| I. Impératif du changement | II. Doctrine, stratégie et prise de décisions concernant les opérations de paix |
| III. Capacités de l’ONU à mener une opération rapidement et efficacement |
| IV. Planification des opérations de maintien de la paix et services d’appui : moyens et structure disponibles au Siège |
| V. Les opérations de maintien de la paix à l’ère de l’information |
| VI. Application des recommandations : les défis à relever |
| Annexes : I Membres du Groupe d’étude - II Références - III Résumé des recommandations |

A. Définition des éléments des opérations de paix

10. Les opérations de paix des Nations Unies font appel à trois activités principales : la prévention des conflits et le rétablissement de la paix, le maintien de la paix et la consolidation de la paix. La prévention à long terme des conflits s’intéresse à leurs sources structurelles afin de fonder la paix sur des bases solides. Lorsque ces bases s’effritent, l’action préventive s’efforce de les renforcer, généralement sous forme d’initiatives diplomatiques. Une telle action exige par définition l’adoption d’un profil bas; en cas de succès, elle peut même passer inaperçue.

11. Le rétablissement de la paix vise les conflits en cours et s’efforce de les désamorcer par la diplomatie et la médiation. Les médiateurs peuvent être des envoyés de gouvernements, de groupes d’État, d’organisations régionales ou de l’Organisation des Nations Unies : ils peuvent aussi être des groupes gouvernementaux et non officiels, comme cela a été le cas par exemple, lors des négociations ayant abouti à un accord de paix au Mozambique. Le rétablissement de la paix peut même être l’oeuvre d’une personnalité éminente, agissant à titre individuel.

12. Les opérations de maintien de la paix, lancées il y a 50 ans, ont connu au cours de la dernière décennie une évolution rapide : fondées sur le modèle classique, essentiellement militaire, d’observation du cessez-le-feu et de séparation des forces à l’issue de guerres inter-États, elles ont intégré au fil des ans un ensemble complexe d’éléments, civils et militaires, associant leurs efforts pour édifier la paix au lendemain de guerres civiles qui laissent de dangereuses séquelles.

13. La consolidation de la paix est un terme d’origine plus récente qui, au sens où l’entend le présent rapport, définit l’action menée après les conflits, en vue de reconstituer des bases propres à affermir la paix et de fournir les moyens d’édifier sur ces bases quelque chose de plus que la simple absence de guerre. Ainsi la consolidation de la paix recouvre, sans se limiter à elles, les activités de réintégration d’anciens combattants dans la société civile, le renforcement de l’état de droit (par exemple par le biais de la formation et de la restructuration de la police locale et de la réforme du système judiciaire et pénal); l’amélioration du respect des droits de l’homme par le biais de la surveillance, de l’éducation, de l’ouverture d’enquêtes sur les mauvais traitements passés et présents; la fourniture d’une assistance technique pour un développement démocratique (notamment une assistance pour l’organisation d’élections et un appui aux médias libres); et la mise en oeuvre de techniques de règlement des conflits et de réconciliation.

14. Pour être efficace, cette action doit être complétée par des activités d’appui à la lutte contre la corruption, l’exécution de programmes de déminage de caractère humanitaire, la promotion d’activités d’éducation et de lutte contre le virus de l’immunodéficience humaine/syndrome d’immunodéficience acquise (VIH/sida) ainsi que contre d’autres maladies transmissibles.

B. Les leçons du passé

15. Les succès discrets enregistrés par la diplomatie préventive à court terme et le rétablissement de la paix par des moyens pacifiques sont souvent, comme on l’a fait observer, invisibles sur le plan politique. Des envoyés et représentants personnels ou des représentants spéciaux du Secrétaire général ont parfois complété les initiatives diplomatiques des États Membres et, parfois, pris des initiatives qu’il était difficile aux États Membres de prendre. À titre d’exemples d’initiatives de ce type (tirés des activités de rétablissement de la paix aussi bien que de diplomatie préventive), on peut citer la conclusion d’un cessez-le-feu lors de la guerre entre la République islamique d’Iran et l’Iraq en 1988, la libération des derniers otages occidentaux détenus au Liban en 1991, et l’initiative qui a permis d’éviter la guerre entre la République islamique d’Iran et l’Afghanistan en 1998.

16. Ceux qui préconisent une action axée sur les causes sous-jacentes des conflits font valoir que les initiatives de ce type liées à des situations de crise se révèlent souvent insuffisantes ou trop tardives. Mais, lancées plus tôt, les initiatives diplomatiques peuvent se heurter au refus d’un gouvernement qui ne voit pas l’imminence du problème ou refuse de l’admettre, ou est peut être lui-même une partie du problème. Il faut donc adopter des stratégies préventives à long terme pour compléter les initiatives à court terme.

17. Jusqu’à la fin de la guerre froide, les opérations de maintien de la paix des Nations Unies ont été pour la plupart des missions classiques de surveillance du cessez-le-feu sans responsabilité directe en matière de consolidation de la paix. La « stratégie d’entrée » ou suite d’événements et décisions aboutissant à un déploiement était simple : guerre, cessez-le-feu, invitation à en surveiller l’application, et déploiement d’observateurs ou d’unités militaires, tandis que se poursuivaient les efforts pour parvenir à un règlement politique. Les besoins en matière de renseignements étaient aussi assez simples et les dangers que couraient les troupes relativement faibles. Mais les activités de maintien de la paix classiques, qui traitent des symptômes plutôt que des sources du conflit, n’ont pas de stratégie intégrée de sortie et le rétablissement de la paix qui y est associé progresse souvent lentement. En conséquence, des forces de maintien de la paix classiques sont en place depuis 10, 20, 30 et même 50 ans (comme à Chypre, au Moyen-Orient et en Inde/Pakistan). Comparées à des opérations plus complexes, elles sont relativement peu onéreuses et sur le plan politique, il est plus facile de les maintenir que de les retirer. Mais elles sont aussi plus difficiles à justifier à moins d’être assorties d’une action sérieuse et soutenue de consolidation de la paix qui cherche à transformer un accord de cessez-le-feu en accord de paix durable.

18. Depuis la fin de la guerre froide, les opérations de maintien de la paix ont été souvent associées à une mission de consolidation dans le cadre d’opérations de paix complexes déployées dans un contexte de conflit interne. Ce contexte est cependant influencé par des acteurs extérieurs qui, à leur tour, influent sur lui : protecteurs politiques; marchands d’armes; acheteurs de produits d’exportation illicite; puissances régionales qui font entrer leurs propres forces en lice; et États voisins qui accueillent des réfugiés parfois systématiquement contraints de fuir leurs foyers. Lourds de telles conséquences au-delà des frontières du fait de protagonistes nationaux et extérieurs, ces conflits ont souvent un caractère « transnational » marqué.

19. Les dangers et les coûts qu’entraînent des opérations qui doivent se déployer dans un tel contexte sont bien plus grands que ceux qu’entraînent les opérations de maintien de la paix classiques. De plus, la complexité des tâches assignées à ces missions et la volatilité de la situation sur le terrain tendent à augmenter de pair. Depuis la fin de la guerre froide, des missions aussi complexes et aussi dangereuses ont été la règle plutôt que l’exception : les missions des Nations Unies ont eu pour tâche d’escorter des convois de secours dans des endroits où la situation en matière de sécurité était si dangereuse que les opérations humanitaires ne pouvaient se poursuivre sans faire courir de grands risques au personnel; elles ont reçu mandat de protéger des victimes civiles de conflits en des endroits où les victimes potentielles couraient les plus grands dangers, et de contrôler les armes lourdes possédées par les parties locales quand ces armes étaient utilisées pour menacer la mission comme la population locale. Dans deux situations extrêmes, elles se sont vu confier le maintien de l’ordre et l’administration du pays lorsque les autorités locales n’existaient pas ou n’étaient pas en mesure d’exercer leurs fonctions.

20. Personne ne pouvait s’attendre que ces missions soient aisées à accomplir. Au départ, les années 90 offraient des perspectives plus positives : les opérations de mise en oeuvre des accords de paix étaient limitées dans le temps et non d’une durée indéterminée, et l’organisation d’élections nationales dans de bonnes conditions paraissait offrir une stratégie de sortie toute faite. Mais depuis lors, les opérations des Nations Unies ont tendance à intervenir dans des situations où aucune des parties ne peut prétendre à la victoire, soit qu’on se trouve dans une impasse sur le plan militaire, soit que des pressions de la communauté internationale aient mis fin aux hostilités, mais en tout état de cause le conflit subsiste. La mise en place des opérations des Nations Unies se fait donc moins dans des situations d’après-conflit qu’elle ne se fait pour créer de telles situations. Autrement dit, les opérations visent à détourner du domaine militaire le conflit non terminé et les motivations personnelles, politiques ou autres qui le sous-tendaient pour les infléchir vers le domaine politique, et ce, d’une manière durable.

21. Comme l’Organisation n’a pas été longue à s’en rendre compte, les parties locales signent des accords de paix pour des raisons très diverses, qui ne sont pas toutes propices à la paix. Des « fauteurs de troubles »
– des groupes (y compris des signataires) qui renient leurs engagements ou cherchent par d’autres moyens à saper un accord de paix par la violence – se sont opposés à la mise en oeuvre des accords de paix au Cambodge, ont plongé l’Angola, la Somalie et la Sierra Leone à nouveau dans la guerre civile et orchestré le massacre de pas moins de 800 000 personnes au Rwanda. L’Organisation doit être prête à affronter avec succès de tels groupes, dès lors qu’elle entend enregistrer des succès durables en matière de maintien de la paix ou de consolidation de la paix dans des situations de conflit interne ou transnational.

22. Il ressort d’un nombre toujours plus élevé de rapports concernant de tels conflits que les fauteurs de troubles potentiels sont d’autant plus incités à renier des accords de paix qu’ils peuvent compter sur une source indépendante de revenus qui permette de payer des soldats, d’acheter des armes et d’enrichir des chefs de faction et qui peut même avoir été le motif de la guerre. Comme des événements récents l’attestent, la paix ne peut être durable lorsque pareils revenus proviennent du trafic illicite de stupéfiants, de pierres précieuses ou d’autres marchandises de grande valeur.

23. Les États voisins peuvent encore compliquer davantage les choses en fermant les yeux sur la contrebande qui permet de financer la poursuite du conflit, en servant d’intermédiaires ou en fournissant des bases pour les combattants. Pour être en mesure de contrecarrer l’action de tels voisins, une opération de paix doit être assurée d’un solide appui politique, logistique et/ou militaire d’un ou de plusieurs grands pays ou de grandes puissances régionales. L’importance de cet appui devra être à la mesure de la difficulté de l’opération.

24. Au nombre des autres facteurs qui influent sur la difficulté de la mise en oeuvre de la paix, on retiendra en premier lieu les origines du conflit. Elles peuvent se situer dans le domaine économique (par exemple, des questions relatives à la pauvreté, à la répartition des richesses, à la discrimination ou à la corruption), ou dans le domaine politique (la lutte pure et simple pour le pouvoir), ou être liées à des questions de ressources et d’environnement (lutte pour des ressources en eau rares), des questions ethniques ou religieuses, ou encore à des violations flagrantes des droits de l’homme. Les objectifs de caractère politique ou économique sont susceptibles de mieux se prêter à un compromis que les objectifs se situant dans le domaine du partage des ressources, de l’ethnicité ou de la religion. En deuxième lieu, la complexité du processus de négociation et de mise en oeuvre de la paix tend à être proportionnelle au nombre de parties locales et au degré de divergence des objectifs poursuivis (par exemple, certains peuvent préconiser l’unité, et d’autres la séparation). En troisième lieu, l’importance des pertes en vies humaines, des déplacements de population et des dommages causés à l’infrastructure aura des incidences sur l’importance des doléances suscitées par la guerre et, partant, sur le degré de difficulté de la réconciliation, celle-ci exigeant qu’il soit remédié aux violations des droits de l’homme et qu’une solution soit trouvée pour faire face aux coûts et à la complexité de la reconstruction.

25. Un environnement relativement moins dangereux, où il n’y a que deux parties, également éprises de paix, dont les objectifs sont concurrents mais accordés à la situation, qui ne disposent pas de sources illicites de revenus et dont les voisins et les protecteurs sont attachés à la paix, constitue un environnement assez propice. Dans des environnements moins propices, plus dangereux, où il y a au moins trois parties, inégalement attachées à la paix, dont les objectifs sont divergents, qui disposent de sources autonomes de revenus et d’armes et dont les voisins sont disposés à acheter, vendre et accepter en transit des marchandises illicites, les missions des Nations Unies risquent de mettre en péril non seulement leur personnel, mais également la paix elle-même, à moins de s’acquitter de leurs tâches avec la compétence et l’efficacité que la situation exige et d’être assurées du ferme soutien d’une grande puissance.

26. Il est capital que les négociateurs, le Conseil de sécurité, les responsables de la planification des missions au Secrétariat de l’ONU et ceux qui participent à des missions sachent bien auquel de ces environnements politiques ou militaires ils vont avoir affaire, comprennent que, sitôt arrivés sur place, l’environnement peut se dérober sous leurs pas et aient une idée claire de ce qu’ils envisagent de faire en pareil cas. Chacun de ces éléments doit être intégré dans une stratégie d’entrée et donc dans la décision elle-même qui interviendra sur le point de savoir si une opération est faisable et devrait même être entreprise.

27. À cet égard, il est tout aussi important de déterminer dans quelle mesure les autorités locales sont aptes et disposées à prendre des décisions difficiles mais nécessaires en matière politique et économique et à participer à la mise en place de processus et mécanismes de règlement des différends internes en sorte d’empêcher la violence ou la reprise du conflit. Il s’agit là de facteurs sur lesquels une mission et l’Organisation n’ont guère de prise; pourtant, l’existence d’un tel environnement coopératif joue un rôle déterminant dans le succès d’une opération de paix.

28. Lorsqu’une opération de paix complexe est entreprise, il appartient aux membres des forces de maintien de la paix de garantir un environnement local sûr aux fins de la consolidation de la paix, tout comme il appartient au personnel chargé de consolider la paix d’appuyer les changements politiques, sociaux et économiques garants d’un environnement sûr qui soit autonome. Seul un tel environnement offre aux forces de maintien de la paix la possibilité d’un retrait dans de bonnes conditions, à moins que la communauté internationale n’accepte la perspective de voir le conflit reprendre après le retrait de ses forces. L’expérience nous enseigne que les personnels militaire et civil chargés respectivement du maintien et de la consolidation de la paix sont des partenaires indissociables dans le cadre d’opérations complexes, les seconds ne pouvant s’acquitter de leurs tâches sans le soutien des premiers, et les premiers ne pouvant se retirer sans l’appui des seconds.

C. Implications pour l’action préventive

29. Les opérations de paix des Nations Unies n’ont concerné qu’un tiers des situations de conflit apparues dans les années 90. Étant acquis que même des mécanismes beaucoup plus perfectionnés en vue de la mise sur pied et du soutien des opérations de maintien de la paix des Nations Unies ne permettront pas au système des Nations Unies de déployer de telles opérations dans toutes les situations de conflit en tout point du globe, il est urgent que l’ONU et les États Membres mettent en place un système plus efficace de prévention durable des conflits. De toute évidence, la prévention est de loin préférable pour ceux qui autrement devraient endurer les conséquences de la guerre, et pour la communauté internationale, c’est une option moins coûteuse qu’une intervention militaire, les secours humanitaires d’urgence ou les travaux de reconstruction à l’issue d’une guerre. Comme le Secrétaire général le fait observer dans le récent rapport qu’il a établi en vue du Sommet du millénaire (A/54/2000), « chaque étape franchie sur la voie de la réduction de la pauvreté et de la croissance économique marque un progrès dans le sens de la prévention des conflits ». Dans de nombreux cas de conflit interne, « la pauvreté s’accompagne de clivages ethniques ou religieux », dans lesquels les droits de minorités « ne sont pas suffisamment respectés [et] les institutions de l’État ne font pas à ces [groupes] une place suffisante ». Des stratégies préventives durables doivent, dans de tels cas, contribuer à « promouvoir les droits de l’homme, protéger les droits des minorités et mettre en place des institutions politiques dans lesquelles tous les groupes sont représentés... [I]l faut que chaque groupe se convainque que l’État appartient à tous. »

30. Le Groupe d’étude tient à féliciter l’Équipe spéciale pour la paix et la sécurité constituée au sein du Secrétariat pour les travaux qu’elle mène dans le domaine de la prévention à long terme, en particulier l’idée que les organismes des Nations Unies qui s’occupent des questions de développement devraient considérer l’action humanitaire et le développement sous l’angle de la prévention des conflits et faire de la prévention à long terme un des axes majeurs de leurs programmes, en adaptant à cet effet des instruments comme les bilans communs de pays et le Plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement.

31. Pour permettre à l’Organisation de mieux anticiper sur d’éventuelles situations d’urgence complexes et donc d’oeuvrer dans le domaine de la prévention à court terme, il y a environ deux ans, les départements du Siège qui font partie du Comité exécutif pour la paix et la sécurité ont créé le Cadre interinstitutionnel/interdépartemental de coordination dont font partie à l’heure actuelle 10 départements, fonds, programmes et organismes. L’élément moteur, qui est l’Équipe du Cadre, se réunit chaque mois au niveau des directeurs pour faire le point sur les zones menacées, planifier les réunions d’examen de pays (ou de situation) et identifier les mesures préventives à prendre. Le mécanisme du Cadre a amélioré les contacts entre les départements, mais il n’a pas acquis de savoir systématique et ne fait pas de planification stratégique. Cela pourrait expliquer la difficulté qu’éprouve le Secrétariat à convaincre les États Membres de la nécessité de traduire concrètement leur attachement déclaré à des mesures de prévention des conflits à court terme et à long terme par un soutien politique et financier adéquat. Dans l’intervalle, les rapports annuels du Secrétaire général pour 1997 et 1999 (A/52/1 et A/54/1) ont mis l’accent expressément sur la prévention des conflits. La Commission Carnegie sur la prévention des conflits et l’Association des États-Unis pour les Nations Unies, entre autres, ont réalisé aussi des études intéressantes sur la question. Par ailleurs, plus de 400 fonctionnaires de l’ONU ont suivi une formation systématique dans le domaine de l’« alerte avancée » à l’École des cadres des Nations Unies, à Turin.

32. La prévention à court terme est tributaire de l’envoi de missions d’établissement des faits et autres initiatives importantes du Secrétaire général. Toutefois, l’action préventive bute généralement sur deux grands obstacles. En premier lieu, il y a le souci légitime et compréhensible des États Membres, en particulier ceux qui sont petits et vulnérables, de voir respecter leur souveraineté. Les initiatives que peuvent prendre un autre État Membre, surtout un voisin plus puissant, ou une organisation régionale dominée par un de ses membres, sont de nature à aviver ce souci. Un État en proie à des difficultés internes serait plus disposé à accepter des ouvertures du Secrétaire général, compte tenu de l’indépendance reconnue de sa charge et de l’autorité morale que celle-ci lui confère, ainsi que de la lettre et de l’esprit de la Charte, qui fait obligation au Secrétaire général de proposer son assistance et aux États Membres de donner à l’Organisation « pleine assistance », comme précisé notamment au paragraphe 5 de l’Article 2 de la Charte. Les missions d’établissement des faits sont un instrument qui facilite l’offre de bons offices du Secrétaire général.

33. Le second obstacle qui peut entraver l’efficacité de l’action préventive est constitué par l’écart existant entre les prises de position verbales et l’appui financier et politique donné à la prévention. L’Assemblée du millénaire offre à tous les intéressés l’occasion de réévaluer leur engagement dans ce domaine et d’examiner les recommandations en matière de prévention contenues dans le rapport du millénaire et les observations formulées récemment par le Secrétaire général à la deuxième séance publique du Conseil de sécurité sur la prévention des conflits. À cette occasion, le Secrétaire général a souligné la nécessité de renforcer la collaboration entre le Conseil de sécurité et les autres organes principaux des Nations Unies sur les questions liées à la prévention des conflits et sur les moyens de collaborer plus étroitement avec des acteurs autres que les États, notamment les entreprises, pour éviter les conflits ou les désamorcer.

34. Résumé des principales recommandations concernant l’action préventive :

a) Le Groupe d’étude fait siennes les recommandations du Secrétaire général ayant trait à la prévention des conflits contenues dans le rapport du millénaire et dans les observations qu’il a formulées à la deuxième séance publique du Conseil de sécurité sur la prévention des conflits en juillet 2000, en particulier l’appel qu’il a lancé à « tous ceux qui s’occupent de prévention des conflits et de développement – l’ONU, les institutions de Bretton Woods, les gouvernements et les organisations de la société civile – [pour qu’ils s’attaquent] à ces problèmes de façon plus cohérente »;

b) Le Groupe d’étude encourage le Secrétaire général à dépêcher plus fréquemment des missions d’établissement des faits dans les zones de tension et souligne l’obligation qu’ont les États Membres, au titre du paragraphe 5 de l’Article 2 de la Charte, de donner « pleine assistance » à de telles activités de l’Organisation.

D. Implications pour la stratégie de consolidation de la paix

35. Le Conseil de sécurité et le Comité spécial des opérations de maintien de la paix de l’Assemblée générale ont tous deux constaté et reconnu que la consolidation de la paix était un élément important des opérations de maintien de la paix et contribuait pour beaucoup à leur succès. Ainsi, dans une déclaration de son Président adoptée le 29 décembre 1998, le Conseil de sécurité a encouragé le Secrétaire général à « envisager la possibilité de mettre en place des structures de consolidation de la paix après les conflits dans le cadre des efforts accomplis par le système des Nations Unies pour parvenir à un règlement pacifique durable des différends… ». Pour sa part, le Comité spécial des opérations de maintien de la paix, dans le rapport qu’il a présenté plus tôt en 2000, a souligné qu’il importait de définir explicitement et d’identifier clairement les diverses composantes d’un programme de consolidation de la paix avant de les intégrer dans le mandat d’opérations de paix complexes, afin de permettre ensuite à l’Assemblée générale d’examiner s’il est opportun de continuer à appuyer des éléments clefs du programme de consolidation de la paix lorsqu’une opération complexe arrive à son terme.

36. Des bureaux d’appui aux programmes de consolidation de la paix ou des bureaux politiques de l’ONU peuvent être créés pour faire suite à une opération de paix, comme au Tadjikistan ou en Haïti, ou indépendamment d’une telle opération, comme au Guatemala ou en Guinée-Bissau. De tels bureaux, qui collaborent à la fois avec les services gouvernementaux et avec des entités non gouvernementales, contribuent à la consolidation de la paix après les conflits, et conjuguent leurs efforts à ceux des organismes de développement de l’ONU qui sont déjà sur place et qui s’efforcent de rester neutres tout en s’attaquant aux causes du conflit.

37. Pour être efficaces, les programmes de consolidation de la paix requièrent la participation active des parties locales, qui doit être multidimensionnelle. Premièrement, toutes les opérations de paix devraient être dotées de moyens suffisants pour que les conditions de vie des gens dans la zone de la mission s’améliorent sensiblement, et ce, assez tôt après la mise en place de la mission. Une somme représentant un faible pourcentage des fonds alloués à la mission devrait être mise à la disposition du chef de mission pour financer des « projets à impact rapide » ayant pour objectif d’apporter de réelles améliorations aux conditions de vie des populations, ce qui contribuerait à rendre la nouvelle mission plus crédible. Le coordonnateur résident/coordonnateur humanitaire de l’équipe de pays de l’ONU déjà en place, qui ferait office de conseiller principal pour ces projets, devrait s’assurer que les dépenses sont justifiées et que les projets n’entrent pas en concurrence avec d’autres programmes de développement ou d’aide humanitaire.

38. Deuxièmement, la tenue d’élections « libres et régulières » devrait être considérée comme faisant partie intégrante du processus général de renforcement des institutions d’un pays. Or, il n’est possible d’engager un processus électoral que si l’on arrive à convaincre les populations qui se relèvent d’une guerre que les élections constituent un mécanisme approprié et crédible leur permettant, mieux que la lutte armée, de se faire entendre. Les élections doivent donc s’appuyer sur un processus plus large de démocratisation et d’organisation de la société civile qui comprenne la mise en place d’une administration civile efficace fondée sur le respect des droits humains fondamentaux, faute de quoi elles ne servent qu’à légitimer le pouvoir tyrannique exercé par la majorité, ou risquent d’être annulées par un coup de force après le départ de la mission de paix.

39. Troisièmement, les observateurs de police civile des Nations Unies ne remplissent pas leur mission de consolidation de la paix s’ils se contentent de constater les abus et autres comportements inacceptables des membres de la police locale ou de chercher à décourager de tels comportements par leur simple présence – ce qui est la conception classique, quelque peu étroite du rôle de la police civile. Aujourd’hui, les membres de la police civile peuvent être chargés de réformer, d’instruire et de réorganiser les forces de police locales pour qu’elles observent les normes internationales en matière d’exercice d’une police démocratique et de respect des droits de l’homme, tout en ayant la capacité d’intervenir efficacement en cas de troubles civils et de se défendre. Il faut aussi que les tribunaux devant lesquels la police locale défère les criminels présumés et le système pénitentiaire établi par la loi soient politiquement impartiaux et ne subissent ni pressions ni menaces. Lorsqu’on décide d’inclure des experts internationaux –pénalistes, criminologues et spécialistes des droits de l’homme – ainsi qu’une composante de police civile dans une mission de consolidation de la paix, il faut prévoir des effectifs suffisants si l’on veut renforcer l’état de droit et les institutions sur lesquelles il se fonde. Quand il y va de la justice, de la réconciliation et de la lutte contre l’impunité, le Conseil de sécurité devrait autoriser de tels experts, ainsi que des enquêteurs et des médecins légistes, à participer aux interpellations et au jugement des personnes inculpées de crimes de guerre, afin d’aider les tribunaux pénaux internationaux à s’acquitter de leur mandat.

40. Alors qu’une telle démarche semble aller de soi, il est arrivé, au cours des 10 dernières années, que le Conseil de sécurité ait autorisé le déploiement d’une composante de police forte de plusieurs milliers de personnes dans le cadre d’une opération de maintien de la paix, mais ait hésité à doter la même mission ne serait-ce que de 20 ou 30 pénalistes. En outre, le rôle que doit jouer aujourd’hui la police civile doit être mieux compris et faire l’objet d’une réflexion plus poussée. Il faut que l’Organisation revoie de fond en comble la façon dont elle conçoit ce rôle et dont elle utilise les forces de police civile dans les opérations de paix. Promouvoir l’état de droit et le respect des droits de l’homme exige un travail d’équipe et une approche coordonnée et collégiale, s’appuyant sur une riche palette de compétences : pénalistes, criminologues et spécialistes des droits de l’homme et de l’exercice de la police.

41. Quatrièmement, la composante droits de l’homme d’une opération de paix est un élément décisif de la consolidation de la paix. Les fonctionnaires de l’ONU spécialistes des droits de l’homme peuvent jouer un rôle de premier plan, en contribuant par exemple à la mise en oeuvre d’un programme général de réconciliation nationale. Toutefois, cette composante n’a pas toujours reçu l’appui politique et administratif qui s’imposait, et les autres composantes n’ont pas toujours clairement compris sa fonction. Le Groupe d’étude tient donc à souligner qu’il importe de sensibiliser les personnels militaires, civils et de police aux questions relatives aux droits de l’homme et aux dispositions pertinentes du droit international humanitaire. À cet égard, le Groupe d’étude prend note avec satisfaction de la circulaire du Secrétaire général datée du 6 août 1999 intitulée « Respect du droit international humanitaire par les forces des Nations Unies » (ST/SGB/1999/13).

42. Cinquièmement, la composante désarmement, démobilisation et réinsertion des anciens combattants – qui est indispensable si l’on veut rétablir la stabilité et éviter les risques de reprise du conflit – apporte une contribution directe à la sécurité publique et à l’état de droit. Mais l’objectif fondamental de cette composante ne peut être atteint tant que ses trois volets n’ont pas été réalisés. Les soldats démobilisés (qui ne se laissent presque jamais complètement désarmer) sont généralement enclins à recourir à la violence s’ils n’ont pas de moyens de subsistance légitimes, c’est-à-dire s’ils ne peuvent se réinsérer dans l’économie locale. Or, le volet réinsertion est uniquement financé à l’aide de contributions volontaires, dont le montant est souvent très inférieur aux besoins.

43. Au cours des 10 dernières années, les programmes de désarmement, de démobilisation et de réinsertion ont fait partie intégrante d’au moins 15 opérations de maintien de la paix. Plus de 12 organismes et programmes des Nations Unies, ainsi que des organisations non gouvernementales internationales et locales, financent ces programmes. Il semble donc indispensable, compte tenu notamment du grand nombre d’acteurs qui participent à la planification et à l’exécution de ces programmes, qu’un coordonnateur soit nommé au sein du système des Nations Unies.

44. Pour que les programmes de consolidation de la paix portent leurs fruits, il faut aussi que les activités très diverses qu’ils comportent soient coordonnées. De l’avis du Groupe d’étude, l’ONU devrait être chargée de la coordination des activités de la communauté des donateurs entrant dans le cadre de la consolidation de la paix. Il lui semble aussi qu’il serait très utile de créer une capacité institutionnelle permanente et consolidée au sein du système des Nations Unies, et estime que c’est au Secrétaire général adjoint aux affaires politiques, en sa qualité de Président du Comité exécutif pour la paix et la sécurité qu’il faudrait confier la responsabilité de coordonner toutes les activités de consolidation de la paix. Le Groupe d’étude appuie par ailleurs les efforts actuellement menés conjointement par le Département des affaires politiques et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) en vue de renforcer la capacité de l’ONU dans ce domaine. En effet, la consolidation de la paix est une combinaison d’activités politiques et d’activités de développement qui, toutes, s’attaquent aux causes du conflit.

45. Le Département des affaires politiques, le Département des opérations de maintien de la paix, le Bureau de la coordination des affaires humanitaires, le Département des affaires de désarmement, le Bureau des affaires juridiques, le PNUD, le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), le Haut Commissariat aux droits de l’homme, le HCR, le Représentant spécial du Secrétaire général pour la protection des enfants en période de conflit armé et le Coordonnateur des Nations Unies pour les mesures de sécurité sont représentés au Comité exécutif – auquel le Groupe de la Banque mondiale a également été invité à participer – et qui constitue de ce fait l’instance idéale pour ce qui est de la formulation de stratégies de consolidation de la paix.

46. Toutefois, la formulation de stratégies doit être distincte de leur mise en oeuvre et il convient de procéder à une division rationnelle des tâches entre les différents membres du Comité exécutif. De l’avis du Groupe d’étude, le PNUD a un potentiel inexploité dans ce domaine, et est le mieux placé pour diriger, en coopération avec les autres organismes, fonds et programmes des Nations Unies et la Banque mondiale, la mise en oeuvre des activités de consolidation de la paix. Le Groupe d’étude recommande donc que le Comité exécutif propose au Secrétaire général une série de mesures propres à renforcer la capacité de l’ONU d’élaborer des stratégies de consolidation de la paix et d’exécuter des programmes s’inscrivant dans le cadre de ces stratégies. Le Comité exécutif devrait aussi définir des critères permettant de déterminer dans quels cas il est utile de nommer un envoyé politique de haut vol ou un représentant du Secrétaire général pour donner plus de visibilité et de poids politique aux activités de consolidation de la paix dans une région ou un pays qui se relève d’un conflit.

47. Résumé des principales recommandations concernant la consolidation de la paix :

a) Une somme représentant un faible pourcentage du budget prévu pour la première année de la mission devrait être mise à la disposition du représentant du Secrétaire général ou de son représentant spécial pour financer, en suivant les conseils du coordonnateur résident de l’équipe de pays de l’ONU, des projets à impact rapide dans la zone d’opérations de la mission;

b) Le Groupe d’étude recommande que l’Organisation revoie de fond en comble l’utilisation des forces de police civile, des autres éléments d’appui à l’état de droit et des spécialistes des droits de l’homme dans les opérations de paix complexes, afin de mettre davantage l’accent sur le renforcement de l’état de droit et le respect des droits de l’homme après les conflits;

c) Le Groupe d’étude recommande que les organes délibérants inscrivent au budget statutaire des opérations de paix complexes des programmes de démobilisation et de réinsertion dès la première phase des opérations, afin de favoriser la dissolution rapide des factions belligérantes et de réduire les risques de reprise du conflit;

d) Le Groupe d’étude recommande que le Comité exécutif pour la paix et la sécurité examine et propose au Secrétaire général une série de mesures visant à renforcer la capacité permanente de l’ONU d’élaborer des stratégies de consolidation de la paix et d’exécuter des programmes dans le cadre de ces stratégies.

E. Implications pour la doctrine et la stratégie de maintien de la paix

48. Le Groupe d’étude convient que l’accord des parties locales, l’impartialité et la limitation de l’emploi de la force aux cas de légitime défense demeurent les principes de base du maintien de la paix. Toutefois, l’expérience récente a montré que, dans le cas de conflits internes/transnationaux, l’accord des parties peut faire l’objet de diverses manoeuvres. Ainsi, une partie peut accepter une présence de l’ONU uniquement pour gagner du temps et réorganiser ses forces, puis se rétracter lorsque l’opération de maintien de la paix ne sert plus ses intérêts. D’autres peuvent chercher à limiter la liberté de mouvement d’une opération, violer délibérément les termes d’un accord ou le dénoncer purement et simplement. Par ailleurs, même lorsque les dirigeants d’une faction s’engagent fermement à faire la paix, leurs forces ne sont pas toujours aussi disciplinées que les armées classiques avec lesquelles les membres des opérations traditionnelles de maintien de la paix collaborent; en outre, ces forces peuvent se diviser en plusieurs factions qui n’existaient pas lors de la signature de l’accord de paix en vertu duquel la mission de l’ONU a été créée, et les conséquences qui en résultent n’avaient pas été envisagées dans l’accord en question.

49. Dans le passé, l’ONU s’est souvent trouvée démunie face à ce type de problèmes. Toutefois, le présent rapport part de l’hypothèse qu’elle doit être en mesure de le faire. Une fois qu’une mission a été mise en place, les soldats de la paix des Nations Unies doivent pouvoir s’acquitter de leurs tâches avec professionnalisme et remplir leur mission, ce qui signifie que les unités militaires de l’ONU doivent être en mesure de se défendre, de défendre d’autres composantes de la mission et d’assurer l’exécution du mandat de celle-ci. Les règles d’engagement devraient non seulement permettre aux contingents de riposter au coup par coup, mais les autoriser à lancer des contre-attaques assez vigoureuses pour faire taire les tirs meurtriers dirigés contre des soldats des Nations Unies ou les personnes qu’ils sont chargés de protéger et, dans les situations particulièrement dangereuses, à ne pas laisser l’initiative à leurs attaquants.

50. Dans le contexte de telles opérations, on entend par impartialité l’adhésion aux principes consacrés par la Charte et aux objectifs d’un mandat qui repose sur ces principes. Ainsi, être impartial ne signifie pas être neutre et ne revient pas à traiter toutes les parties de la même façon, en toutes circonstances et à tout moment, ce qui relèverait plutôt d’une politique d’apaisement. Si l’on se place d’un point de vue moral, les parties, dans certains cas, ne se situent pas sur un pied d’égalité, l’une étant de toute évidence l’agresseur, l’autre la victime; l’emploi de la force n’est alors pas seulement justifié sur le plan opérationnel, c’est une obligation morale. Si le génocide rwandais a fait tant de victimes, c’est en partie parce que la communauté internationale n’a pas utilisé ou renforcé l’opération alors déployée dans le pays pour combattre un mal évident. Depuis lors, le Conseil de sécurité a établi, dans sa résolution 1296 (2000), que les pratiques consistant à prendre délibérément pour cible des civils et à refuser au personnel humanitaire le libre accès à ces derniers en période de conflit armé pouvaient constituer une menace contre la paix et la sécurité internationales et s’est déclaré disposé, dans de telles situations, à adopter les mesures appropriées. Si une opération de paix des Nations Unies se trouve déjà sur place, c’est elle qui sera chargée de mettre en oeuvre ces mesures; elle devrait donc être préparée à une telle éventualité.

51. De son côté, le Secrétariat devrait se garder de fonder ses prévisions sur des hypothèses trop optimistes dans les situations où le comportement passé des acteurs locaux peut laisser présager le pire. Il faudrait donc spécifier, dans le mandat de toute opération, si elle est autorisée à employer la force, auquel cas elle devrait être dotée d’effectifs plus nombreux et mieux équipés. Elle serait certes plus coûteuse mais constituerait une menace plus crédible, et donc plus dissuasive, que la présence symbolique et non menaçante qui caractérise les opérations de maintien de la paix classiques. Dans le cas des opérations complexes, la taille de la force et sa configuration ne devraient laisser aucun doute dans l’esprit des fauteurs de troubles quant aux intentions de l’Organisation. En outre, ces opérations devraient être dotées de services de renseignements et d’autres moyens qui leur permettraient d’organiser leur défense face à des adversaires violents.

52. Tout État Membre qui consent à fournir des contingents à une opération de ce type doit aussi être prêt à assumer d’éventuelles pertes en vies humaines dans le cadre de l’exécution de son mandat. Or, si les États Membres hésitent souvent à prendre un tel risque, et c’est de plus en plus le cas depuis les difficiles missions du milieu des années 90, c’est parce qu’ils ne sont pas certains que la défense de leurs intérêts nationaux justifie un tel risque que, d’ailleurs, ils n’arrivent pas toujours à bien cerner. Aussi, lorsqu’il demande aux États Membres de fournir des contingents, le Secrétaire général doit être en mesure de démontrer que les pays qui répondent à son appel, voire tous les États Membres, ont tout intérêt à participer à la gestion et au règlement du conflit, ne serait-ce que parce qu’ils appartiennent à une organisation dont la vocation est de rétablir la paix. Pour ce faire, le Secrétaire général devrait pouvoir présenter aux fournisseurs potentiels de contingents une évaluation des risques qui indique quels sont les enjeux de la guerre ou de la paix dans le cas considéré, et contienne une analyse des capacités et des objectifs des parties locales, ainsi qu’une estimation des ressources financières indépendantes auxquelles celles-ci ont accès et de l’incidence que ces ressources peuvent avoir sur le maintien de la paix. Le Conseil de sécurité et le Secrétariat doivent aussi gagner la confiance des pays fournissant des contingents en les assurant que la stratégie et le concept des opérations d’une nouvelle mission ont été bien conçus et que leurs contingents militaires ou leurs forces de police pourront compter sur un encadrement compétent et un commandement efficace.

53. Le Groupe d’étude souligne que les Nations Unies ne font pas la guerre. Lorsqu’il a fallu prendre des mesures coercitives, elles ont toujours été confiées à des coalitions d’États volontaires, avec l’autorisation du Conseil de sécurité agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte.

54. La Charte encourage expressément la coopération avec les organisations régionales et sous-régionales pour régler les conflits et établir et maintenir la paix et la sécurité. L’Organisation des Nations Unies participe activement, avec de bons résultats, à de nombreux programmes de coopération dans les domaines de la prévention des conflits, du rétablissement de la paix, des élections et de l’assistance électorale, de la surveillance du respect des droits de l’homme et de l’action humanitaire, ainsi qu’à d’autres activités de consolidation de la paix après les conflits dans différentes parties du monde. Toutefois, dans le domaine des opérations de maintien de la paix, la prudence semble être de rigueur dans la mesure où les moyens et capacités militaires sont inégalement répartis dans le monde et où, dans les zones de tension, les troupes sont souvent moins bien préparées aux exigences des opérations de maintien de la paix modernes que dans d’autres régions. Pour permettre à des soldats de la paix de toutes les régions de participer à une opération des Nations Unies ou mettre sur pied une opération de maintien de la paix régionale sur la base d’une résolution du Conseil de sécurité, il faudrait fournir aux organisations régionales et sous-régionales des services de formation, du matériel, un appui logistique et d’autres ressources.

55. Résumé des principales recommandations concernant la doctrine et la stratégie de maintien de la paix : une fois déployés, les soldats de la paix des Nations Unies doivent pouvoir s’acquitter de leurs tâches avec professionnalisme et efficacité; ils doivent aussi, grâce à des règles d’engagement fermes, être en mesure de se défendre et de défendre d’autres composantes de la mission et l’exécution du mandat de celle-ci contre ceux qui reviennent sur les engagements qu’ils ont pris en vertu d’un accord de paix ou qui, de toute autre façon, cherchent à y porter atteinte par la violence.

F. Des mandats clairs, crédibles et réalistes

56. En tant qu’organe politique, le Conseil de sécurité recherche le consensus, même si ses décisions ne doivent pas nécessairement être prises à l’unanimité. Mais le consensus exige des compromis qui nuisent parfois à la précision, et l’ambiguïté qui en résulte peut avoir des conséquences sérieuses sur le terrain si le mandat est interprété de façon différente par divers éléments de l’opération ou si on a l’impression, dans la zone de mission, que le Conseil n’est pas vraiment résolu à faire appliquer la paix, ce qui encourage les fauteurs de trouble. L’ambiguïté peut aussi avoir pour effet de gommer des divergences qui refont leur apparition plus tard, en situation de crise, et entravent alors l’efficacité du Conseil. Tout en reconnaissant que les compromis politiques sont utiles dans bien des cas, le Groupe considère qu’en l’occurrence le Conseil a tout intérêt à être clair, surtout pour des opérations qui comportent de grands risques. Le Groupe d’étude est convaincu que le Conseil ferait mieux de s’abstenir plutôt que d’exposer les personnels des missions au danger en leur donnant des instructions qui manquent de clarté.

57. Souvent, la première ébauche des missions de maintien de la paix est le fait des négociateurs, au moment où ils s’efforcent de parvenir à un accord de paix et envisagent d’en confier la mise en oeuvre à l’ONU. Bien qu’il s’agisse pour la plupart de négociateurs éminemment qualifiés, il est peu probable qu’ils sachent avec précision ce dont les soldats, les policiers, le personnel des organisations humanitaires ou les conseillers électoraux travaillant dans une mission des Nations Unies ont besoin. Et les négociateurs qui sont extérieurs à l’ONU en savent encore beaucoup moins. Pourtant, ces dernières années, le Secrétariat a dû exécuter des mandats élaborés ailleurs, auxquels le Conseil n’a apporté que des changements mineurs.

58. Le Secrétariat doit être en mesure de bien faire comprendre au Conseil de sécurité que les demandes adressées à l’Organisation concernant la mise en oeuvre d’accords de cessez-le-feu ou d’accords de paix doivent répondre à un certain nombre de conditions minimales avant que le Conseil ne charge des forces placées sous le commandement des Nations Unies d’en assurer la mise en oeuvre. Au nombre de ces conditions, on citera : la présence de conseillers/observateurs aux négociations de paix; la conformité des accords aux normes internationales relatives aux droits de l’homme et au droit humanitaire; l’assurance que les tâches imparties aux Nations Unies sont réalisables (l’appui devant être fourni localement est précisé), qu’elles contribuent à l’élimination des causes du conflit ou ménagent le répit nécessaire pour que d’autres puissent le faire. La qualité des conseils fournis aux négociateurs étant fonction de la connaissance de la situation sur le terrain, le Secrétaire général devrait être autorisé à prélever des ressources sur le Fonds de réserve pour les opérations de maintien de la paix, afin de conduire une enquête préliminaire dans la zone où la mission doit être déployée.

59. Lorsqu’il fournit des conseils sur les besoins des missions, le Secrétariat doit veiller à ne pas arrêter le niveau des forces et d’autres ressources en fonction de ce qu’il considère politiquement acceptable pour le Conseil. En pratiquant ce type d’autocensure, non seulement le Secrétariat se place en situation d’échec, mais il s’expose aussi à devenir le bouc émissaire. S’il est vrai que les chances de voir se concrétiser une mission sont moindres lorsque les estimations de dépenses correspondent à des normes opérationnelles élevées, il ne faudrait pas que les États Membres s’imaginent rendre service à des pays en difficulté lorsqu’ils dotent les missions de moyens insuffisants; il est plus probable, en effet, qu’en agissant de la sorte ils gaspillent ressources humaines, temps et argent.

60. De plus, le Groupe d’étude estime que tant que le Secrétaire général n’a pas obtenu des États Membres l’engagement ferme qu’ils fourniront les contingents nécessaires à l’efficacité d’une opération donnée, la mission ne devrait pas être mise en place. En déployant des forces insuffisantes et donc incapables d’affermir une paix fragile, on suscite des espoirs voués à être déçus dans des populations qui viennent de sortir de la guerre ou sont encore aux prises avec un conflit, et on risque de jeter le discrédit sur le système des Nations Unies tout entier. Dans de telles circonstances, le Groupe d’étude est convaincu que le Conseil de sécurité devrait garder à l’état de projet les résolutions qui prévoient le déploiement d’effectifs assez nombreux dans le cadre d’une opération de maintien de la paix jusqu’à ce que le Secrétaire général ait reçu des États Membres l’assurance qu’ils mettraient les contingents nécessaires à la disposition de l’ONU.

61. Il existe plusieurs moyens de pallier cette difficulté, notamment en améliorant, au stade de l’élaboration du mandat, la coordination et la consultation entre les États susceptibles de fournir des contingents et les membres du Conseil de sécurité. On pourrait utilement institutionnaliser la procédure par laquelle le Conseil de sécurité consulte les pays qui fournissent des contingents, en créant un organe subsidiaire comme prévu à l’Article 29 de la Charte. Les États Membres qui fournissent des unités militaires constituées à telle ou telle opération devraient être systématiquement invités à assister aux séances d’information que le Secrétariat organise à l’intention du Conseil de sécurité sur des situations de crise susceptibles de mettre en danger la sécurité des personnels de la mission ou sur toute modification ou réinterprétation d’un mandat dans le sens du recours à la force.

62. Enfin, il faut se féliciter de l’évolution positive que dénotent le souhait exprimé par le Secrétaire général d’assurer davantage de protection aux civils en situation de conflit armé ainsi que les mesures prises par le Conseil qui tendent à autoriser explicitement les Casques bleus à protéger les civils dans les situations de conflit. On pourrait présumer en effet que les soldats ou les policiers de la paix qui assistent à des exactions contre la population civile devraient être autorisés à y mettre fin, dans la mesure de leurs moyens, au nom des principes fondamentaux de l’ONU et, comme indiqué dans le rapport de la Commission d’enquête indépendante sur le Rwanda, en tenant compte du fait que « la présence des Nations Unies dans une zone de conflit suscite chez les civils une attente de protection » (S/1999/1257).

63. Le Groupe d’étude n’est toutefois pas convaincu qu’il soit possible ou souhaitable d’envisager un mandat général sur ce point. Il y a actuellement dans les zones de mission de l’ONU des centaines de milliers de civils exposés aux risques de violences et les forces déployées ne suffiraient pas à protéger ne serait-ce qu’une petite partie d’entre eux, même si elles en recevaient l’ordre. En promettant d’assurer une telle protection, les Nations Unies suscitent de grands espoirs, qui risquent d’être invariablement déçus étant donné le grand décalage qui peut exister entre l’objectif poursuivi et les ressources disponibles pour l’atteindre. Si une opération a pour mandat de protéger des civils, elle doit nécessairement être dotée des ressources dont elle a besoin pour s’acquitter de cette partie de sa mission.

64. Résumé des principales recommandations concernant les mandats :

a) Le Groupe d’étude recommande qu’avant d’accepter de déployer une opération portant sur la mise en oeuvre d’un accord de cessez-le-feu ou d’un accord de paix, le Conseil de sécurité s’assure que l’accord en question réponde à certaines conditions minimales, concernant notamment sa conformité avec les normes internationales relatives aux droits de l’homme, la faisabilité des tâches envisagées et les délais prévus;

b) Le Conseil de sécurité devrait garder à l’état de projet les résolutions prévoyant le déploiement d’effectifs assez nombreux jusqu’à ce que le Secrétaire général ait reçu des États Membres l’assurance qu’ils fourniraient les contingents et autres éléments d’appui indispensables, notamment en matière de consolidation de la paix;

c) Le Conseil de sécurité devrait, dans ses résolutions, doter des moyens nécessaires les opérations qui sont déployées dans des situations potentiellement dangereuses, et prévoir notamment une chaîne de commandement bien définie et présentant un front uni;

d) Lorsqu’il s’agit d’élaborer ou de modifier le mandat d’une mission, le Secrétariat doit dire au Conseil de sécurité ce qu’il doit savoir plutôt que ce qu’il veut entendre, et les pays qui se sont engagés à fournir des unités militaires devraient être invités à assister aux séances d’information que le Secrétariat organise à l’intention du Conseil sur des questions touchant à la sécurité de leur personnel, en particulier lorsque le recours à la force est envisagé.

G. Capacités en matière de collecte et d’analyse d’informations et de planification stratégique

65. Pour que l’ONU puisse appliquer une approche stratégique à la prévention des conflits, au maintien de la paix et à la consolidation de la paix, il faut que les départements du Secrétariat qui ont compétence en matière de paix et de sécurité collaborent plus étroitement. Pour ce faire, et appuyer ainsi le travail du Comité exécutif pour la paix et la sécurité, instance décisionnelle de haut niveau chargée des questions relatives à la paix et à la sécurité, ils auront besoin d’outils plus performants pour la collecte et l’analyse d’informations.

66. Le Comité exécutif pour la paix et la sécurité est l’un des quatre comités sectoriels établis par le Secrétaire général dans le cadre de la réforme qu’il a entreprise au début de 1997 (voir A/51/829, sect. A). Les autres comités sont compétents, respectivement, pour les affaires économiques et sociales, les activités de développement et les affaires humanitaires. Le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme est membre des quatre comités. Ces comités, auxquels sont dévolus des pouvoirs de décision et des fonctions de coordination, ont été constitués de manière à faciliter une gestion plus concertée et plus coordonnée des activités des départements de l’Organisation. Présidé par le Secrétaire général adjoint aux affaires politiques, le Comité exécutif pour la paix et la sécurité a favorisé l’échange d’informations et la coopération entre les départements, mais de l’aveu même de ses membres, il n’est pas encore devenu l’organe de décision prévu dans le programme de réformes de 1997.

67. Le niveau actuel des effectifs au Secrétariat et le volume de travail dans le secteur de la paix et de la sécurité sont tels qu’une planification des politiques au niveau des départements est pratiquement impossible. Bien que la plupart des départements représentés au Comité exécutif pour la paix et la sécurité aient un service de planification ou d’élaboration des politiques, ils tendent à être absorbés par la gestion du quotidien. Pourtant, à moins de disposer d’une capacité réelle de collecte et d’analyse d’informations, le Secrétariat restera une institution à la remorque des événements, incapable de les anticiper, et le Comité exécutif pour la paix et la sécurité ne sera pas en mesure de remplir le rôle pour lequel il a été créé.

68. Le Secrétaire général et les membres du Comité exécutif pour la paix et la sécurité doivent pouvoir compter, au Secrétariat, sur une capacité spécialisée, qui serait chargée de recueillir un maximum de renseignements sur les situations de conflit, de diffuser largement ces renseignements, de produire des analyses et d’élaborer des stratégies à long terme. Cette capacité n’existe pas actuellement. Le Groupe d’étude propose donc de créer un secrétariat à l’information et à l’analyse stratégique (SIAS), qui dépendrait du Comité exécutif pour la paix et la sécurité.

69. Le SIAS serait constitué pour l’essentiel d’éléments provenant des différents services départementaux chargés de l’analyse de l’information et des politiques en matière de paix et de sécurité, notamment le Groupe de l’analyse des politiques et le Centre de situation du Département des opérations de maintien de la paix; le Groupe de la planification des politiques du Département des affaires politiques; le Groupe de l’élaboration des politiques du Bureau de la coordination des affaires humanitaires; et la Section de l’analyse des médias du Département de l’information.

70. Il faudrait recruter des effectifs supplémentaires pour doter le SIAS de compétences qui n’existent pas ailleurs dans le système ou dont les structures existantes ne peuvent pas se passer. Ainsi, il faudrait recruter un responsable (avec rang de directeur), une petite équipe d’analystes militaires, des spécialistes de la police et des analystes fonctionnels hautement qualifiés, qui seraient responsables de la conception et de la gestion des bases de données du SIAS, lesquelles devraient être accessibles au Siège, dans les bureaux extérieurs et dans les missions.

71. Le SIAS entretiendrait des liens étroits avec le Groupe de la planification stratégique du Cabinet du Secrétaire général; la Division des interventions d’urgence du PNUD; le Groupe de la consolidation de la paix (voir par. 239 à 243); le Groupe de l’analyse de l’information du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (qui gère le site Relief Web); les bureaux de liaison à New York du Haut Commissariat aux droits de l’homme et du Haut Commissariat pour les réfugiés; le Bureau du Coordonnateur des Nations Unies pour les mesures de sécurité et le Service du suivi, de la gestion de la base de données et de l’information du Département des affaires de désarmement. Il faudrait inviter le Groupe de la Banque mondiale à rester en liaison avec le SIAS par l’intermédiaire d’éléments comme ceux de l’Unité de situation postconflictuelle.

72. En tant que service interdépartemental, le SIAS serait utile aux membres du Comité exécutif pour la paix et la sécurité tant à court terme qu’à long terme. Il permettrait de renforcer les fonctions du Centre de situation, grâce aux informations à jour qu’il recueillerait sur l’activité des missions ou sur des événements de portée mondiale. Il pourrait attirer l’attention des membres du Comité exécutif sur les signes avant-coureurs d’une crise et les informer en utilisant des techniques de présentation modernes. Il pourrait servir de centre d’analyse pour les questions intéressant plusieurs départements et élaborer des rapports sur ces questions à l’intention du Secrétaire général. Enfin, en fonction des missions ou des crises en cours, des intérêts des organes délibérants ou des apports des membres du Comité exécutif, le SIAS pourrait gérer l’ordre du jour du Comité exécutif, appuyer ses délibérations et contribuer à en faire l’organe décisionnel envisagé dans le programme de réformes initial du Secrétaire général.

73. Le SIAS devrait pouvoir faire appel aux éléments les plus qualifiés, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du système des Nations Unies, afin d’affiner les analyses qu’il consacre à une région ou à une situation donnée. Il pourrait rendre compte au Secrétaire général et aux membres du Comité exécutif des efforts déployés par les Nations Unies et d’autres partenaires afin de s’attaquer aux causes et aux symptômes de conflits en cours ou naissants, et devrait être capable d’évaluer l’utilité et les conséquences d’une intervention plus poussée de l’ONU. Il devrait établir la documentation de base qui servira aux équipes spéciales intégrées dont le Groupe recommande la création (voir par. 198 à 217) pour planifier et appuyer les opérations de maintien de la paix. Une fois qu’une opération est mise sur pied, il devrait continuer de fournir des analyses et de gérer les échanges d’informations entre la mission et les équipes spéciales intégrées.

74. Le SIAS devrait créer, gérer et utiliser des bases de données communes et intégrées qui, progressivement, se substitueraient à la masse de messages chiffrés, de rapports de situation quotidiens et des points de presse quotidiens, ainsi qu’aux contacts informels que les responsables de secteur et les décideurs entretiennent actuellement avec des collègues bien informés afin de se tenir au courant des événements qui se produisent dans leur domaine de compétence. Avec les précautions voulues, ces bases de données pourraient être rendues accessibles aux utilisateurs d’un Intranet consacré aux opérations de paix (voir par. 255 et 256). Ces bases de données, accessibles au Siège comme sur le terrain grâce aux réseaux de communication à large bande dont le prix ne cesse de baisser, révolutionneraient la manière dont l’Organisation engrange des connaissances et analyse les grandes questions ayant trait à la paix et la sécurité. Le SIAS serait aussi appelé à se substituer au Cadre interdépartemental de coordination.

75. Résumé des principales recommandations concernant la gestion de l’information et l’analyse stratégique : le Secrétaire général devrait créer un organe, dénommé ci-après le Secrétariat à l’information et à l’analyse stratégique (SIAS), pour répondre aux besoins des membres du Comité exécutif pour la paix et la sécurité en matière d’analyse et d’information; le SIAS serait administré conjointement par le Département des affaires politiques et le Département des opérations de maintien de la paix, auxquels il rendrait compte.

76. Jusqu’à la mi-1999, l’ONU n’avait mené qu’une poignée d’opérations sur le terrain comportant des éléments d’une administration civile ou de supervision d’une telle administration. En juin 1999 cependant, le Secrétariat a reçu pour instruction de mettre en place une administration civile transitoire au Kosovo et, trois mois plus tard, il a été chargé d’une mission similaire au Timor oriental. Les efforts déployés par l’ONU pour mettre sur pied et mener à bien ce type d’opérations transparaissent dans les sections du présent rapport consacrées au déploiement rapide ainsi qu’aux effectifs et à la structure du Siège.

77. Les problèmes que posent ces opérations et les responsabilités qu’elles impliquent sont tout à fait spécifiques : aucune autre opération ne doit définir et faire respecter la loi, mettre en place des services de douane et un régime douanier, fixer la fiscalité applicable aux entreprises et aux personnes physiques et collecter l’impôt, attirer des investissements étrangers, se prononcer sur des différends en matière de biens mobiliers et accorder des indemnités pour dommages de guerre, reconstruire et assurer le bon fonctionnement de l’ensemble des services destinés aux collectivités, créer un système bancaire, faire fonctionner les écoles et payer les enseignants, et assurer le ramassage des ordures, le tout dans une société ravagée par la guerre, et au moyen de contributions volontaires, étant donné que le budget affecté aux missions, même aux missions « d’administration transitoire », ne prévoit pas le financement des administrations locales. De plus, les missions d’administration civile transitoire doivent également essayer de reconstruire la société civile et de promouvoir le respect des droits de l’homme alors que les griefs sont nombreux et les rancunes profondément enracinées.

78. Ces divers problèmes s’inscrivent cependant dans une problématique plus générale, à savoir si c’est effectivement à l’ONU de jouer un tel rôle et, dans l’affirmative, si ce rôle doit être considéré comme un élément des opérations de paix ou être assumé par une autre structure. Il est certes possible que le Conseil de sécurité ne confie plus de telles missions à l’Organisation, mais il est tout aussi vrai que personne ne s’attendait à ce qu’il le fasse pour le Kosovo et le Timor oriental. Il existe toujours des conflits dans certains États, et l’instabilité est difficile à prévoir, de sorte qu’en dépit d’une ambivalence manifeste des États Membres et du Secrétariat, il se pourrait fort bien que d’autres missions d’administration civile soient menées à l’avenir, et dans les mêmes conditions d’urgence. Le Secrétariat se trouve donc face à un dilemme : soit partir du principe qu’une administration transitoire, par définition, n’implique qu’une responsabilité transitoire, ne pas se préparer à de futures missions et, par conséquent, les mener dans de mauvaises conditions s’il est de nouveau appelé à le faire, soit bien se préparer et, de ce fait, être de plus en plus fréquemment appelé à en mener. Une chose est cependant certaine : si le Secrétariat estime qu’à l’avenir de telles missions seront la règle plutôt que l’exception, il est alors indispensable de créer, au sein du système des Nations Unies, une structure à laquelle en confier la responsabilité. Dans l’intervalle, le Département des opérations de maintien de la paix doit continuer à assumer ce rôle.

79. Quoi qu’il en soit, les missions d’administration civile transitoire sont confrontées à un problème auquel il est urgent d’apporter une réponse, à savoir celui du « droit applicable ». Dans les deux régions où l’ONU assume désormais la responsabilité de la justice et de la police, l’infrastructure juridique et judiciaire locale était inexistante, non opérationnelle, ou faisait l’objet d’intimidation de la part d’éléments armés. De plus, dans les deux cas, la législation et le système juridique en vigueur avant le conflit étaient remis en question ou rejetés par des groupes clefs de la population considérés comme les victimes des conflits.

80. Même si le choix du code pénal local paraissait s’imposer, il n’en faudrait pas moins que les juristes attachés à la mission se familiarisent suffisamment avec celui-ci et les procédures associées pour être en mesure de poursuivre et de juger les affaires devant les tribunaux, ce qui, en raison des différences de langue, de culture, de coutume et d’expérience, pourrait facilement demander six mois ou plus. Que faire dans l’intervalle? L’ONU n’a pour l’instant pas de réponse à cette question. Par ailleurs, il se peut que de puissantes factions politiques locales profitent de cette période d’apprentissage pour mettre en place leurs propres administrations parallèles, et que les syndicats du crime exploitent sans se priver tout vide juridique ou policier qu’ils peuvent trouver.

81. Ces tâches auraient été beaucoup plus faciles à exécuter si la mission avait pu disposer d’une ensemble type de règles juridiques et judiciaires qui auraient servi à titre intérimaire de code juridique, et auquel le personnel aurait été formé au préalable, en attendant d’apporter une réponse définitive à la question du « droit applicable ». Bien que rien ne soit en cours à ce sujet dans les services du Conseil juridique de l’ONU, les entretiens avec des universitaires ont montré que l’on avait quelque peu progressé en dehors de l’ONU en vue de régler ce problème, compte tenu en particulier de l’existence des principes, principes juridiques, codes et procédures contenus dans plusieurs dizaines de conventions et de déclarations internationales concernant les droits de l’homme, le droit humanitaire ainsi que les principes directeurs applicables à la police, à la magistrature et au système pénal.

82. Le but de ces recherches est de parvenir à élaborer un code qui énonce les principes de base du droit et de la procédure afin d’assurer le respect de la légalité, de faire appel à des juristes internationaux et de se fonder sur des normes acceptées au plan international pour des crimes tels que meurtres, viols, incendies volontaires, enlèvements et violences graves. Il est probable qu’un tel « code type » ne couvrira pas le droit des biens, mais au moins il permettra aux membres de la mission de l’ONU de poursuivre efficacement ceux qui se seront rendus coupables d’avoir incendié la maison de leurs voisins, en attendant de pouvoir régler la question du point de vue du droit des biens.

83. Résumé des principales recommandations concernant l’administration civile transitoire : Le Groupe d’étude recommande que le Secrétaire général invite un groupe de juristes internationaux, y compris d’experts connaissant les opérations de l’ONU dont le mandat prévoit la mise en place d’une administration transitoire, à déterminer dans quelle mesure il serait possible et utile d’élaborer un code pénal, y compris d’éventuelles variantes régionales, destiné à être utilisé de façon temporaire par les opérations de l’ONU en attendant le rétablissement de l’état de droit et des capacités locales en matière de police.

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