174. Le budget du Département des opérations de maintien de la paix est financé à 85 % au moyen du Compte d’appui, ce qui représente une quarantaine de millions de dollars par an. À cela s’ajoutent 6 millions de dollars affectés au Département dans le budget ordinaire. Ce total de 46 millions de dollars finance en gros les traitements et les dépenses connexes relatifs aux 231 fonctionnaires de la classe des administrateurs (civils, militaires et policiers) et 173 agents des services généraux du Département (mais non le Service de l’action antimines, qui est financé au moyen de contributions volontaires). Sont également financés au moyen du Compte d’appui des postes situés ailleurs dans le Secrétariat, dont les titulaires participent aux activités d’appui aux opérations de maintien de la paix : Division du financement des opérations de maintien de la paix et certains éléments de la Division des achats (Département de la gestion), du Bureau des affaires juridiques et du Département de l’information, par exemple.

175. Jusqu’au milieu de la décennie, le Compte d’appui était fixé à 8,5 % du montant total des dépenses de personnel civil des opérations de maintien de la paix, mais cela ne tenait pas compte des dépenses d’appui relatives à la police civile et aux Volontaires des Nations Unies, ni du coût des services d’appui à l’intention des entreprises privées et des contingents. La formule du pourcentage forfaitaire a été remplacée par une méthode de calcul selon laquelle le financement au moyen du Compte d’appui est justifié poste par poste, chaque année. Néanmoins, les effectifs du Département des opérations de maintien de la paix ont peu augmenté depuis l’adoption de ce nouveau système, en partie parce que le Secrétariat semble avoir adapté ses projets de budget à l’idée qu’il se faisait des montants que les politiques seraient disposés à voter.

176. Certes, le Département des opérations de maintien de la paix et les autres bureaux du Secrétariat qui assurent des services d’appui à l’intention des opérations de maintien de la paix doivent, dans une certaine mesure, grossir ou rétrécir en fonction du niveau d’activité sur le terrain; mais imposer chaque année au Département de justifier à nouveau l’existence de sept sur huit de ses postes revient à le traiter comme une entité provisoire et à considérer le maintien de la paix comme une responsabilité temporaire de l’Organisation. Ce n’est pas ce que montrent 52 ans d’expérience, et le passé récent donne des raisons supplémentaires de penser que l’Organisation doit absolument se tenir prête à agir, même pendant les périodes d’accalmie, car les événements ne sont pratiquement pas prévisibles et, comme le Département l’a appris à ses dépens ces deux dernières années, une fois qu’il s’est privé des compétences et de l’expérience de fonctionnaires il faut beaucoup de temps pour les remplacer.

177. Du fait que la quasi-totalité du Département des opérations de maintien de la paix est financée année par année au moyen du Compte d’appui, ce département et les autres bureaux qui dépendent de la même source de financement ne disposent d’aucun niveau de référence, en termes de moyens financiers et de nombre de postes, en fonction duquel recruter et conserver leur personnel. Les fonctionnaires mutés du terrain à des postes financés au moyen du Compte d’appui ne savent pas s’ils pourront encore compter sur ces postes un an plus tard. Vu les conditions de travail actuelles et la précarité des carrières qu’entraîne le financement par le Compte d’appui, on ne peut que féliciter le Département d’avoir réussi à éviter de se désintégrer.

178. Les États Membres et le Secrétariat sont conscients depuis longtemps de la nécessité de définir un niveau de référence pour les effectifs et le financement, et de disposer par ailleurs d’un mécanisme qui permette de faire grossir ou rétrécir le Département des opérations de maintien de la paix en fonction de l’évolution des besoins. Cependant, faute d’une étude des besoins en effectifs du Département qui serait fondée sur des critères objectifs en matière de gestion et de productivité, il est difficile de fixer un niveau de référence valable. Ce n’est pas au Groupe d’étude de procéder à une telle analyse méthodique de la gestion du Département, mais il estime qu’il faudrait le faire. En attendant, il trouve que certaines situations de sous-effectif sont flagrantes et méritent d’être soulignées.

179. La Division du personnel militaire et de la police civile (Département des opérations de maintien de la paix), que dirige le Conseiller militaire de l’ONU, dispose d’un effectif autorisé de 32 militaires et neuf membres de la police civile. Le Groupe de la police civile est chargé d’assurer l’appui des opérations internationales de police sous tous leurs aspects, depuis leur conception sur le papier jusqu’à la sélection et au déploiement des hommes sur le terrain. Il ne peut actuellement guère faire plus que trouver des candidats, essayer de les trier en dépêchant des équipes d’aide à la sélection du personnel de police civile (activité qui occupe à peu près la moitié de son effectif) puis faire en sorte qu’ils parviennent sur le terrain. En outre, il n’existe ni au Département des opérations de maintien de la paix ni nulle part ailleurs dans le système des Nations Unies une unité administrative qui soit chargée d’assurer l’organisation et l’appui des composantes de maintien de l’ordre et qui par la suite assure l’appui des activités de police elles-mêmes, que ce soit à titre consultatif ou hiérarchique.

180. Onze officiers du bureau du Conseiller militaire aident à trouver les unités militaires pour toutes les opérations de maintien de la paix et à en assurer la relève, et conseillent les spécialistes des questions politiques du Département des opérations de maintien de la paix sur le plan militaire. Les officiers du Département sont aussi censés trouver le temps de former des formateurs au niveau des États Membres, d’établir des directives, des manuels et des documents d’information et de collaborer avec la Division de l’administration et de la logistique des missions au recensement des besoins, sur les plans logistique et opérationnel, des composantes militaires et de police des missions hors Siège. Or, les effectifs étant ce qu’ils sont actuellement, le Groupe de la formation compte en tout et pour tout cinq officiers. Au Service de la planification militaire, 10 officiers constituent l’essentiel de la capacité du Département en matière de planification des missions militaires au niveau opérationnel; six autres postes ont été autorisés, mais n’ont pas encore été pourvus. Ces 16 planificateurs constituent la totalité de l’effectif de militaires disponibles pour déterminer de quels effectifs les missions ont besoin au moment de leur lancement ou de leur renforcement, participer aux études techniques et apprécier l’état de préparation des pays susceptibles de fournir des contingents. Sur les 10 planificateurs initialement autorisés, l’un a été chargé d’établir les règles d’engagement et les directives à l’intention des commandants des forces, pour toutes les opérations. Un seul officier est disponible, à temps partiel, pour gérer la base de données du Système des forces et moyens en attente des Nations Unies.

181. Le tableau 4.2 oppose les effectifs déployés des contingents et des forces de police à ceux de leurs services d’appui respectifs au Siège. Aucun gouvernement n’enverrait 27 000 hommes sur le terrain en n’ayant dans son propre pays que 32 officiers pour leur donner des instructions techniques et opérationnelles sur le plan militaire. Aucune force de police ne déploierait 8 000 hommes en n’ayant que neuf personnes à son quartier général pour assurer leur appui technique et opérationnel.

Tableau 4.2
Pourcentage des effectifs militaires et de police civile au Siège par rapport aux effectifs militaires
et de police civile déployés sur le terrain^a

182. Le Bureau des opérations du Département des opérations de maintien de la paix, où se trouvent les officiers de secteur qui centralisent les échanges concernant telle ou telle opération de maintien de la paix, paraît lui aussi être doté d’un effectif très insuffisant. Il dispose actuellement de 15 administrateurs qui s’occupent de 14 opérations en cours et de deux nouvelles opérations qui pourraient voir le jour, soit en moyenne moins d’un fonctionnaire par mission. S’il est vrai qu’une personne peut être capable de faire face aux besoins d’une ou même deux petites missions, cela paraît impossible dans le cas des missions plus importantes telles que l’ATNUTO au Timor oriental, la MINUK au Kosovo, la MINUSIL en Sierra Leone et la MONUC en République démocratique du Congo. On peut dire la même chose des spécialistes de la logistique et de la gestion du personnel de la Division de l’administration et de la logistique des missions (Département des opérations de maintien de la paix), ainsi que du personnel d’appui qui s’occupe des opérations de maintien de la paix au Département de la gestion, au Bureau des affaires juridiques, au Département de l’information et dans les autres bureaux concernés. Le tableau 4.3 donne les effectifs totaux, au Département des opérations de maintien de la paix et dans d’autres services du Secrétariat, qui sont occupés à plein temps à assurer l’appui des grosses missions, ainsi que les budgets annuels et les effectifs autorisés de ces missions.

183. Le manque généralisé de personnel fait que dans bien des cas des fonctionnaires qui remplissent une fonction essentielle n’ont personne pour les remplacer, aucune autre solution, pour que leur service soit assuré plus de huit heures par jour lorsqu’une crise éclate à six ou 12 fuseaux horaires, que de l’assurer eux-mêmes pendant 16 heures, et aucune possibilité de prendre des congés, de tomber malade ou de se rendre sur les lieux de la mission sans mettre leurs activités d’appui en veilleuse. Dans les conditions actuelles, on ne peut éviter de faire des choix entre des impératifs antagoniques, ce qui risque d’avoir des effets néfastes sur l’appui dont bénéficie le terrain. À New York, les tâches qui concernent le Siège – établissement de rapports à l’intention des organes délibérants, par exemple – passent généralement en priorité en raison de la pression exercée, souvent en personne, par les représentants des États Membres. À l’opposé, ce qu’on voit du terrain à New York se limite à des messages électroniques, des câbles et des notes gribouillées au cours de conversations téléphoniques. Ainsi, dans la lutte pour partager le temps d’un officier de secteur, les opérations sur le terrain sont souvent les vaincues et doivent se contenter de régler leurs problèmes toutes seules. Pourtant, ce sont elles qui devraient être prioritaires. Le personnel sur le terrain se trouve face à des situations difficiles et sa vie est parfois en danger. Il mérite mieux, de même que ceux qui, au Siège, voudraient lui apporter un appui efficace.

Tableau 4.3
Nombre total d’administrateurs affectés à plein temps à l’appui des opérations complexes
de maintien de la paix créées en 1999

198. Il n’existe pas actuellement, au Département des opérations de maintien de la paix, de cellule intégrée de planification ou d’appui au sein de laquelle seraient représentés, entre autres, les responsables de l’analyse des politiques, des opérations militaires, de la police civile, de l’assistance électorale, des droits de l’homme, du développement, de l’assistance humanitaire, des réfugiés et des déplacés, de l’information, de la logistique, des finances et du recrutement. Comme on l’a vu plus haut, le Département ne compte qu’une poignée d’administrateurs affectés à temps plein à la planification et aux activités d’appui, y compris pour les opérations complexes de grande envergure comme la Mission des Nations Unies en Sierra Leone (MINUSIL), la Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK) et l’Administration transitoire des Nations Unies au Timor oriental (ATNUTO). Dans le cas des missions de paix à caractère politique ou des bureaux de consolidation de la paix, ces fonctions sont prises en charge par le Département des affaires politiques, avec un personnel tout aussi réduit.

199. Le Bureau des opérations du Département des opérations de maintien de la paix est chargé d’élaborer le concept général d’opérations des nouvelles missions de maintien de la paix. Il porte une lourde responsabilité puisqu’il se charge à la fois de l’analyse politique et de la coordination interne avec les autres services du Département qui sont chargés des questions miliaires, de la police civile, de la logistique, des finances et du personnel. Ces services ont chacun une structure hiérarchique distincte et beaucoup d’entre eux se trouvent même dans des bâtiments différents. En outre, le Département des affaires politiques, le Programme des Nations Unies pour le développement, le Bureau de la coordination des affaires humanitaires, le Haut Commissariat pour les réfugiés, le Haut Commissariat aux droits de l’homme, le Département de l’information et bien d’autres départements, organismes, fonds et programmes ont un rôle de plus en plus important à jouer dans la planification des opérations, en particulier les opérations complexes, et doivent être officiellement associés au processus de planification.

200. Il arrive que les divisions, départements et organismes collaborent entre eux, mais cette collaboration dépend trop de contacts personnels et d’un appui ponctuel. Des équipes spéciales composées de représentants des diverses parties du système sont mises en place pour la planification des grandes opérations, mais elles font plutôt office de groupe de discussion que d’organe de décision. En outre, elles tendent à se réunir peu souvent, voire à se dissoudre, dès que le déploiement de l’opération commence, et bien avant qu’il soit achevé.

201. D’autre part, lorsqu’une opération est déployée, les représentants spéciaux du Secrétaire général coordonnent l’ensemble des activités des Nations Unies dans leur zone de mission, mais n’ont pas au Siège, au niveau opérationnel, d’interlocuteur unique capable de donner suite rapidement à leurs demandes. Ainsi, les officiers de secteur et les directeurs des divisions régionales du Département des opérations de maintien de la paix répondent aux questions de nature politique, mais ne peuvent, en général, répondre directement aux questions relatives aux opérations militaires, à la police, à l’assistance humanitaire, aux droits de l’homme, aux élections, aux affaires juridiques ou à d’autres aspects des opérations, et ils ne savent pas toujours à qui s’adresser pour trouver la réponse. Lorsqu’elles ne peuvent attendre, les missions finissent par trouver elles-mêmes des interlocuteurs compétents et, à la longue, établissent leurs propres contacts avec les différentes entités du Secrétariat et du système.

202. Les missions ne devraient pas être amenées à établir leurs propres réseaux. Elles devraient savoir exactement à qui s’adresser pour obtenir les réponses et l’appui dont elles ont besoin, surtout au cours des premiers mois, qui sont particulièrement critiques car le déploiement est en cours et des crises surgissent chaque jour. En outre, elles devraient pouvoir obtenir ces réponses d’une entité unique qui rassemble tout le personnel d’appui et tous les experts nécessaires, détachés de divers services du Siège correspondant à toutes les fonctions des missions. Une telle entité pourrait s’appeler une équipe spéciale intégrée.

203. Cette notion, quoique beaucoup plus large, s’appuie sur les mesures de coopération prévues dans les directives pour l’application du principe du « département chef de file » adoptées par le Département des opérations de maintien de la paix et le Département des affaires politiques lors d’une réunion qu’ils ont tenue en juin 2000 sous la présidence du Secrétaire général. Le Groupe d’étude recommande, par exemple, que ces deux départements choisissent ensemble le chef de chaque nouvelle équipe spéciale, mais sans se limiter nécessairement à leur propre personnel. Il peut arriver que les directeurs des divisions régionales ou les spécialistes des questions politiques des deux départements soient trop occupés pour assumer ce rôle à temps plein. Il peut aussi arriver qu’une personne venant du terrain fasse mieux l’affaire. Cette souplesse de fonctionnement, y compris la latitude de confier la tâche au candidat le plus qualifié, suppose l’adoption de mécanismes de financement permettant de répondre à des besoins exceptionnels en période de pointe, conformément à la recommandation formulée plus haut.

204. Le Comité exécutif pour la paix et la sécurité ou un sous-groupe de ce comité désigné à cette fin devrait s’entendre sur la composition générale De l’équipe spéciale intégrée que le groupe d’étude envisage de former au tout début du processus de prévention des conflits, de rétablissement de la paix, de maintien éventuel de la paix ou de déploiement éventuel d’un bureau de soutien à la consolidation de la paix. Cette formule faisant appel à un dispositif central de soutien intégré aux activités en faveur de la paix et de la sécurité menées par les Nations Unies sur le terrain devrait s’étendre à toutes les opérations de paix, la taille, la composition, le lieu de réunion et la direction de l’équipe spéciale dépendant des besoins de chaque opération.

205. La question de la direction et du département chef de file s’est posée par le passé lorsque la nature de la présence des Nations Unies sur le terrain a changé – privilégiant davantage l’aspect maintien de la paix ou politique selon le cas –, ce qui a nécessité une révision non seulement du principal interlocuteur des différentes opérations au siège mais aussi de l’ensemble des intervenants au siège. D’après la conception que le Groupe d’étude se fait du fonctionnement de ces équipes spéciales, ces intervenants demeureraient en gros les mêmes pendant et après ces transitions, sous réserve des remaniements rendus nécessaires par l’évolution de la nature de l’opération mais sans changement du personnel de base de chaque équipe spéciale chargé des fonctions à assurer tout au long de la transition. La direction de ces équipes spéciales serait assurée à tour de rôle par chacun de leurs membres (elle passerait par exemple d’un directeur régional ou d’un spécialiste des questions politiques du Département des opérations de maintien de la paix à son homologue au sein du Département des affaires politiques).

206. La taille et la composition de ces équipes spéciales seraient fonction de la nature de l’activité sur le terrain recevant un appui et de la phase où elle se trouve. L’action préventive menée en cas de crise exigerait un soutien politique éclairé qui permettrait à l’envoyé des Nations Unies de se tenir informé de l’évolution de la situation politique dans la région et d’autres facteurs déterminants pour le succès de sa mission. Les responsables du rétablissement de la paix chargés de mettre fin à un conflit devraient être plus au fait des options existant pour assurer le maintien et la consolidation de la paix de façon que les possibilités qu’elles offrent aussi bien que leurs limites soient prises en compte dans tout accord de paix dont l’application ferait intervenir les Nations Unies. Les conseillers-observateurs du Secrétariat collaborant avec ces responsables auraient des liens avec l’équipe spéciale intégrée qui apporte son soutien aux négociations et la tiendraient informée des progrès accomplis. Le chef de l’équipe spéciale servirait de son côté d’intermédiaire entre le responsable du rétablissement de la paix et le Siège, en se servant de ses contacts avec les hautes instances du Secrétariat pour obtenir des réponses aux questions politiques délicates.

207. Les équipes spéciales décrites plus haut pourraient être des organes « virtuels » dont les membres se réuniraient régulièrement mais ne partageraient pas les mêmes locaux et s’acquitteraient de leurs fonctions à partir de leurs bureaux habituels en communiquant entre eux grâce aux techniques modernes d’information. Pour contribuer au travail de ces équipes, chacun de leurs membres devrait fournir des données et analyses, qui seraient affichées sur le réseau Intranet de l’ONU par le secrétariat de l’information et de l’analyse stratégique du Comité exécutif dont la création est proposée plus haut aux paragraphes 65 à 75 et avoir accès à ces mêmes données et analyses.

208. Les équipes spéciales intégrées créées pour planifier d’éventuelles opérations de paix pourraient elles aussi être au départ des organes virtuels. Lorsque les préparatifs de l’opération se concrétiseraient, elles se constitueraient réellement et tous leurs membres partageraient les mêmes locaux pour pouvoir travailler en équipe aussi longtemps que l’exigerait le déploiement complet de la nouvelle mission, soit jusqu’à six mois, à condition que les réformes proposées plus haut aux paragraphes 84 à 169, pour accélérer le déploiement soient appliquées.

209. Leurs membres seraient officiellement détachés pour toute la durée de l’opération par leur division, département, agence, fonds ou programme d’origine. Ils auraient ainsi entre eux des liens beaucoup plus étroits que ceux qui existent actuellement entre les membres des comités de coordination et équipes existant au Siège. Ils constitueraient de ce fait une cellule temporaire mais réunie autour d’un même objectif, dont la taille et la composition pourraient être modifiées en fonction des besoins de la mission.

210. Chaque membre de chaque équipe spéciale serait non seulement autorisé à servir d’intermédiaire entre l’équipe spéciale et son département d’origine, mais serait aussi chargé de prendre toutes les décisions pratiques importantes concernant la mission pour ce département. Le chef de l’équipe spéciale – qui ferait rapport au Sous-Secrétaire général chargé des opérations du Département des opérations de maintien de la paix dans le cas des opérations de maintien de la paix, ou au Sous-Secrétaire général du Département des affaires politiques, dans le cas des activités de rétablissement de la paix, des bureaux de soutien à la consolidation de la paix et les missions politiques spéciales – devrait lui-même avoir autorité sur les autres membres de l’équipe spéciale pendant toute la durée de leur détachement, et devrait être la première personne à contacter par les opérations de paix pour toutes les questions ayant trait à leurs activités. Les questions relatives aux politiques et stratégies à long terme devraient, elles, être réglées au niveau des Secrétaire général adjoint et Sous-Secrétaire général au sein du Comité exécutif pour la paix et la sécurité avec l’appui du secrétariat de l’information et de l’analyse stratégique de ce comité.

211. Pour que le système des Nations Unies puisse prêter du personnel aux équipes spéciales, il faudra établir des centres de responsabilité pour chaque grande composante des opérations de paix. Les départements et les organismes doivent s’entendre à l’avance sur les procédures en matière de détachement et sur l’appui qu’ils sont prêts à apporter au mécanisme des équipes spéciales intégrées en signifiant au besoin leur accord par écrit.

212. Le Groupe d’étude n’a pas de propositions à faire concernant le choix des bureaux « chefs de file » pour chaque composante éventuelle des opérations de paix mais il pense que tous les membres du Comité exécutif pour la paix et la sécurité devraient se pencher sur cette question et choisir parmi eux un responsable de la planification pour chacune de ces composantes autres que celles ayant trait au domaine militaire, à la police et au pouvoir judiciaire, ainsi qu’à la logistique et à l’administration, qui devraient toutes continuer de relever de la responsabilité du Département des opérations de maintien de la paix. L’organisme choisi comme chef de file devrait avoir pour tâche de mettre au point les principaux éléments des concepts d’opérations, des définitions d’emploi, des besoins en personnel et en équipement, des échéanciers et calendriers de déploiement, des données de base harmonisées, des arrangements concernant le personnel civil en attente et des fichiers d’autres candidats potentiels pour la composante dont il est chargé, ainsi que de participer aux travaux correspondants de l’équipe spéciale intégrée.

213. La formule des équipes spéciales intégrées apporte un élément de souplesse qui doit permettre de faire face à des besoins en ressources importants dans des délais très serrés mais portant en définitive sur une courte période pour faciliter les activités de planification, de démarrage et de soutien logistique initial. Elle s’inspire très largement de la notion de « direction par décentralisation fonctionnelle », que l’on retrouve très souvent dans les grandes organisations qui ont besoin de pouvoir mobiliser les compétences spécialisées nécessaires à des projets précis sans avoir à chaque fois à revoir toute leur organisation. Adoptée par des institutions aussi diverses que la RAND Corporation et la Banque mondiale, cette conception repose sur l’affectation des employés à un service ou département d’origine permanent dont ils peuvent et doivent même être détachés au besoin pour apporter un soutien à des projets. Appliquée à la planification centrale et au soutien aux opérations de paix, cette formule permettra aux départements, institutions, fonds et programmes organisés sur le plan interne en fonction de leurs besoins d’ensemble, d’affecter des membres de leur personnel à des équipes spéciales intégrées au niveau interdépartemental/interorganisations chargées de ce soutien.

214. La formule des équipes spéciales intégrées pourrait aussi avoir des répercussions importantes sur la structure actuelle du Bureau des opérations du Département des opérations de maintien de la paix car elle remplacerait en fait celle des divisions régionales. Ainsi, par exemple, pour chacune des opérations de plus grande envergure, telles que celles menées en Sierra Leone, au Timor oriental ou au Kosovo, il faudrait créer une équipe spéciale intégrée individuelle dirigée par un administrateur ayant rang de directeur. Les autres missions, telles que les opérations de maintien de la paix « classiques » existant depuis longtemps en Asie et au Moyen-Orient, pourraient être regroupées au sein d’une seule équipe spéciale intégrée. Le nombre des équipes susceptibles d’être créées dépendrait beaucoup du volume des ressources complémentaires allouées au Département des opérations de maintien de la paix, au Département des affaires politiques et aux départements, institutions, fonds et programmes qui en dépendent. À mesure que le nombre des équipes augmenterait, la structure organisationnelle du Bureau des opérations s’élargirait. Il en serait de même pour les fonctions des sous-secrétaires généraux du Département des affaires politiques, auxquels les chefs des équipes spéciales intégrées seraient tenus de faire rapport au cours de la phase de rétablissement de la paix ou lors du lancement d’une opération importante de soutien à la consolidation de la paix, soit à la suite d’une opération de maintien de la paix, soit en tant qu’initiative distincte.

215. Certes, les directeurs régionaux du Département des opérations de maintien de la paix (et du Département des affaires politiques lorsqu’ils auraient été nommés à la tête d’équipes spéciales intégrées) seraient responsables d’un moins grand nombre de missions qu’actuellement, mais ils seraient en fait chargés d’un personnel plus important, notamment celui des bureaux des conseillers du personnel militaire et de la police civile, de la Division de l’administration et de la logistique des missions (ou des divisions qui la remplaceront) et des autres départements, institutions, fonds et programmes, qui serait détaché à temps complet auprès d’eux, en fonction des besoins. La taille des équipes spéciales intégrées dépendra aussi du montant des ressources complémentaires qui pourront être mobilisées, ressources sans lesquelles les services participants ne seront pas en mesure de détacher leur personnel à temps complet.

216. Il convient aussi de noter que, pour que la formule des équipes spéciales intégrées fonctionne correctement, les membres de ces équipes doivent partager les mêmes locaux au cours des phases de planification et de déploiement initiales, ce qui n’est pas possible dans les conditions actuelles, sauf si l’on procède à des remaniements importants des dispositions prises en matière de locaux à usage de bureaux au sein du Secrétariat.

217. Résumé des principales recommandations concernant une planification et un soutien intégrés dans le cadre des missions : la formule des équipes spéciales intégrées, dont les membres seraient détachés par tous les organismes des Nations Unies en fonction des besoins, serait celle qui serait retenue pour assurer la planification et le soutien aux différentes missions et le personnel détaché auprès d’elles, conformément aux accords conclus entre le Département des opérations de maintien de la paix, le Département des affaires politiques et les autres départements, programmes, fonds et organismes participants, serait temporairement sous les ordres de leurs chefs.

218. La formule des équipes spéciales intégrées renforcerait la capacité du Bureau des opérations du Département des opérations de maintien de la paix de coordonner réellement tous les aspects de chaque opération de maintien de la paix. Elle exigera toutefois des ajustements structurels supplémentaires au niveau d’autres éléments du Département des opérations de maintien de la paix, en particulier de la Division du personnel militaire et de la police civile, de la Division de l’administration et de la logistique des missions et du Groupe des enseignements tirés des mission.

1. Division du personnel militaire et de la police civile

219. Tous les responsables de la police civile consultés au Siège aussi bien que sur le terrain jugent frustrant que les fonctions de police dépendant du Département des opérations de maintien de la paix relèvent de la chaîne de commandement militaire. Le Groupe d’étude concède qu’un tel arrangement est peu judicieux aussi bien du point de vue administratif que sur le fond.

220. Les responsables du personnel militaire et de la police civile du Département des opérations de maintien de la paix n’exercent leurs fonctions que pour trois ans, car les Nations Unies exigent qu’ils soient en service actif. S’ils veulent rester en poste plus longtemps, et sont même prêts pour ce faire à quitter l’armée ou la police de leur pays, la politique des Nations Unies en matière de personnel interdit qu’ils soient recrutés pour exercer les fonctions qu’ils remplissaient avant leur départ. C’est ce qui explique que le taux de rotation du personnel militaire et de la police civile soit si élevé au sein du Département des opérations de maintien de la paix. Étant donné que les enseignements tirés de la pratique suivie par les services du Siège ne sont pas régulièrement retenus, qu’il n’existe pas de programmes de formation approfondie à l’intention des nouveaux arrivants et que l’élaboration de manuels faciles à utiliser et de directives opérationnelles de base n’est qu’à moitié terminée, il en résulte une perte régulière de mémoire institutionnelle qu’il faut des mois de travail pour reconstituer. Le manque de personnel actuel oblige en outre les responsables du personnel militaire et de la police civile à exercer des fonctions pour lesquelles ils n’ont pas nécessairement été formés. Ceux qui sont spécialisés dans les opérations (J3) ou dans la planification (J5) peuvent être appelés à jouer un rôle quasi diplomatique ou à assumer des fonctions de responsables du personnel et de l’administration (J1) devant faire face à la rotation incessante du personnel et des unités sur le terrain, ce qui les empêche de s’occuper des activités opérationnelles sur le terrain.

221. Le manque de continuité dont souffre le Département des opérations de maintien de la paix dans ces domaines est aussi la raison pour laquelle depuis plus de 50 ans qu’il déploie des observateurs militaires pour faire rapport sur les violations des accords de cessez-le-feu, le Département n’a toujours pas de base centrale rassemblant les données concernant de telles violations et les statistiques générales recueillies par ces observateurs. Actuellement, si l’on veut savoir combien de violations se sont produites pendant six mois dans un pays donné, il faut dépouiller tous les rapports de situation journaliers pour cette période et repérer individuellement toutes les violations qui y sont signalées. Lorsque des bases de données de ce type existent, elles ont été créées par les missions elles-mêmes au coup par coup. Il en est de même pour toutes les statistiques relatives à la criminalité et autres informations dont ont besoin la plupart des missions de police civile. Les progrès technologiques ont aussi révolutionné les méthodes de vérification des violations des accords de cessez-le-feu et de contrôle des déplacements à l’intérieur des zones démilitarisées, ainsi que des sorties d’armes provenant d’arsenaux. Or, personne n’est actuellement chargé de ces questions au sein de la Division du personnel militaire et de la police civile du Département des opérations de maintien de la paix.

222. Le Groupe d’étude recommande que la Division du personnel militaire et de la police civile soit scindée en deux unités distinctes, l’une chargée du personnel militaire, l’autre de la police civile. Le Bureau du Conseiller militaire du Département des opérations de maintien de la paix devrait être élargi et sa structure s’inspirer davantage de celle des quartiers généraux des opérations de maintien de la paix des Nations Unie, de façon à apporter un soutien plus efficace aux opérations sur le terrain et à mieux conseiller les hauts responsables du Secrétariat pour les questions militaires. Il faudrait aussi affecter des ressources supplémentaires plus importantes au Groupe de la police civile et envisager de reclasser le poste de conseiller de la police civile.

223. Afin d’assurer un minimum de continuité au sein du Département des opérations de maintien de la paix pour ce qui est de la capacité du personnel militaire et de la police civile, le Groupe d’étude recommande qu’un certain pourcentage des postes créés au sein de ces deux groupes soit réservé à des membres du personnel militaire et de la police civile ayant déjà travaillé pour les Nations Unies et venant de quitter leur service national, qui feraient partie du personnel des Nations Unies. Cette pratique coïnciderait avec celle suivie par le Service de la logistique et des communications de la Division de l’administration et de la logistique des missions, qui compte plusieurs anciens militaires.

224. La police civile sur le terrain participe de plus en plus à la restructuration et à la réforme des forces de police locales, et le Groupe d’étude a recommandé qu’elle assure en priorité ces fonctions dans le cadre des opérations de paix à venir [voir plus haut, par. 39, 40 et 47 b)]. À ce jour, cependant, le Groupe de la police civile est chargé de préparer les plans et d’évaluer les besoins des composantes police des opérations de paix sans disposer des compétences juridiques nécessaires concernant les structures judiciaires locales et les législations, codes et procédures pénales en vigueur dans les pays de déploiement. Ce type de compétence revêt une importance vitale pour les planificateurs de police civile et pourtant, aucune ressources du Compte d’appui n’a été affectée au titre de cette fonction, que ce soit au Bureau du Conseiller juridique, au Département des opérations de maintien de la paix ou autre département du Secrétariat.

225. Le Groupe d’étude recommande donc qu’il soit créé au Département des opérations de maintien de la paix une nouvelle unité administrative dotée de personnel spécialisé chargé de donner des conseils au Bureau du Conseiller de la police civile sur des questions de droit pénal d’une importance cruciale pour l’utilisation efficace des services de police civile dans le cadre des opérations de paix. Ce groupe devrait aussi travailler en étroite collaboration avec le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, à Genève, le Bureau des Nations Unies pour le contrôle des drogues et la prévention du crime à Vienne et les autres organismes des Nations Unies qui s’intéressent à la réforme des institutions chargées de promouvoir l’état de droit et d’assurer le respect des droits de l’homme.

2. Division de l’administration et de la logistique des missions

226. La Division de l’administration et de la logistique des missions n’est pas habilitée à établir la version finale ni à présenter les projets de budget des opérations qu’elle prévoit de réaliser, ni, en fait, à acquérir les biens et services nécessaires à leur exécution. Cette responsabilité incombe à la Division du financement du maintien de la paix et à la Division des achats du Département de la gestion. Toutes les demandes reçues au Siège concernant les achats sont traitées par les 16 fonctionnaires de la Division des achats, dont les services sont financés à l’aide du compte d’appui : ils établissent les contrats importants (environ 300 en 1999) à présenter au Comité des marchés du Siège, négocient et concluent des marchés pour l’achat des biens et services qui ne sont pas acquis sur place par les missions et élaborent les règles et pratiques de l’Organisation des Nations Unies applicables aux achats effectués pour les missions au niveau mondial et sur le marché local. L’insuffisance de personnel, conjuguée au nombre supplémentaire d’opérations qu’entraîne cette manière de procéder, semble jouer un rôle dans les retards signalés par les missions en ce qui concerne les achats.

227. Pour accroître l’efficacité, il faudrait déléguer au Département des opérations de maintien de la paix, pendant une période d’essai de deux ans, les fonctions d’établissement et de présentation du budget des opérations de maintien de la paix, et d’allocation des crédits et lui confier la responsabilité des achats, en lui transférant les postes et le personnel correspondants. Compte tenu de l’obligation de rendre compte et pour assurer la transparence, le Département de la gestion devrait conserver ses responsabilités en ce qui concerne la comptabilité, les contributions des États Membres et la trésorerie. Il devrait aussi conserver son rôle touchant l’élaboration des grandes orientations et le suivi, comme dans le cas du recrutement et de l’administration du personnel hors-Siège, dont la responsabilité a déjà été déléguée au Département des opérations de maintien de la paix.

228. De plus, pour éviter toutes allégations concernant des irrégularités éventuelles du fait que les responsables de la budgétisation et des achats travailleraient dans la même division que ceux qui sont chargés de déterminer les besoins, le Groupe d’étude recommande que la Division de l’administration et de la logistique des missions soit dédoublée, une division (Division des services administratifs), regroupant les fonctions ayant trait au personnel, au budget et aux finances ainsi qu’aux achats et l’autre (Division des services d’appui intégrés) étant chargée de la logistique des transports, des communications, etc.

3. Groupe des enseignements tirés des missions

229. Si l’on s’accorde à reconnaître la nécessité d’exploiter l’expérience accumulée sur le terrain, les efforts entrepris pour permettre au système de mieux tirer parti de cette expérience ou de faire en sorte qu’il en soit tenu compte lors de l’élaboration de la doctrine opérationnelle ainsi que des plans, méthodes ou mandats ont laissé à désirer. Les travaux actuels du Groupe des enseignements tirés des missions au Département des opérations de maintien de la paix ne semblent pas avoir eu beaucoup d’effet en pratique, au niveau des opérations et dans la plupart des cas la compilation des enseignements tirés semble n’être faite qu’une fois la mission terminée, ce qui est regrettable car le système de maintien de la paix est une source inépuisable d’expérience dont on peut quotidiennement tirer de nouveaux enseignements. Ces données d’expérience doivent être réunies et conservées au bénéfice des opérations présentes et futures et de ceux qui les mènent à bien. Les enseignements tirés doivent être considérés comme un aspect de l’information nécessaire à une bonne gestion, qui contribue en permanence à améliorer les opérations, les rapports a posteriori ne représentant, en tel cas, que l’un des éléments d’un processus plus vaste d’acquisition de savoir : ils en constituent en fait la récapitulation et non le principal objectif.

230. Le Groupe d’étude considère qu’il faut renforcer d’urgence cette fonction et recommande de l’implanter dans un environnement qui permette aux responsables de suivre de près les opérations en cours et d’y apporter une contribution utile, ainsi qu’à la planification des activités et à l’élaboration de la doctrine et des directives applicables aux missions. Le Groupe d’étude pense que le cadre le plus approprié serait sans doute le Bureau des opérations, qui supervisera les activités des équipes spéciales intégrées que le Groupe d’étude propose de créer pour intégrer la planification des opérations de paix au Siège et l’appui dont elles ont besoin (voir par. 198 à 217 ci-dessus). Ainsi situé dans un secteur du Département des opérations de maintien de la paix où seront régulièrement présents des représentants de nombreux départements et organismes, ce service pourrait assurer l’apprentissage permanent du personnel de toutes ces entités en ce qui concerne les opérations de paix, en gérant et en actualisant la mémoire institutionnelle dont les missions tout comme les équipes spéciales pourraient tirer parti pour mieux résoudre les problèmes et savoir quelles méthodes ont donné les meilleurs résultats et quelles sont celles qu’il faudrait éviter d’employer.

4. Personnel de direction

231. Il existe actuellement deux sous-secrétaires généraux au Département des opérations de maintien de la paix : l’un dirige le Bureau des opérations et l’autre le Bureau de la logistique, de la gestion et de l’action antimines (Division de l’administration et de la logistique des missions et Service de l’action antimines). Le Conseiller militaire, qui dirige en outre la Division du personnel militaire et de la police civile, relève actuellement du Secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix, et fait rapport à celui-ci soit directement, soit par l’intermédiaire de l’un des deux sous-secrétaires généraux, selon le cas.

232. Étant donné les nombreux postes nouveaux et ajustements structurels proposés plus haut, le Groupe d’étude pense qu’il y aurait tout lieu de mettre à la disposition du Département un troisième poste de sous-secrétaire général. Il estime en outre que l’un des trois sous-secrétaires généraux devrait avoir le titre de « sous-secrétaire général principal » et exercer les fonctions d’adjoint du Secrétaire général adjoint.

233. Résumé des principales recommandations concernant les autres ajustements structurels proposés pour le Département des opérations de maintien de la paix :

a) Il faudrait revoir la structure de l’actuelle Division du personnel militaire et de la police civile, de sorte que le Groupe de la police civile ne relève plus de la chaîne de commandement militaire. Il faudrait envisager de reclasser le poste de Conseiller de la police civile et la classe de son poste;

b) Il faudrait modifier la structure du Bureau du conseiller militaire au Département des opérations de maintien de la paix pour qu’elle mieux à celle des quartiers généraux des opérations de maintien de la paix des Nations Unies;

c) Il faudrait créer au Département des opérations de maintien de la paix une nouvelle unité administrative dotée de personnel spécialisé chargé de donner des conseils sur des questions de droit pénal d’une importance cruciale pour l’utilisation efficace des services de police civile dans le cadre des opérations paix des Nations Unies;

d) Le Secrétaire général adjoint à la gestion devrait déléguer au Secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix, pour une période d’essai de deux ans, la responsabilité de la budgétisation et des achats pour les opérations de maintien de la paix;

e) Le Groupe des enseignements tirés des missions devrait être sensiblement renforcé et rattaché au Bureau des opérations du Département des opérations de maintien de la paix, qui doit lui-même être réorganisé;

f) Il faudrait envisager d’accroître le nombre des postes de sous-secrétaire général au Département des opérations de maintien de la paix, pour le porter de deux à trois; l’un d’entre eux aurait pour titulaire un « sous-secrétaire général principal » qui exercerait les fonctions d’adjoint du Secrétaire général adjoint.

234. Il faudrait renforcer la planification et les services d’appui en matière d’information au Siège, ainsi que les éléments du Département des affaires politiques qui appuient et coordonnent des activités de consolidation de la paix et fournissent un appui en matière électorale. Hors du Secrétariat, il faudrait renforcer les moyens dont dispose le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme pour planifier et appuyer les composantes « droits de l’homme » des opérations de paix.

1. Appui opérationnel en matière d’information

235. Contrairement à d’autres éléments des missions – personnel militaire, police civile, action antimines, logistique, télécommunications, etc. – aucun service du Siège n’est expressément responsable de la composante « information » des opérations de paix. Le rôle le plus important pour ce qui est de l’information au sujet des missions revient au Bureau du porte-parole du Secrétaire général et aux porte-parole et bureaux d’information des missions elles-mêmes. Au Siège, quatre administrateurs de la Section de la paix et de la sécurité, rattachés au Service de la promotion et de la planification de la Division des relations publiques du Département de l’information sont chargés de produire des publications, de mettre au point et d’actualiser les textes du site Web concernant les opérations de paix et de s’occuper d’autres questions allant du désarmement à l’assistance humanitaire. La Section produit et gère l’information ayant trait au maintien de la paix, mais elle ne dispose pas de moyens suffisants pour définir une doctrine ou une stratégie ou élaborer des modalités d’exécution standard en ce qui concerne les fonctions d’information sur le terrain, si ce n’est de façon sporadique et circonstancielle.

236. La Section de la paix et de la sécurité du Département de l’information est actuellement renforcée dans une certaine mesure grâce à la réaffectation interne de fonctionnaires du Département, mais il faudrait ou bien l’élargir sensiblement et la rendre opérationnelle ou bien transférer cette fonction d’appui au Département des opérations de maintien de la paix, avec, éventuellement, un certain nombre de fonctionnaires détachés du Département de l’information.

237. Quelle que soit l’option retenue, la tâche à accomplir consistera à prévoir les besoins en information, y compris les moyens techniques et les effectifs nécessaires pour y faire face, à établir les priorités et les modalités opérationnelles standard pour les missions, à fournir un appui pour la phase de démarrage des missions nouvelles et à dispenser des services d’appui et des conseils de façon continue en participant aux travaux des équipes spéciales intégrées.

238. Résumé de la principale recommandation concernant les ajustements structurels requis en matière d’information : un service de planification opérationnelle et d’appui à l’information pour les opérations de paix devrait être créé, soit au Département des opérations de maintien de la paix, soit au sein d’un nouveau service d’information sur la paix et la sécurité au Département de l’information, qui relèverait directement du Secrétaire général adjoint à la communication et à l’information.

2. Département des affaires politiques : appui aux activités de consolidation de la paix

239. Le Département des affaires politiques a été chargé de coordonner les efforts de consolidation de la paix des Nations Unies et est actuellement responsable de la mise en place de bureaux de consolidation de la paix et de missions politiques spéciales dans une douzaine de pays, auxquels il fournit un appui ou des conseils, ainsi que des activités de cinq envoyés ou représentants du Secrétaire général affectés à des missions de rétablissement de la paix ou de prévention de conflits. On prévoit que les fonds prévus au budget ordinaire pour financer ces activités pendant la prochaine année civile seront inférieurs de 31 millions de dollars (soit 25 %) aux besoins. En fait, l’inscription de crédits au budget ordinaire est relativement rare pour les activités de consolidation de la paix, qui sont pour la plupart financées à l’aide de contributions volontaires.

240. Le Groupe d’appui à la consolidation de la paix qui se constitue actuellement au Département des affaires politiques représente l’une de ces activités. En sa qualité de responsable de la convocation du Comité exécutif pour la paix et la sécurité et de la coordination des stratégies de consolidation de la paix, le Secrétaire général adjoint aux affaires politiques doit pouvoir coordonner la formulation des stratégies dans ce domaine avec les membres du Comité exécutif et d’autres éléments du système des Nations Unies, en particulier ceux qui exercent leurs activités dans les domaines du développement et de l’aide humanitaire, vu le caractère intersectoriel de la notion même de consolidation de la paix. À cette fin, le Secrétariat recueille des contributions volontaires versées par un certain nombre de donateurs pour financer un projet pilote d’une durée de trois ans destiné à faciliter les travaux du Groupe. Le Groupe d’étude demande instamment que, à mesure que les plans concernant ce groupe pilote se préciseront, le Département des affaires politiques consulte toutes les parties intéressées du système des Nations Unies qui seraient susceptibles de contribuer au succès des activités envisagées, en particulier le PNUD, qui attache actuellement une importance renouvelée à la démocratie et à la gouvernance ainsi qu’à d’autres domaines liés à la phase de transition.

241. Le Service administratif du Département appuie certaines des activités opérationnelles dont le Département a la responsabilité, mais ni sa conception ni les moyens dont il dispose ne lui permettent de jouer le rôle de bureau d’appui pour les missions. La Division de l’administration et de la logistique des missions fournit pour sa part un appui à certaines des missions administrées par le Département des affaires politiques mais, ni le budget de ces missions ni celui du Département des affaires politiques ne prévoient de ressources supplémentaires à cette fin pour la Division de l’administration et de la logistique des missions. Cette dernière s’efforce de répondre aux besoins des petites opérations de consolidation de la paix, mais constate que les opérations plus importantes imposent une lourde charge aux effectifs dont elle dispose, vu l’ampleur des besoins à satisfaire et leur caractère hautement prioritaire. De ce fait, les besoins des missions plus modestes tendent à rester en souffrance. Le Département des affaires politiques s’est déclaré satisfait de l’appui que lui a fourni le Bureau des services d’appui aux projets de l’ONU. Ce dernier, qui existe depuis cinq ans et relevait précédemment du PNUD, gère des programmes et des fonds pour de nombreux clients du système des Nations Unies en ayant recours à des techniques modernes de gestion et en finançant intégralement son budget de base en prélevant des frais de gestion, qui représentent au maximum 13 % du budget des projets. Le Bureau des services d’appui aux projets peut fournir assez rapidement des services d’appui aux missions de faible ampleur dans les secteurs de la logistique, de la gestion et du recrutement.

242. La Division de l’assistance électorale du Département des affaires politiques a également recours à des contributions volontaires pour financer les besoins croissants en conseils techniques, missions d’évaluation des besoins et autres activités qui n’ont pas de rapport direct avec l’observation des élections. En juin 2000, 41 demandes d’assistance d’États Membres étaient en attente, mais le fonds d’affectation spéciale qui sert à financer ces activités, auxquelles aucun crédit n’a été affecté, ne disposait que de 8 % des fonds requis pour répondre aux demandes en cours d’ici à la fin de l’année 2001. Alors qu’augmente considérablement la demande pour cet élément clef du renforcement des institutions démocratiques auquel l’Assemblée générale a donné son aval dans sa résolution 46/137, la Division de l’assistance électorale doit, pour pouvoir s’acquitter de sa tâche, assurer en premier lieu le financement des programmes.

243. Résumé des principales recommandations concernant l’appui aux activités de consolidation de la paix au Département des affaires politiques :

a) Le Groupe d’étude appuie les efforts faits par le Secrétariat pour créer un groupe pilote de la consolidation de la paix au Département des affaires politiques, en coopération avec d’autres éléments constitués de l’Organisation des Nations Unies, et propose que les Membres réexaminent la question de l’inscription de crédits au budget ordinaire pour ce groupe si le programme pilote fonctionne de façon satisfaisante. Ce programme devrait être évalué dans le cadre des indications données par le Groupe d’étude au paragraphe 46 et, si l’on juge qu’il constitue l’option la meilleure pour renforcer la capacité de consolidation de la paix de l’Organisation, il conviendrait de le présenter au Secrétaire général conformément à la résolution formulée à l’alinéa d) du paragraphe 47;

b) Le Groupe d’étude recommande que les ressources prévues au budget ordinaire au titre des programmes de la Division de l’assistance électorale soient sensiblement accrues en raison de l’accroissement rapide de la demande de services, au lieu de prévoir le financement de ces programmes à l’aide de contributions volontaires;

c) Pour alléger la tâche de la Division de l’administration et de la logistique des missions ainsi que du Service administratif du Département des affaires politiques et pour améliorer la fourniture de services d’appui aux petits bureaux hors Siège qui s’occupent de questions politiques et de consolidation de la paix, le Groupe d’étude recommande que les services d’achat, de logistique, de recrutement et autres services d’appui à toutes ces missions non militaires de faible ampleur soient fournis par le Bureau des services d’appui aux projets.

3. Appui fourni aux opérations de paix par le Haut Commissariat aux droits de l’homme

244. Le Haut Commissariat aux droits de l’homme devrait être plus étroitement associé à la planification et à l’exécution des volets des opérations de paix qui ont trait aux droits de l’homme, notamment dans les opérations complexes. Actuellement, le Haut Commissariat ne dispose pas des ressources nécessaires pour ce faire ou pour envoyer des effectifs sur le terrain. Pour rendre plus efficace la composante « droits de l’homme » des Nations Unies, le Haut Commissaire devrait être en mesure de : coordonner et institutionnaliser les interventions sur le terrain dans le domaine des droits de l’homme; détacher des effectifs auprès des équipes spéciales intégrées à New York; recruter le personnel chargé des droits de l’homme sur le terrain; organiser la formation aux droits de l’homme pour tout le personnel engagé dans les opérations de paix, y compris les composantes « maintien de l’ordre »; et créer des bases de données types sur les activités hors Siège dans le domaine des droits de l’homme.

245. Résumé de la principale recommandation concernant le renforcement du Haut Commissariat aux droits de l’homme : le Groupe d’étude recommande de renforcer très sensiblement la capacité du Haut Commissariat aux droits de l’homme de planifier et de préparer des missions, les fonds nécessaires à cette fin devant provenir du budget ordinaire et des budgets des opérations de paix.

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