conseils que les États peuvent utiliser quand cela est nécessaire.

Photo/Horst Rutsch

Certaines questions importantes couvertes par les résultats comprennent la formulation de critères sur la désignation des compagnies aériennes dans le cadre des accords de services aériens, la libéralisation accélérée des opérations de fret aérien, les mesures de protection, le règlement des litiges, la viabilité et la participation, qui pourront être utilisés dans les accords de services aériens; et les positions de la Conférence en matière de transparence, de distribution de produits et d'intérêts des consommateurs. L'un des points les plus importants a concerné la sécurité et la sûreté dans le contexte de la réglementation et de la libéralisation économiques. La relation étroite qui existe entre la sûreté, la sécurité et la libéralisation est prise en compte dans les travaux de l'OACI. Les résultats de la Conférence serviront de base aux séminaires de suivi que l'OACI organisera pour les États afin de garder l'élan suscité par les conclusions de la Conférence et d'aider les États à s'engager dans le processus de libéralisation.

L'une des recommandations a concerné le rôle de l'OACI dans ce domaine et ses relations avec l'Organisation mondiale du commerce qui, dans le cadre de l'Accord général sur le commerce des services, assure une couverture partielle du régime commercial du transport aérien international. La Conférence a reconnu le rôle de chef de ligne de l'Organisation sur les questions de la réglementation et a recommandé qu'elle s'attache à promouvoir la libéralisation et à apporter son assistance aux États.

Enfin, il convient de noter une proposition à long terme, approuvée par la Conférence, pour que l'OACI devienne un cadre global de négociations pour l'accès au marché du transport aérien. L'Organisation examinera cette idée après avoir déterminé si elle est réalisable et viable. Pour la première fois, la Déclaration de la Conférence offre aux États et aux autres partenaires un cadre élargi de principes destiné à les aider à traiter les questions concernant la réglementation économique. Être parvenu à un consensus représente un succès notable dans le domaine aéropolitique et un hommage aux efforts qui ont été déployés par tous lors des délibérations de la Conférence. Ce succès a également été dû en partie à l'excellent travail de préparation de l'OACI.

Comme le Président du Conseil de l'OACI l'a commenté après la conclusion de la Conférence, le 28 mars 2003 : «Ce fut une Conférence vraiment remarquable.» Les questions de la réglementation du transport aérien à l'échelle internationale font souvent l'objet de litiges, les négociations bilatérales sur l'accès au marché peuvent être longues et difficiles et le monde de l'aviation est composé d'une diversité de points de vue, allant des plus conservateurs aux plus protectionnistes en passant par les plus libéraux.

Pourtant, cette Conférence a fourni un ensemble complet de résultats qui peuvent servir de base pour promouvoir et, si possible, accélérer la réforme de la réglementation. Il est largement reconnu par tous que la réforme de la réglementation doit être au premier plan des priorités afin que, dans le cadre des principes et des normes de la Convention de Chicago, un régime plus ouvert puisse émerger et continuer de fournir aux États et au public un système de transport international sûr et protégé tout en étant efficace et économique.

L'objectif, tel que reconnu par la Conférence, n'est pas la libéralisation en soi, mais l'exploitation du processus de libéralisation pour ses avantages. Les États devront considérer la libéralisation et ses options en termes d'objectifs de développement sociétaux et économiques. Cela nécessitera également une période de préparation pour s'adapter aux changements constants de l'environnement commercial et fonctionnel de l'aviation. Comme les récents événements l'ont démontré, l'aviation internationale est un secteur vulnérable mais capable de surmonter les obstacles.

Pour assumer son futur rôle, l'OACI nécessitera les ressources et le soutien de ses États contractants afin de continuer ses travaux, spécialement pour traiter les questions cruciales liées à la réglementation telles que les critères de désignation, la durabilité et les mesures de sécurité.

Malgré les appels lancés pour instaurer des changements rapides, la réforme de la réglementation du transport aérien international est un processus progressif qui nécessite une adaptation et la mise en place d'un consensus, et qui doit accorder une importance cruciale à la sûreté et à la sécurité. À cet égard, l'OACI continuera d'élaborer des normes de sûreté et de sécurité et d'être le point central et le catalyseur de la réforme réglementaire et des questions liées à la libéralisation. La Conférence sur le transport aérien de 2003 sera, sans aucun doute, un tournant décisif qui fera date dans les annales de la réglementation du transport aérien et de la libéralisation de ce secteur.

Taieb Cherif est Secrétaire général de l'OACI depuis le 1er août 2003. Il est représentant de l'Algérie au Conseil de l'OACI depuis 1998 et a été membre du comité du transport aérien et du comité financier. Fort d'une longue expérience de trois décennies dans le domaine de l'aviation, M. Cherif a occupé plusieurs postes de responsabilité dans l'aviation civile en Algérie, qui comprend l'exploitation des aéroports et des lignes aériennes ainsi que la navigation aérienne.
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