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L'opinion d'un centre d'études et de recherche
SI LE BESOIN D'AGIR EST TELLEMENT ÉVIDENT,
POURQUOI LE CHANGEMENT EST-IL AUSSI DIFFICILE?


Par Simon Maxwell

Au début du mois de mai 1999, 27 dirigeants de divers centres d'étude et de recherche du monde entier furent invités à New York pour une journée d'entretiens avec le Secrétaire général des Nations Unies Kofi Annan et ses principaux adjoints. L'objectif ostensible de la rencontre était de débattre d'une coopération plus étroite entre les Nations Unies et la communauté des chercheurs mais la discussion est allée bien au-delà. Je ne peux bien sûr pas parler pour les autres participants, mais personnellement, je suis sorti de la réunion avec cinq conclusions, une énigme à résoudre et un défi à relever.

Premièrement, la gouvernance mondiale doit ou devrait être la question la plus brûlante du secteur du développement, aussi importante que n'importe quelle autre, y compris ces sujets favoris (et certainement importants) que sont la pauvreté et la sécurité humaine. Je pensais ceci avant d'arriver à New York mais cette impression a été renforcée par nos échanges - sur le Kosovo, les mouvements de capitaux, les problèmes d'environnement et le commerce. S'il subsistait quelques doutes, ils ont été éliminés par la lecture du Rapport sur le développement humain et l'excellent livre, publié également par le Programme des Nations Unies pour le développement sur les biens publics mondiaux.

Deuxièmement, les Nations Unies doivent être au centre des dispositions régissant la gouvernance mondiale mais elles n'y sont pas. C'est très bien que l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) ou le G-7 lancent des initiatives pour résoudre certains problèmes particuliers mais la légitimité et responsabilité démocratique exigent une participation plus vaste. Le Président français Jacques Chirac a évoqué une "mondialisation à visage humain" qui respecte des principes tels que la participation ou l'inclusion sociale. Il a raison, et cela signifie qu'il faut renforcer le rôle des Nations Unies.

Troisièmement, il est facile de voir pourquoi les Nations Unies se retrouvent "court-circuitées" sur tant de questions actuelles. Leur constitution, leur structure, leurs procédures, leurs arrangements financiers et leurs politiques pratiques en sont toutes responsables. Cela n'est pas surprenant. Kofi Annan l'avait déjà noté lorsqu'il est entré en fonctions. Son programme de réformes évoquait toutes ces questions.

Quatrièmement, et c'est là que les choses commencent à devenir sérieuses, le rythme du changement s'est ralenti. M. Annan a réussi ce que les experts de la gestion appellent "les victoires rapides" - la remise en ordre, quelques économies de budget, quelques nominations judicieuses. Mais les changements plus importants prennent plus de temps : la réforme du Conseil de sécurité et du Conseil économique et social, la maîtrise des institutions spécialisées, la remise au pas des institutions de Bretton Woods, la mise au diapason de l'Organisation mondiale du commerce. La coalition du changement s'essouffle-t-elle alors que la route commence à monter ?

Cinquièmement, on peut retrouver un deuxième souffle lors de l'Assemblée et du Sommet du millénaire. Le temps presse déjà. Les propositions que présentera le Secrétaire général à l'Assemblée du millénaire seront écrites cet automne et il y a peu de chances que les négo- ciations sérieuses aillent bien au-delà du printemps prochain. Si nous ne saisissons pas cette occasion, il risque de ne pas y en avoir d'autres avant quelque temps.

Ce qui m'amène à l'énigme. Si la nécessité d'intervenir au niveau de la gouvernance mondiale est si évidente, si le rôle des Nations Unies est aussi nécessaire dans ce domaine, et si jouer un rôle dépend de manière aussi évidente de la mise en oeuvre du changement, pourquoi le changement est-il aussi difficile ? Cette question, bien sûr, a sa propre réponse, pour paraphraser Oliver Crownwell : "Ce sont les intérêts qui maintiennent le status quo". Les intérêts sont nationaux, institutionnels, probablement personnels. Les laissera-t-on bloquer l'intérêt général ? Plus intéressant encore, comment les changements à l'échelle de la planète affectent-ils l'équilibre de ces intérêts ? Peut-on construire une nouvelle coalition du changement ?

Le défi à relever que j'emportais avec moi était de penser à la façon de faire survenir le changement. En dernière analyse, il se peut que nous ayons besoin d'une campagne populaire pour obtenir un succès aussi stupéfiant que celui enregistré sur la dette à Jubilé 2000. Dans ce cas, cette campagne ne sera pas menée par les centres d'études et de recherche. Notre rôle est plutôt de contribuer à la création d'une communauté de chercheurs spécialistes des orientations politiques d'accord sur un certain nombre d'hypothèses et qui font avancer les choses, dressent la liste des avantages et des inconvénients, et identifient le contenu et l'ordre d'un programme de réformes. Notre responsabilité fondamentale, à nous les chercheurs, est de comprendre comment surviennent les changements de politique. Nous développons et analysons les narrations; nous bâtissons les communautés de politique; nous travaillons main dans la main avec les responsables des politiques pour mettre en ¤uvre le changement.

Nous avons fait le premier pas à New York. A la suite de notre rencontre avec le Secrétaire général, les 27 responsables que nous sommes bâtissons une communauté de politiques sur la réforme de l'ONU. Alors que j'écris ces lignes, nous échangeons nos idées par e-mail et débattons des priorités. Si tout va bien, nous aurons une série de suggestions dont les caractéristiques essentielles sont partagées par des institutions du monde entier, représentant des pays de toutes les régions. Nos suggestions seront affûtées, précises et pratiques. Ce n'est pas encore Jubilé 2000 mais cela finira peut-être par devenir "Pouvoir des peuples 2000".

Je nuirais au caractère collectif de notre initiative si je dressais la liste de mes propres priorités concernant la réforme de l'Organisation des Nations Unies. Les principes qui m'ont guidé, toutefois, ne sont pas difficiles à imaginer. Les voici :

  • Les dispositions de gouvernance mondiale ne devraient pas être monolithiques (la gouvernance mondiale, ce n'est pas la même chose que le gouvernement mondial) mais elles devraient être toutes fondées sur la participation, l'inclusion, la démocratie et la responsabilité;
  • De nouvelles dispositions ne seront acceptées que si les incitations, en particulier pour les pays riches, l'emportent sur les risques - et sont perçues ainsi;
  • Pour cette raison, la réforme de l'ONU doit parvenir à un équilibre entre un accroissement des responsabilités et une meilleure performance;
  • Et la confiance dans ce domaine doit être bâtie pas à pas - une réforme progressive est meilleure qu'une grosse explosion.



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Simon Maxwell est le directeur de l'Overseas Development Institute (ODI), le premier centre indépendant d'études et de recherche du Royaume-Uni sur les questions de développement international et les problèmes humanitaires.





"Il est facile de voir pourquoi les Nations Unies se retrouvent court-circuitées sur tant de questions actuelles. Leur constitution, leur structure, leurs procédures, leurs arrangements financiers et leurs politiques pratiques en sont toutes responsables. Cela n'est pas surprenant. Kofi Annan l'avait déjà noté lorsqu'il est entré en fonctions. Son programme de réformes évoquait toutes ces questions. M. Annan a réussi ce que les experts de la gestion appellent "les victoires rapides" - remise en ordre, quelques économies de budget, quelques nominations judicieuses. Mais les changements plus importants prennent plus de temps..."


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