Résumé analytique
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Lors du Sommet mondial de septembre 2005, les dirigeants
des pays du monde entier ont décidé «
de renforcer et actualiser le programme de travail de l’Organisation
des Nations Unies de sorte qu’il réponde aux
besoins présents des États Membres ».
Ils ont, à cette fin, demandé à l’Assemblée
générale et aux autres organes concernés
de réexaminer « tous les mandats découlant
de résolutions de l’Assemblée générale
et d’autres organes qui remontent à plus de cinq
ans » et m’ont prié, pour faciliter ce
travail, de présenter une analyse accompagnée
de recommandations. Le présent rapport, établi
en réponse à cette demande, a pour objet de
fournir aux États Membres une grille d’analyse
propre à leur faciliter ce réexamen.
Les mandats issus des décisions des organes délibérants
sont l’expression de la volonté des États
Membres et définissent les pouvoirs et responsabilités
que ceux-ci confèrent au Secrétaire général
pour lui permettre de répondre à leurs attentes.
Aux fins du présent rapport, le terme « mandat
» désigne toute demande ou directive adressée
par l’Assemblée générale ou un
autre organe au Secrétariat de l’ONU ou un autre
organe exécutif du système des Nations Unies.
Comme plusieurs États Membres l’avaient demandé,
le Secrétariat a constitué une base de données
répertoriant les mandats découlant de résolutions
de l’Assemblée générale, du Conseil
économique et social et du Conseil de sécurité
(Les États Membres ayant demandé que les recommandations
du Secrétaire général portent notamment
sur la réorientation éventuelle de programmes,
n’ont été répertoriés que
les mandats qui restent en vigueur. Les mandats découlant
de résolutions du Conseil de tutelle ne figurent donc
pas dans la base de données). Ce répertoire
des mandats, dont la consultation en ligne est facilitée
par un moteur de recherche, permettra aux États Membres
d’obtenir des informations sur les mandats remontant
à plus de cinq ans qui sont encore effectivement ou
théoriquement en vigueur, ainsi que sur les résolutions
dont ils sont issus (Le répertoire indique quels sont
les mandats qui ont été reconduits au cours
des cinq dernières années, et comprend aussi
les mandats découlant de résolutions adoptées
depuis septembre 2000 afin de donner aux États Membres
une vue d’ensemble).
Il importe de revoir le fonctionnement du cycle des mandats,
dont les phases successives sont l’adoption, le financement,
l’exécution et le réexamen, lequel peut
aboutir à la prorogation du mandat, sous une forme
modifiée ou non, ou à son annulation. S’ils
veulent pouvoir procéder à un réexamen
approfondi, les États Membres doivent d’abord
exercer un suivi plus rigoureux des mandats qu’ils émettent.
En l’état actuel des choses, un organe intergouvernemental,
une fois qu’il a adopté une résolution,
n’est pas vraiment à même de fonder ses
décisions ultérieures sur une évaluation
de l’exécution du mandat correspondant au regard
des grandes priorités de l’Organisation. Cette
carence compte parmi les causes ou les facteurs aggravants
des problèmes énumérés ci-après,
communs à tous les domaines d’activité,
départements et entités de l’Organisation
:
Des demandes de rapports trop nombreuses La multiplicité et le manque de coordination des
demandes de rapports adressées au Secrétariat
constituent le symptôme le plus manifeste de l’absence
de système cohérent d’évaluation
des mandats et de leur efficacité. La prolifération
des rapports en fait oublier la qualité, réduit
l’utilité qu’ils peuvent présenter
pour les États Membres, littéralement submergés,
et impose un travail énorme au Secrétariat.
Faute bien souvent de présenter les questions dont
ils traitent dans le contexte de l’ensemble des
activités de l’Organisation dans le domaine
considéré, ces rapports ne permettent guère
de juger de l’efficacité des mandats au regard
des objectifs de l’Organisation.
Des organes dont les travaux se recoupent ou révèlent
des incohérences internes Année après année, l’Assemblée
générale, le Conseil économique et
social et le Conseil de sécurité continuent
d’adopter de nouveaux mandats sur les mêmes
questions, parfois reprises sous plusieurs points de leur
ordre du jour, mandats qui procèdent rarement d’idées
ou conceptions nouvelles. Il est certes inévitable
que les mandats émis par les différents
organes se recoupent à certains égards,
et souhaitable que certaines questions soient traitées
sous des angles différents, mais la prolifération
des mandats imbriqués les uns dans les autres est
d’une manière générale source
de confusion, de redondances et de gaspillage.
Des filières d’exécution excessivement
complexes et mal coordonnées Dans certains cas, la prolifération des mandats
a pour pendant un dispositif d’exécution
incohérent et non coordonné, où les
activités se chevauchent à tel point qu’il
est permis d’affirmer que le tout vaut moins que
la somme de ses parties. Faute de directives suffisamment
précises sur ce qu’il doit faire des mandats
accumulés sur les mêmes questions, le Secrétariat
reconduit d’année en année les travaux
qu’il consacre à leur exécution.
Des mandats trop ambitieux au regard des ressources disponibles Un problème redoutable, auquel le Secrétariat
se heurte régulièrement, tient à
ce que les organes délibérants adoptent
année après année des centaines de
mandats qu’il est censé exécuter dans
les limites d’une enveloppe budgétaire qui
ne suit pas le mouvement. Les États Membres assignent
au Secrétariat de nouvelles responsabilités
sans lui donner les moyens de les exercer, soit en ouvrant
des crédits supplémentaires, soit en lui
indiquant comment réaffecter les ressources déjà
approuvées. Ce manque de cohérence pénalise
en fin de compte l’Organisation et les peuples qu’elle
sert.
Certains de ces problèmes pourraient être réglés
si les États Membres exerçaient un suivi plus
rigoureux des mandats qu’ils adoptent. S’ils étaient
mieux informés de ce qu’il advient des mandats
qu’ils ont adoptés, les États Membres
pourraient mieux concentrer leur dialogue avec le Secrétariat
sur les grandes questions du moment, ce qui allégerait
certes la tâche de ce dernier, mais surtout permettrait
aux États Membres de déterminer si les mandats
qu’ils émettent sont exécutés efficacement
et dans quelle mesure ils contribuent à la réalisation
des objectifs prioritaires de l’Organisation. Grâce
à ce système plus transparent, les États
Membres, au moment d’adopter ou de reconduire un mandat,
pourraient se prononcer en toute connaissance de cause sur
la direction qu’ils entendent faire prendre à
l’Organisation. Pour qu’un tel système
puisse voir le jour, il faudra, sans jamais perdre de vue
les grands thèmes de l’Organisation, innover
dans les trois domaines ci-après : a) Rapports et documentation. Les rapports devraient être
regroupés et leur qualité améliorée
en vue de fournir aux États Membres, sous une forme
claire et concise, les informations à jour dont ils
ont besoin, et d’alléger la tâche du
Secrétariat; b) Suivi et évaluation des mandats. Pour pouvoir
adopter en connaissance de cause de nouveaux mandats, un
organe principal doit disposer d’informations sur
l’efficacité des mandats qu’il a émis
antérieurement et comprendre comment les activités
qui en découlent s’intègrent au programme
de travail de l’Organisation. Essentielle, et pourtant
insuffisante, l’information sur l’exécution
des mandats doit être développée; c) Décisions et résolutions des organes délibérants.
Lorsqu’ils adoptent une résolution, les États
Membres devraient s’attacher à définir
les grandes orientations et les objectifs auxquels celle-ci
est censée répondre; pour assurer une plus
grande transparence, le Secrétaire général
devrait au préalable leur indiquer quel est l’entité
ou le département du Secrétariat qui est le
mieux à même d’en diriger la mise en
oeuvre.
Afin que les États Membres puissent disposer de l’information
dont ils ont vraiment besoin pour orienter l’action
de l’Organisation, chacun des domaines d’activité
prioritaires de celle-ci pourrait faire l’objet d’un
rapport de synthèse qui en donne une vue d’ensemble.
Lors de l’examen d’un projet de résolution,
le Secrétariat pourrait présenter des informations
non seulement sur les incidences financières qu’aurait
son adoption, mais aussi sur les mandats qui en découleraient.
Ces informations pourraient comprendre : a) un état
de la mise en oeuvre des mandats antérieurs portant
sur la même question et une évaluation de leur
efficacité; b) un exposé de la manière
dont les mandats envisagés viendraient compléter
ou renforcer ce qui est déjà en place ou prévu
(structures, conférences, rapports, activités);
c) des indications sur l’utilité potentielle
des mandats envisagés au regard des grands objectifs
de l’Organisation.
Par ailleurs, les États Membres, dont plusieurs ont
indiqué qu’ils souhaitaient disposer d’un
moyen simple de suivre la mise en œuvre de leurs décisions,
pourraient utiliser à cette fin le répertoire
en ligne des mandats. J’entends continuer d’aider
les États Membres à rationaliser les mandats
dans divers domaines en leur soumettant une analyse des problèmes
et en leur suggérant des solutions. Les États
Membres pourraient pour leur part envisager d’engager
une réflexion plus approfondie sur la hiérarchie
des compétences des organes intergouvernementaux pour
l’examen de certaines questions et les moyens d’améliorer
la coordination entre les organes principaux.
Les conséquences que les problèmes et difficultés
susmentionnés entraînent dans les grands secteurs
d’activité de l’Organisation sont récapitulées
ci-après, de même que leurs incidences sur le
fonctionnement des instituts de formation et de recherche
des Nations Unies. A. Maintien de la paix et sécurité internationale La complexité croissante des conflits et la corrélation
entre sécurité et développement font
que les travaux des organes qui s’occupent de ces
questions se recoupent à certains égards,
d’où la nécessité de revoir
la structure en place et d’adapter la filière
d’établissement des rapports aux réalités
présentes. La création toute récente
de la Commission de la consolidation de la paix pourrait
faciliter l’harmonisation des orientations et clarifier
la répartition des compétences en matière
de consolidation de la paix. Les situations qui ont cessé
d’être des situations de crise pourraient
faire l’objet de rapports moins fréquents,
et les questions soumises à l’examen de plusieurs
organes pourraient être traitées globalement
dans un rapport unique au lieu de faire l’objet
de rapports distincts; pour que leurs décisions
puissent être mises en œuvre rapidement et
efficacement, les organes devraient s’assurer, avant
d’adopter de nouveaux mandats, que les ressources
voulues pourront être affectées à
leur exécution.
B. Promotion de la croissance et du développement
durables Le Conseil économique et social, fort de la réaffirmation
de son rôle central par le Sommet mondial de 2005,
devrait pouvoir mieux suivre et guider les travaux de
ses organes subsidiaires. Sans perdre de vue la spécificité
des différents domaines relevant de la compétence
du Conseil, parmi lesquels figurent aussi bien le commerce
et les finances que la promotion du développement
durable, et les établissements humains, les États
Membres pourraient procéder au réexamen
des mandats en s’aidant de la grille d’analyse
proposée dans le présent rapport et en s’appuyant
sur les différents réseaux constitués
dans le cadre du Comité exécutif pour les
affaires économiques et sociales. Les demandes
de rapports devraient tenir compte davantage des impératifs
du suivi des progrès accomplis vers la réalisation
des objectifs définis dans la Déclaration
du Millénaire. Enfin, il faudrait veiller à
rendre plus sûr le financement des activités
de développement et faire en sorte que les ressources
qui y sont affectées aillent d’abord aux
domaines d’action prioritaires.
C. Développement de l’Afrique Le Nouveau Partenariat pour le développement de
l’Afrique, institué en 2002, a permis aux
pays africains de s’engager sur une voie qu’ils
ont eux-mêmes choisie en s’inspirant des différentes
formules de développement préconisées
pour le continent. Il pourrait être utile de procéder
au réexamen de tous les mandats antérieurs
à l’institution du Nouveau Partenariat afin
de les adapter aux exigences de celui-ci et de s’assurer
qu’ils sont pleinement conformes aux priorités
définies par l’Union africaine.
D. Promotion des droits de l’homme La résolution portant création du Conseil
des droits de l’homme prévoit la rationalisation
des travaux des divers organes ayant compétence
en la matière. L’occasion s’offre ainsi
aux États Membres d’agir immédiatement
pour recentrer leurs demandes de rapports sur les droits
de l’homme, travail d’autant plus important
que ces rapports sont l’un des principaux moyens
de vérification du respect des droits de l’homme,
et plus particulièrement du respect par les États
Membres des obligations qui leur incombent en vertu des
instruments internationaux s’y rapportant.
E. Coordination efficace de l’aide humanitaire L’ampleur et la gravité des crises et catastrophes
récentes montrent assez combien il est essentiel
que les interventions humanitaires soient rapides et bien
coordonnées. Il y a certes quelques chevauchements
entre les activités des organismes à vocation
humanitaire, mais le principal problème tient à
ce que l’action des organes principaux en la matière
est trop souvent compartimentée, ce qui peut laisser
des lacunes au stade de l’exécution. Il importe
de combler ces lacunes pour que l’aide humanitaire
réponde vraiment aux attentes de ceux qui en ont
besoin.
F. Promotion de la justice et du droit international Les mandats définis dans ce domaine sont devenus
de plus en plus ambitieux et complexes, du fait à
la fois de l’extension des mandats des organes de
l’ONU et des entités desservies par le Bureau
des affaires juridiques du Secrétariat et du développement
de l’assistance aux pays dont l’appareil judiciaire
est en transition, phénomène qui a entériné
une forte diversification des questions juridiques soumises
au Secrétariat. Le Bureau des affaires juridiques
a ainsi de plus en plus de mal à répondre
efficacement aux besoins des États Membres. Des
mesures de rationalisation de la filière d’information
des États Membres permettraient au Secrétariat
de mieux servir les objectifs et de mieux respecter les
priorités des Nations Unies dans ce domaine.
G. Désarmement Les consultations et résolutions consacrées
au désarmement n’ont pas toujours produit
les résultats attendus. De même, il arrive
parfois que de longs débats s’appuyant sur
une masse de rapports n’apportent qu’une faible
valeur ajoutée, du fait que les questions traitées
sont politiquement délicates. Il pourrait être
utile de réduire le nombre des résolutions
de portée générale dont l’adoption
ne répond pas aux exigences d’une situation
brûlante. Par ailleurs, pour des questions telles
que les mesures de désarmement portant sur les
missiles, sur lesquelles les États Membres ne progressent
pas parce qu’ils achoppent sur des questions de
fond, il y aurait lieu de revoir les modalités
des négociations et la manière dont sont
établies les études qui les étayent.
H. Contrôle des drogues, prévention du crime
et lutte contre le terrorisme international Depuis 10 ans, les activités de l’ONU dans
les domaines du contrôle des drogues, de la prévention
de la criminalité transnationale et de la lutte
contre le terrorisme international se sont considérablement
développées. Il importe de dépister
les redondances et chevauchements évitables, afin
de libérer des ressources au profit des nombreuses
activités importantes qui, dans ces domaines, sont
actuellement freinées par le manque de moyens.
De plus, des États Membres devraient examiner de
plus près la possibilité de confier à
une seule commission les questions relatives au contrôle
des drogues et celles ayant trait à la criminalité,
et examiner plus avant les moyens de mieux coordonner
l’action des trois organes subsidiaires du Conseil
de sécurité qui s’occupent de la lutte
antiterroriste.
I. Égalité des sexes et autonomisation des
femmes Les questions touchant l’égalité
des sexes méritent la même attention que
les autres questions prioritaires communes à tous
les secteurs d’activité de l’Organisation.
Les mandats en la matière devraient être
réexaminés en vue d’en éliminer
les demandes de rapports qui se recoupent, et surtout
de procéder à une évaluation de l’appareil
institutionnel des Nations Unies dans ce domaine, préalable
indispensable au renforcement de l’action menée
par l’Organisation pour l’égalité
des sexes et la pleine intégration des femmes dans
la société.
J. Instituts de recherche et de formation Les instituts de recherche et de formation des Nations
Unies ont évolué au gré des circonstances.
Une coordination plus étroite, un système
qui rendrait ces instituts comptables de leurs activités
et la définition d’une politique qui leur
serait commune permettraient de rationaliser les décisions
et de faire cadrer les travaux de recherche avec les grandes
orientations définies par les Nations Unies. Regrouper
ces instituts en un seul système d’enseignements,
de recherche et de formation des Nations Unies permettrait
de leur assigner une mission et une stratégie communes,
les aidant ainsi à maximiser la contribution qu’ils
apportent collectivement à l’action des organismes
des Nations Unies.
Certains des problèmes signalés dans le présent
rapport peuvent être réglés assez rapidement
par les États Membres, mais d’autres exigeront
d’eux un examen approfondi. Je leur suggère donc
d’envisager d’opérer le réexamen
des mandats en deux étapes. La première consisterait
à examiner les mandats portant sur des domaines où
les problèmes sont bien circonscrits et se prêtent
à être réglés dans les mois qui
viennent. La seconde serait consacrée à l’examen
des groupes de mandats sur lesquels un accord ne pourra intervenir
qu’après un travail de redéfinition des
méthodes et des buts des négociations.
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