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L'impact des subventions agricoles
Équilibrer le débat entre le Nord et le Sud
Eliseo Ponce et Ben Bradshaw

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L'article

Les subventions agricoles ont été vivement critiquées lors du Sommet du développement durable de Johannesburg en 2002. Dans son discours, le Premier ministre canadien, Jean Chrétien, s'était fait l'écho de la position de la Banque mondiale et, dans une certaine mesure, des ONG comme Oxfam, en demandant l'élimination des programmes d'aide agricole dans les pays riches. En gros, la logique de l'argument est la suivante : les subventions des pays occidentaux, et spécialement en Europe, au Japon et aux États-Unis, freinent la croissance des pays du Sud en saturant les marchés internationaux de produits dont le prix est inférieur à leur valeur, obligeant les agriculteurs du Sud à vendre leurs propres produits moins chers. Ces subventions, qui dépassent régulièrement les 300 milliards de dollars par an, non seulement bloquent les opportunités d'exportations mais forcent souvent les pays dont les économies sont largement basées sur l'agriculture à importer des denrées alimentaires.

Il est indiscutable que cette revendication est légitime. En particulier, les subventions à l'exportation, que les gouvernements accordent pour écouler leur production excédentaire à bas prix, ont eu un effet dévastateur sur les agriculteurs des pays en développement qui se trouvent dans l'incapacité de fournir des produits compétitifs même sur les marchés locaux. À la lumière de ces faits et des travaux de la Commission mondiale sur l'environnement et le développement de 1987, les premières réformes de politiques agricoles entreprises par les signataires de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC ont porté sur l'élimination des subventions à l'exportation. Ceci étant, l'élimination des autres subventions, telles que le soutien des prix, politique pratiquée depuis longtemps par les Européens et récemment étendue par la loi agricole américaine, permettra-t-elle d'augmenter les exportations agricoles du Sud vers le Nord et de résoudre les problèmes de développement des pays les plus pauvres dans le monde ?

Nous montrons que cette attente, bien qu'elle soit porteuse d'espoir, est de toute évidence non fondée. Nous sommes arrivés à cette conclusion en nous appuyant à la fois sur des arguments généraux développés dans la littérature sur le commerce international et le développement ainsi que sur les conditions spécifiques des Philippines. Il faut tout d'abord comprendre que l'accès aux marchés et les subventions sont deux choses différentes. Même si les subventions sont coupées, l'accès au marché continuera d'être limité par d'autres facteurs, tels que les voies de commercialisation, les normes culturelles ou, d'une manière plus flagrante, les restrictions des importations, qu'il s'agisse des barrières tarifaires ou non tarifaires comme les normes d'hygiène alimentaire. En ce qui concerne les tarifs, l'Accord sur l'agriculture a permis de mettre en place une " tarification " des restrictions à l'importation, mais les tarifs appliqués semblent suffisamment élevés pour maintenir le statu quo. De fait, ce point de vue a été récemment confirmé par une étude de l'Organisation de coopération et de développement économiques qui ne montrait aucun changement en matière d'accès au marché parmi ses pays membres depuis la signature de l'Accord. Il semble plutôt qu'à ce jour, la libéralisation du commerce a permis aux agriculteurs du Nord d'accéder à de nouveaux marchés. Selon un rapport de l'Organisation des Nations Unies pour l'agriculture et l'alimentation, les importations de produits agricoles dans les pays en développement dépassent, depuis 1994, les exportations.

Un accès sans restriction aux marchés du Nord peut être bénéfique pour certains producteurs compétitifs des pays en développement. Mais on ne peut pas s'attendre à ce que l'accès seul suffise à sortir les pays de la pauvreté. La poursuite du développement économique basé sur l'exportation d'un nombre limité de produits commerciaux non transformés n'est jamais un pari sûr, comme le montre la crise actuelle qui affecte les régions productrices de café dans le monde. Non seulement ces produits sont sujets à la fluctuation des prix mais, à long terme, ils tendent à perdre de leur valeur par rapport à celle des produits manufacturés. Il est désormais largement reconnu dans les cercles du développement que le déclin de ces conditions commerciales peut gravement limiter le potentiel de croissance à long terme.

Pour nombre de pays en développement, l'allègement de la pauvreté par le biais des exportations agricoles est une tâche complexe, étant donné le nombre de problèmes persistants et souvent déterminés historiquement. Le cas des Philippines en est un exemple. Dans ce pays, les agriculteurs, comme ceux de nombreux autres pays du Sud, font face à des problèmes qui limitent sérieusement leur capacité à produire pour les marchés internationaux et, en fin de compte, à être compétitifs sur ces marchés. Il y a peu de chances que les agriculteurs philippins, et spécialement les petits agriculteurs, s'en sortent. L'accès limité à la terre, le manque de technologie, de crédits et d'opportunités à valeur ajoutée, le manque d'infrastructure dans le domaine de l'agriculture et des télécommunications, le manque de réseaux commerciaux et les barrières tarifaires et non tarifaires imposées aux exportations des Philippines par certains pays du Nord représentent quelques-uns des obstacles au développement économique par la promotion de l'agriculture.

Un grand nombre de ces problèmes sont systémiques et difficiles à résoudre par les Philippins seuls. Cependant, parmi les mesures à prendre, deux sont essentielles. Les Philippins devraient, de toute urgence, augmenter l'investissement public et privé pour accroître la productivité et améliorer les instruments politiques tels que la recherche et le développement, l'infrastructure rurale (en particulier les routes qui relient les exploitations aux marchés et l'irrigation) et les crédits agricoles. Par exemple, au cours des deux dernières décennies, l'investissement dans la recherche agricole a plafonné entre 0,2 et 0,4 % de la valeur brute du secteur, ce qui est nettement inférieur au niveau minimum de 1 % recommandé que les pays du Nord dépassent régulièrement. Une augmentation de l'investissement dans le développement de l'agriculture ne rime cependant à rien si elle n'est pas accompagnée de réformes structurelles mises en place pour améliorer la gestion du secteur public. Il est particulièrement nécessaire de renforcer la responsabilité publique (afin de maximiser l'impact des investissements publics), de soutenir la collaboration entre les secteurs public et privé, et de mettre en place un système de réglementation stable et transparent dans le domaine de l'agriculture.

Une fois ces deux mesures essentielles prises, les agriculteurs philippins seront en mesure d'accroître leur capacité de production et de fournir une quantité suffisante de produits à des prix compétitifs pour satisfaire à leur demande et à celle des autres marchés. Pour pouvoir vendre aux consommateurs étrangers, il faut que les pays du Nord ouvrent leurs marchés. Alors que l'amélioration de l'accès au marché ne garantit pas un enrichissement à long terme, elle permet, sans aucun doute, aux agriculteurs du Sud d'accroître leurs revenus, à condition que des règles équitables soient établies qui permettent aux agriculteurs du Sud d'être compétitifs avec les producteurs du Nord. En d'autres termes, ce n'est qu'à cette condition que les programmes d'aide à l'agriculture du Nord pourront véritablement avoir un effet positif sur les producteurs du Sud.

Les subventions agricoles du Nord sont au centre des débats, les contraintes structurelles graves auxquelles font face les agriculteurs du Sud étant reléguées au second plan. Il ne fait aucun doute que ces subventions exacerbent les inégalités existantes dans le domaine de la production et du commerce agricoles, mais leur élimination, à elle seule, ne constitue pas une condition suffisante pour sortir de nombreux Philippins et les autres agriculteurs du Sud des situations complexes de pauvreté.

BIO


Ben Bradshaw est maître de conférence en géographie environnementale et économique à Simon Fraser University en Colombie-Britannique, au Canada. En 1999, il a obtenu un doctorat consacré aux effets de l'élimination des subventions agricoles sur l'environnement, à Guelph University.


Eliseo R. Ponce est professeur de recherche agricole à Leyte State University aux Philippines et chercheur invité au Philippine Institute of Development Studies. Il a également été directeur du Bureau of Agriculture Research du Département de l'agriculture des Philippines.
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