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La sécurité alimentaire dans les pays en développement
Pourquoi l'action des gouvernements est nécessaire
Par Per Pinstrup-Andersen

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L'article

Les disponibilités alimentaires seraient suffisantes pour satisfaire aux besoins caloriques de la population mondiale si l'accès à l'alimentation était équitable. Selon les projections, les disponibilités alimentaires par habitant augmenteront au cours des vingt prochaines années1. Le problème de l'alimentation mondiale n'est donc pas, actuellement et dans un avenir proche, un problème de pénurie. Mais la planète fait face à trois principaux défis liés à l'alimentation : la faim et la malnutrition, la mauvaise gestion des ressources naturelles dans la production alimentaire et l'obésité. Cet article traite seulement des deux premiers points.

Alors que l'augmentation des rendements par unité de terres dans de vastes parties de l'Asie de l'Est et du Sud-Est, aux États-Unis et dans une partie de l'Europe a réduit l'expansion de l'agriculture, ce qui a eu des effets positifs sur la biodiversité, la faune, les sols et les forêts, elle a également introduit de grandes quantités de pesticides et causé la dégradation de l'eau et des sols. Dans de nombreuses régions, y compris en Afrique subsaharienne, l'insuffisance des rendements, combinée à une croissance démographique rapide, a forcé les agriculteurs à cultiver de nouvelles terres peu adaptées à l'agriculture, entraînant le déboisement et la dégradation des terres. Le défi actuel est de continuer le développement de la production alimentaire afin de satisfaire aux besoins futurs sans causer d'effets négatifs sur l'environnement.

Un autre défi consiste à assurer à tous l'accès à une alimentation suffisante afin de mener une vie saine et productive. L'élimination de l'insécurité alimentaire, de la faim et de la malnutrition, alliée à une gestion durable des ressources naturelles, est d'une importance cruciale. Le fait que les besoins alimentaires de 800 millions de personnes ne soient pas satisfaits reflète la gravité de la pauvreté dans le monde qui, à son tour, est associée à la distribution inégale des revenus entre les riches et les pauvres. Bien que certains progrès aient été réalisés depuis les vingt dernières années, l'avenir n'est pas brillant. Lors du Sommet mondial de l'alimentation en 1996, les décideurs politiques de haut niveau de plus de 180 pays ont décidé de réduire de moitié le nombre de personnes souffrant de la faim, soit 400 millions, entre 1990 et 2015. Lors du suivi du Sommet en 2002, les responsables de ces mêmes pays ont réaffirmé leur engagement. Malheureusement, la réalité est tout autre. Dans les années 1990, moins d'un tiers des pays ont réussi à réduire le nombre de victimes de l'insécurité alimentaire, alors que la moitié avait enregistré une augmentation.

Huit forces motrices devraient faire l'objet d'une attention particulière dans la conception et la mise en ouvre des politiques alimentaires et agricoles :

  • l'essor de la mondialisation;
  • les changements technologiques;
  • la dégradation des ressources naturelles et la pénurie d'eau;
  • le changement rapide du comportement des consommateurs;
  • l'apparition et la réapparition des crises sanitaires;
  • l'urbanisation rapide;
  • l'instabilité et les conflits nationaux et internationaux; et
  • le changement des rôles et des responsabilités des acteurs clés.

J'aborderai brièvement chacun de ces points ainsi que l'action que les gouvernements devront, à mon avis, mener pour assurer la sécurité alimentaire pour tous.

La mondialisation a été bénéfique pour des millions de personnes et néfaste pour de nombreuses autres. Des politiques et des instituts agro-alimentaires efficaces sont nécessaires pour orienter la mondialisation vers une sécurité alimentaire durable. Il est impératif que les pays industrialisés éliminent progressivement leurs politiques de distorsion, y compris les subventions accordées en fonction de la quantité produite ou de la superficie utilisée. Maintes fois, les pays industrialisés se sont engagés à ouvrir leurs marchés aux exportations des pays les plus pauvres de la planète2. Or, peu de progrès ont été réalisés.

En plus des tarifs élevés, les pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques imposent des barrières non tarifaires, notamment des normes d'hygiène et de santé alimentaire auxquelles peu de pays en développement peuvent satisfaire. Les barrières non tarifaires pour les produits des pays en développement, tels que les produits alimentaires et les textiles, devraient être éliminées graduellement, de même que les exportations subventionnées et l'aide alimentaire non urgente associée. Il est particulièrement important de mettre fin le plus rapidement possible à l'escalade des tarifs en fonction du niveau de transformation des produits agricoles. Cette escalade entrave gravement les efforts des organisations d'aide au développement et les gouvernements nationaux visant à promouvoir l'industrie de transformation des produits agricoles, créatrice d'emplois et de produits à valeur ajoutée, comme outil de développement et de réduction de la pauvreté.

Dans le cas des pays en développement, les investissements dans les biens publics et dans les institutions destinés à améliorer les marchés privés, l'infrastructure rurale, les services de crédit et d'épargne, l'éducation primaire, les soins de santé primaires et la recherche agricole financée par des fonds publics pour fournir le savoir et la technologie aux petits agriculteurs leur sont essentiels pour faciliter la croissance économique, réduire la pauvreté et tirer parti des avantages de la libéralisation du commerce et de la mondialisation. Il faut que les politiques et les institutions facilitent l'accès des femmes à la terre et aux intrants achetés3. L'importance des femmes dans le domaine de l'agriculture devrait être reconnue en éliminant les politiques et les pratiques discriminatoires qui concernent l'accès à la terre et l'accès au crédit, les intrants, la technologie, l'expansion et l'éducation.

Le manque d'investissements des pays en développement dans la recherche agricole constitue un autre obstacle à l'augmentation de la productivité et à la concurrence. Les pays en développement investissent 0,6 % de la valeur de la production agricole dans la recherche contre 2,6 % dans les pays industrialisés, si l'on prend seulement en compte le financement public4. Si l'on ajoute le financement privé, l'écart est encore plus important.

Les progrès scientifiques et technologiques rapides dans les domaines de la biologie moléculaire, de l'information, de la communication et de l'énergie ont fait surgir la nécessité de mettre en place des politiques gouvernementales qui prennent en compte les besoins des agriculteurs, des consommateurs et de l'environnement, tout en gérant les nouveaux risques et les nouvelles incertitudes. L'impact de la nouvelle technologie sur la sécurité alimentaire dépendra, dans une très large mesure, des politiques d'accompagnement5. Actuellement, les actions des gouvernements, du secteur privé et de la société civile sont trop souvent basées sur des considérations idéologiques et des affirmations non prouvées sur les risques et les opportunités. Le manque de politiques auxiliaires et de réglementation adéquates, ainsi que le manque d'investissements dans les biens publics à des fins de recherche, est une raison majeure pour laquelle les pays en développement à revenus bas ne bénéficient pas des avantages offerts par la nouvelle technologie.

Les besoins technologiques des petits exploitants agricoles relèvent en grande partie des biens publics, domaine dans lequel le secteur privé est peu impliqué. Il faut de toute urgence mobiliser des fonds publics pour la recherche agricole au profit des petits exploitants des pays en développement. La recherche centrée sur la biofortification, c'est-à-dire l'amélioration de la valeur nutritive des aliments de base, offre une opportunité particulièrement intéressante pour réduire les déficiences en micronutriments. Il est impératif de mettre en place des politiques et des institutions en matière de droits de la propriété intellectuelle, de réglementations sur la biosécurité et la sécurité alimentaire ainsi que des mesures favorisant la production de semences améliorées, de panneaux solaires, de téléphones portables et d'autres technologies de l'information et de la communication.

Faute de pouvoir augmenter les rendements sur des terres adaptées à l'agriculture, les agriculteurs ont été forcés de se rabattre sur d'autres terres moins propices, entraînant le déboisement, la dégradation des terres et l'exploitation abusive des eaux de surface et des nappes phréatiques. D'un autre côté, l'utilisation excessive et inadéquate des engrais et des pesticides pour augmenter les rendements a causé des dégâts sur l'environnement. Le défi auquel sont confrontés les décideurs politiques est de mettre en place des institutions et des mesures d'incitation qui amènent les agriculteurs à augmenter leur productivité en appliquant une gestion durable des ressources naturelles.

L'ampleur de la dégradation des sols et ses effets sur la productivité agricole et la préservation des ressources naturelles, y compris la biodiversité, sont un sujet de préoccupations. Le surpâturage, l'exploitation abusive des sols, le déboisement et les pratiques agricoles inadéquates sont les premiers responsables de ce phénomène. Ces problèmes sont souvent dus au régime inadéquat des droits à la propriété, à la pauvreté, aux contraintes démographiques, aux politiques gouvernementales inadéquates ainsi qu'au manque d'accès aux marchés, au crédit et aux technologies qui permettent un développement durable de l'agriculture.

La concurrence pour l'eau est également devenue plus forte et pourrait devenir une source de conflit entre les secteurs et entre les pays. L'efficacité de l'utilisation de l'eau en agriculture, dans l'industrie et les zones urbaines est généralement faible. Le transport par eau du bois flotté, la salinisation et l'exploitation abusive des eaux souterraines augmentent la dégradation des sols et des ressources en eau, tandis que l'utilisation excessive de l'eau dans certaines régions entraîne un manque d'accès dans d'autres6. Dans certaines régions, l'eau continue d'être considérée comme un bien, les droits de propriété et des utilisateurs étant peu ou pas clairement définis.

Des réformes politiques sont nécessaires pour garantir les droits de l'eau dont sont investis les individus ou les groupes d'utilisateurs afin d'améliorer l'efficacité de l'utilisation de l'eau, réduire la dégradation de l'environnement et encourager une plus grande souplesse dans l'allocation des ressources. L'infrastructure et la gestion de l'irrigation devraient être transférées aux associations d'utilisateurs qui définiraient des droits encourageant les groupes d'utilisateurs à économiser l'eau. Les gouvernements devraient entreprendre une réforme des politiques de distorsion des prix et réduire ou éliminer les subventions afin de prévenir la surutilisation ou l'utilisation à mauvais escient.

Le débat sur l'agriculture est en grande partie basé sur le principe implicite ou explicite que l'augmentation de la productivité en agriculture a nécessairement des effets néfastes sur l'environnement. Ce principe est faux. En fait, lorsque la productivité n'augmente pas, la pauvreté et la lutte pour la survie qui en résultent risquent davantage d'avoir des effets négatifs. L'amélioration des méthodes de production et l'utilisation adéquate des intrants et de la technologie peuvent augmenter la productivité et préserver l'environnement, que ce soit dans les pays en développement ou dans les pays industrialisés. Le défi consiste à aider les agriculteurs à mettre au point et à mettre en ouvre de telles solutions bénéfiques pour tous.

Alors que la croissance démographique et de l'urbanisation, ainsi que l'évolution des prix et des revenus des ménages continuent d'être le moteur principal de l'évolution de la demande alimentaire dans les pays en développement, d'autres facteurs sont de plus en plus importants dans les pays en développement comme dans les pays industrialisés, phénomène qui touche toutes les classes sauf les pauvres. L'une des préoccupations majeures concerne l'hygiène alimentaire et l'augmentation de la demande en aliments biologiques, la préservation de l'identité des produits, les aliments naturels et le désir de plus en plus marqué de consommer des produits locaux. Les consommateurs européens, et dans une moindre mesure, les consommateurs américains, renforcent leur pouvoir de marché en exerçant leur influence sur les processus de politiques de régulation et autres politiques. Ceci est particulièrement évident dans l'attitude des consommateurs européens par rapport aux aliments génétiquement modifiés. Ces changements de comportement du consommateur soulèvent un certain nombre de questions.

Dans le contexte de la mondialisation, l'une des questions importantes concerne l'hygiène alimentaire et le niveau des revenus. Alors que les problèmes d'hygiène alimentaire sont plus graves parmi les populations pauvres des pays en développement, l'ironie veut que les populations aisées des pays industrialisés soient davantage préoccupées par cette question. Les pauvres sont souvent confrontés à un compromis entre l'hygiène alimentaire et la sécurité alimentaire, en ce sens où une meilleure hygiène alimentaire se traduira probablement par une hausse des prix et réduira donc leur pouvoir d'achat alors qu'ils consacrent déjà 50 à 80 % de leurs revenus pour se nourrir. Quand ces compromis se situent à un niveau à peine au-dessus des conditions minimales de l'hygiène alimentaire, l'une des questions politiques liées à la mondialisation est de savoir si des normes différentes sont compatibles avec la mondialisation et si non, qui établit la norme. Une autre question, qui est liée, est de savoir si les niveaux élevés des normes d'hygiène alimentaire dans les pays industrialisés sont en fait utilisés comme barrières non tarifaires vis-à-vis des pays en développement qui souhaitent exporter mais ne peuvent pas satisfaire aux normes.

La tragique pandémie du VIH/sida, les menaces persistantes du paludisme, la réapparition de la tuberculose, la prévalence des déficiences en nutriments et l'augmentation de l'obésité et du surpoids responsables de diverses maladies chroniques compromettent la sécurité alimentaire et nutritionnelle à la fois dans les pays développés et les pays en développement. En plus des effets sur le bien-être des personnes concernées, la crise sanitaire mondiale contribue à l'augmentation des coûts de la santé, à la pénurie de la main-d'ouvre et à la baisse des actifs. Le manque de main-d'ouvre et la faible productivité chez les personnes victimes du VIH/sida, ainsi que la désintégration des foyers ruraux et urbains, nécessitent une réforme des politiques agro-alimentaires et une meilleure définition des priorités de la recherche, en mettant l'accent sur des techniques permettant d'économiser la main-d'ouvre et sur des mesures de protection alimentaire pour les personnes handicapées et les foyers touchés.

Il est impératif de mener des recherches stratégiques et des interventions innovantes afin de freiner et d'inverser la nette tendance au surpoids et à l'obésité. De telles interventions devraient chercher à changer le comportement des consommateurs par la diffusion de l'information, la mise en place de mesures incitatives en matière de prix et par des pressions similaires à celles utilisées pour réduire le tabagisme. Il est également nécessaire de poursuivre la recherche dans le domaine de la modification de la composition et du goût des aliments, ainsi que la réglementation du comportement des entreprises concernant la publicité et la promotion des produits alimentaires.

Au cours des vingt prochaines années, la population urbaine des pays en développement doublera, tandis que la population rurale augmentera seulement de 4 %. En 1975, environ un quart de la population des pays en développement résidait dans les zones urbaines; d'ici 2015, elle aura augmenté de moitié7. Cette urbanisation rapide présentera des défis pour l'emploi, l'éducation, la santé et l'accès à l'alimentation dans les zones urbaines, la pauvreté et la malnutrition y augmentant également à un rythme rapide. Des politiques et des programmes sont nécessaires pour réduire le coût des denrées alimentaires dans les zones urbaines et créer des opportunités génératrices d'emploi, fournir des mesures de protection efficaces à bas prix et stimuler la création d'un capital social, fournir des alternatives fiables et efficaces à la prise en charge des enfants, assurer la sécurité des aliments préparés et transformés vendus dans la rue, améliorer les soins de santé primaires, l'eau et l'assainissement et faire respecter les droits de la propriété pour les personnes à revenus bas vivant dans les villes8. Une action gouvernementale peut également être nécessaire pour changer les modes alimentaires concernant la consommation excessive de sucre, d'huiles et de graisses due aux contraintes de temps, à la publicité et à l'accès plus facile aux produits prêt-à-manger et aux aliments transformés.

Les conflits armés continuent de causer de graves problèmes humains dans un grand nombre de pays en développement. De nos jours, la moitié des pays africains fait face à une forme d'instabilité ou à des conflits armés. Alors que l'aide humanitaire peut être efficace à fournir de la nourriture et un abri à des millions de réfugiés et de personnes déplacées, une action politique est nécessaire pour traiter les causes profondes. Des études récentes montrent que la pauvreté, la faim et la dégradation des ressources naturelles contribuent aux conflits armés et à l'instabilité9. Ces études ont été entreprises au niveau national, mais il est raisonnable de supposer que compte tenu de la persistance des inégalités entre les nations, de la pauvreté extrême et des informations sur la mondialisation, des relations similaires auront lieu au niveau international. La faim généralisée, l'absence d'espoir et de justice sociale génèrent la colère et sont perçues comme une justification de l'instabilité internationale et du terrorisme fomentés et soutenus par des individus et des groupes issus de la classe moyenne. Faute de reconnaître et de traiter ces causes fondamentales de l'instabilité, les efforts actuels investis dans les solutions militaires, les services secrets et les autres mesures de protection seront inefficaces.

Les rôles de l'État, du marché, des organisations de volontaires et du secteur privé des entreprises ont considérablement changé à l'échelle internationale et dans les pays soumis à la mondialisation, à l'ajustement structurel, aux politiques associées et aux réformes du marché. Cependant, le manque de connaissances sur le rôle propre de chacun de ces agents dans les nouveaux environnements socio-économiques au sein desquels de nombreux pays se trouvent constitue un obstacle au changement. L'échec à établir des rôles précis et des institutions adéquates est une raison majeure pour laquelle les réformes n'ont pas abouti dans un grand nombre de pays en développement.

Le rôle du secteur public semble avoir diminué dans de nombreux aspects de la sécurité alimentaire, tandis que celui de la société civile et du secteur privé a pris de plus en plus d'importance. Alors que ce changement est, sans doute, approprié, des études récentes montrent l'importance d'un secteur public efficace dans de nombreux domaines liés à la sécurité alimentaire. Parmi les domaines visés figurent la recherche agricole destinée au développement de la technologie au profit des petits exploitants, l'infrastructure rurale, la santé, l'éducation, le développement, l'application d'un système juridique et la création de biens publics en général. La libéralisation du marché et la mondialisation nécessitent de nouvelles institutions, règles et réglementations. Un gouvernement efficace est nécessaire pour faciliter la privatisation et s'assurer que la transformation du secteur agricole a des effets bénéfiques pour les pauvres.

L'impact de la gouvernance - y compris la démocratie, l'adhésion aux principes des droits de l'homme, l'état de droit et le rôle de plus en plus important de la société civile - sur les coûts de transaction, l'efficacité des systèmes alimentaires et l'accès des pauvres à la nourriture devrait être une priorité, des efforts devant être menés pour identifier les structures de gouvernance appropriées. Les actions entreprises actuellement dans les pays en développement afin de décentraliser la prise de décisions dans le secteur public et l'allocation des ressources sont freinées par une mise en ouvre inadéquate de l'action gouvernementale locale.

Dans le cadre de la libéralisation du marché, on suppose souvent que le secteur privé est capable de prendre en charge les rôles traditionnellement dévolus au gouvernement. Mais cette supposition n'est que partiellement valable, l'élimination des organisations et des institutions gouvernementales n'ayant pas été remplacée par la création de biens publics, et la performance des secteurs public et privé ayant été médiocre. Là où le fondamentalisme du marché a conduit à des réformes économiques, les résultats sont aussi décevants. Des secteurs publics solides et efficaces sont essentiels pour réussir la privatisation. Les acteurs du secteur privé et les organisations non gouvernementales doivent être tenus responsables de leurs actions aux niveaux national et international et, pour ce faire, une innovation institutionnelle est impérative.

L'élimination de la faim, de l'insécurité alimentaire et de la malnutrition est le défi principal de l'humanité. Faute de la relever, la souffrance humaine persistera inutilement, privant les pauvres comme les riches d'opportunités économiques et créant un monde de plus en plus propice à l'instabilité.

Notes
1 Rosegrant, M.W., M.S. Paisner, S. Meijer et J. Witcover. 2020 Perspectives sur l'alimentation mondiale : tendances, alternatives et choix. Vision 2020 pour l'alimentation, l'agriculture et l'environnement. Rapport sur la politique alimentaire. Washington : IFPRI, 2001.
2 Oxfam. Rigged Rules and Double Standards: Trade, Globalisation, and the Fight Against Poverty. Oxford, UK.: Oxfam International, 2002.
3 IFPRI (Institut international de recherche sur les politiques alimentaires). " Les femmes : la clé de la sécurité alimentaire. " Washington : IFPRI, 2000.
4 Pardey, P. et N. Beintema. Slow Magic: Agricultural R&D, A Century After Mendel. Rapport sur la politique alimentaire. Washington, DC: IFPRI, 2001.
5 Pinstrup-Andersen, P. ed. Appropriate Technology for Sustainable Food Security. 2020 Vision Focus 7. Washington, DC: IFPRI, 2001.
6 Rosegrant, M.W., X. Cai et S.A. Cline. Global Water Outlook to 2025: Averting an Impending Crisis. Rapport de recherche, à paraître. Washington : IFPRI, 2002.
7 PNUD (Programme des Nations Unies pour le développement). Rapport du développement humain 2002 : Approfondir la démocratie dans un monde fragmenté. New York: PNUD, 2002.
8 Ruel, M.T., L. Haddad et J.L. Garrett. " Some Urban Facts of Life: Implications for Research and Policy. " Division sur la consommation et la nutrition alimentaires Document de travail 64. Washington : IFPRI, 1999.
9 Messer, E., M. Cohen et T. Marchione. " Conflict: A Cause and Effect of Hunger. " Environmental Change and Security Project Report No. 7. Washington: centre Woodrow Wilson pour les experts internationaux, Smithsonian Institution, 2001.

BIO


Per Pinstrup-Andersen est professeur en alimentation, nutrition et politique publique à l'université de Cornell et professeur d'économie de développement à la Royal Veterinary and Agricultural University à Copenhague. Il a été directeur général de l'Institut international de recherche en matière de politique alimentaire de 1992 à 2002. Il est également lauréat du Prix mondial de l'alimentation 2001.
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