HISTORIQUE
Il y a cinquante ans que l'Organisation des Nations Unies a reconnu pour la première fois la nécessité de créer un cour criminelle internationale afin de poursuivre des crimes comme le génocide. Dans sa résolution 260 du 9 décembre 1948, l'Assemblée générale, "reconnaissant qu'à toutes les périodes de l'histoire le génocide a infligé de grandes pertes à l'humanité; et convaincue que pour libérer l'humanité d'un fléau aussi odieux la coopération internationale est nécessaire", a adopté la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide. L'article Ier de cette Convention définit le génocide comme "un crime du droit des gens", et l'article VI stipule que les personnes accusées de génocide "seront traduites devant les tribunaux compétents de l'Etat sur le territoire duquel l'acte a été commis, ou devant la cour criminelle internationale qui sera compétente...". Dans la même résolution, l'Assemblée générale a également invité la Commission du droit international "à examiner s'il est souhaitable et possible de créer un organe judiciaire international chargé de juger les personnes accusées de crimes de génocide".

Après la conclusion de la Commission aux termes de laquelle il était à la fois souhaitable et possible de créer une cour internationale devant laquelle seraient traduites les personnes accusées de génocide ou d'autres crimes de gravité comparable, l'Assemblée générale a institué un comité chargé d'établir des propositions relatives à la création d'une telle cour. Le comité a élaboré en 1951 un projet de statut et, en 1953, un projet de statut remanié. Mais l'Assemblée générale a décidé de différer l'examen de projet de statut en attendant que soit adoptée une définition de l'agression.

Depuis lors, la question de la création d'une cour criminelle internationale a été périodiquement examinée. En décembre 1989, en réponse à une demande de Trinité-et-Tobago, l'Assemblée générale a prié la Commission du droit international de reprendre ses travaux sur la création d'une cour criminelle internationale dont la compétence s'étendrait au trafic de drogues. Puis, en 1993, le conflit a surgi dans l'ex-Yougoslavie et des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité et un génocide, sous le nom de "nettoyage ethnique", ont une fois de plus retenu l'attention de la communauté internationale. Dans un effort pour mette fin à ces innombrables souffrances, le Conseil de sécurité des Nations Unies a créé le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, avec mission de tenir certains individus pour responsables de ces atrocités et, ce faisant, d'empêcher que des crimes analogues ne soient commis à l'avenir.

Peu après, la Commission du droit international acheva ses travaux sur le projet de statut d'une cour criminelle internationale et en 1994 le soumit à l'Assemblée générale. Celle-ci a institué le Comité spécial pour la création d'une cour criminelle internationale, qui s'est réunie deux fois en 1995, avec mission d'examiner les principaux problèmes de fond que posait ce projet de statut. Après avoir examiné le rapport de ce comité, l'Assemblée générale a créé le Comité préparatoire pour la création d'une cour criminelle internationale, avec mission d'établir un projet de texte susceptible de réunir une large adhésion, qui serait présenté à une conférence diplomatique. Le Comité préparatoire, qui se réunit depuis 1996, tiendra sa session finale en mars et avril 1998 pour mettre au point le projet de texte.

A sa cinquante-deuxième session, l'Assemblée générale a décidé de convoquer la Conférence diplomatique de plénipotentiaires des Nations Unies sur la création d'une cour criminelle internationale, qui se tiendra du 15 juin au 17 juillet 1998 à Rome (Italie), "avec mission de mettre au point et d'adopter une convention sur la création d'une cour criminelle internationale".

Paix et Justice
L 'un des premiers objectifs de l'Organisation des Nations Unies est d'assurer le respect universel des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans le monde entier. Dans ce contexte, peu de sujets revêtent une plus grande importance que le combat contre l'impunité et la lutte pour la paix, la justice et les droits de l'homme dans les situations de conflit qui existent aujourd'hui. La création d'une cour criminelle internationale (CCI) permanente apparaît comme un pas décisif en avant. La communauté internationale se réunira à Rome (Italie), du 15 juin au 17 juillet 1998, pour mettre au point un projet de statut qui, après sa ratification, établira une telle cour.

Pourquoi avons-nous besoin d'une cour criminelle internationale ?

... Pour assurer à tous la justice

On a appelé une cour criminelle internationale le chaînon manquant du système du droit international. La compétence de la Cour internationale de Justice de La Haye est limitée aux Etats. En l'absence d'une cour criminelle internationale dont la compétence s'étende aux individus et qui fasse ainsi fonction de mécanisme de répression, les actes de génocide et les violations flagrantes des droits de l'homme échappent souvent au châtiment. Au cours des cinquante dernières années, il y a eu de nombreux exemples de crimes contre l'humanité et de crimes de guerre dont aucun individu n'a été tenu pour responsable. Au Cambodge dans les années 70, deux millions de personnes environ ont été tuées. Dans les conflits armés du Mozambique, du Libéria, d'El Salvador et d'autres pays, on a enregistré de très lourdes pertes dans la population civile, notamment d'innombrables femmes et enfants sans défense. Les massacres de civils se poursuivent dans la région des Grands Lacs, en Afrique.

... Pour mettre fin à l'impunité
"On court un plus grand risque d'être traduit en justice et condamné pour tuer un être humain que pour en tuer 100 000."
-- José Ayala Lasso, ancien haut commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme

Il est écrit dans le jugement du Tribunal de Nuremberg : "Les crimes contre le droit international sont commis par des êtres humains, non par des entités abstraites, et c'est seulement en punissant les individus qui commettent de tels crimes que l'on peut faire respecter le droit international'', ce qui établit le principe de la responsabilité pénale de tous ceux qui commettent de tels actes, pierre angulaire du droit criminel international. Selon le projet de Code des crimes contre la paix et la sécurité de l'humanité, achevé en 1996 par la Commission du droit international sur la demande de l'Assemblée générale, ce principe s'applique également et sans exception à tout individu du haut en bas de la hiérarchie gouvernementale ou militaire. Et la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, adoptée en 1948 par l'Organisation des Nations Unies, reconnaît que le crime de génocide peut être commis par des gouvernants, des fonctionnaires, ou des particuliers.

... Pour aider à mettre fin aux conflits
"Il ne peut y avoir de paix sans justice, ni de justice sans loi, ni de loi digne de ce nom sans un tribunal chargé de décider ce qui est juste et légal dans des circonstances données."
-- Benjamin B. Ferencz, ancien procureur à Nuremberg

Dans des situations telles que celles marquées par un conflit ethnique, la violence engendre d'autres violences; un massacre est à l'origine du suivant. La garantie qu'au moins certains auteurs de crimes de guerre ou d'un génocide peuvent être traduits en justice a un effet dissuasif et améliore les chances de mettre fin à un conflit. Deux tribunaux criminels internationaux spécialisés, l'un pour l'ex-Yougoslavie et l'autre pour le Rwanda, ont été créés durant la présente décennie dans l'espoir de mettre plus vite fin à la violence et d'en prévenir le retour.

... Pour remédier aux insuffisances des tribunaux spéciaux
La création d'un tribunal spécial soulève immédiatement la question d'une "justice sélective". Pourquoi n'y a-t-il pas eu de tribunal pour juger les crimes de guerre commis dans les "campagnes de mort" cambodgiennes ? Une cour permanente pourrait agir avec plus de cohérence.

On a fait mention d'une "lassitude judiciaire". Les retards inhérents à la mise en place d'un tribunal spécial peuvent avoir plusieurs conséquences : des pièces à conviction cruciales peuvent se détériorer ou être détruites; les auteurs de crimes peuvent échapper ou disparaître; et les témoins peuvent changer de lieu de résidence ou se laisser intimider. L'enquête devient de plus en plus coûteuse et les énormes dépenses qu'entraînent les tribunaux spéciaux peuvent affaiblir la volonté politique de les investir d'un mandat.

Des limites peuvent être imposées à l'action des tribunaux spéciaux. L'année dernière, des milliers de réfugiés du conflit ethnique en cours au Rwanda ont été massacrés, mais le mandat du tribunal ne porte que sur les événements de l'année 1994. Il n'a pas compétence pour juger les crimes commis depuis lors.

... Pour prendre la relève quand les institutions nationales de justice pénale n'ont pas la volonté ou la capacité d'agir
"Les crimes relevant du droit international, par leur nature même, exigent souvent la participation directe ou indirecte d'un certain nombre d'individus dont quelques-uns pour le moins occupent d'importantes positions dans le gouvernement ou l'armée de leur pays."
-- Rapport de la Commission du droit international, 1996

Les nations reconnaissent que les criminels doivent normalement être déférés à la justice par les institutions nationales. Mais en période de conflit, civil ou international, les institutions nationales n'ont souvent pas la volonté ou la capacité d'agir, en général pour l'une des deux raisons suivantes. Les gouvernements n'ont souvent pas la volonté politique de poursuivre leurs propres nationaux, voire de hauts fonctionnaires, comme ce fut le cas dans l'ex-Yougoslavie. Ou bien les institutions nationales peuvent s'être effondrées, comme ce fut le cas au Rwanda.

... Pour décourager les futurs criminels de guerre
"A partir de maintenant, tous les seigneurs de la guerre en puissance doivent savoir que, selon le sens dans lequel un conflit évolue, un tribunal international devant lequel seront traduits ceux qui violent les lois de la guerre et le droit international pourrait être créé. ... Chacun doit maintenant être supposé connaître la teneur des dispositions les plus élémentaires du droit criminel international; les suspects ne seront pas autorisés à dire en guise de défense qu'ils ignoraient la loi."
-- Hans Corell, secrétaire général adjoint aux affaires juridiques

A travers toute l'histoire, la plupart des auteurs de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité ont échappé au châtiment. En dépit des tribunaux militaires institués après laseconde guerre mondiale et des deux tribunaux militaires internationaux spéciaux récemment créés pour l'ex-Yougoslavie et le Rwanda, la même observation s'applique au XXe siècle. Cela étant dit, il est raisonnable de conclure que la plupart des auteurs de telles atrocités ont cru que leurs crimes resteraient impunis. Ceux qui s'efforcent de créer la cour criminelle internationale ont pour principal objectif de trouver un moyen de dissuasion efficace. Quand il sera clair que la communauté internationale ne tolérera plus des actes aussi monstrueux sans en attribuer la responsabilité et infliger les châtiments appropriés -- aux chefs d'Etat et aux officiers supérieurs aussi bien qu'aux soldats du rang ou aux membres de milices --, on espère que ceux qui inciteraient au génocide, s'engageraient dans une campagne de nettoyage ethnique, commettraient des meurtres, viols et autres actes de brutalité à l'encontre des civils pris dans un conflit armé, ou se livreraient sur des enfants à de barbares expériences médicales ne trouveront plus personne qui soit disposé à leur venir en aide.

La cour criminelle internationale
Dans le préambule du projet de statut en cours d'examen est exprimé le désir "d'encourager la coopération internationale en vue d'accroître l'efficacité de la poursuite et de la répression des crimes ayant une portée internationale". Il y est souligné que la cour ne doit être compétente que pour les crimes les plus graves qui intéressent la communauté internationale dans son ensemble et qu'elle doit être complémentaire des systèmes nationaux de justice pénale. La cour serait instituée par traité et entrerait en fonction quand un nombre suffisant d'Etats parties auraient ratifié le traité pour le mettre en vigueur.

Structure de la cour
La conférence prendra la décision finale quant à la structure de la cour, mais on s'accorde généralement à reconnaître qu'elle comprendra trois divisions : pouvoir judiciaire (les chambres), enquêtes et poursuites (le Parquet), et administration (le Greffe). On s'accorde aussi à reconnaître que tous les juges doivent être ressortissants d'Etats différents et choisis de manière à représenter tous les principaux systèmes juridiques.

Principales questions non résolues en cours d'examen
Crimes relevant de la compétence de la cour
On s'accorde généralement à reconnaître que la cour doit juger trois catégories de crimes, souvent définis comme les "crimes fondamentaux" : génocide, crimes contre l'humanité (y compris crimes commis en temps de paix) et crimes de guerre. Le crime de génocide est défini comme recouvrant l'ensemble des "actes commis dans l'intention de détruire -- en tout ou en partie -- un groupe national, ethnique, racial ou religieux, comme tel". Ces actes peuvent être les suivants : meurtre de membres du groupe, atteinte grave à l'intégrité physique ou mentale de membres du groupe, mesures visant à entraver les naissances au sein du groupe, ou transfert forcé d'enfants du groupe à un autre groupe. Les définitions précises des crimes contre l'humanité et des crimes de guerre, qui reflètent en grande partie le droit coutumier, sont encore en voie d'élaboration. Des crimes tels que le viol, l'esclavage sexuel, la prostitution forcée, les grossesses forcées et toute autre forme de violence sexuelle peuvent entrer dans la catégorie des crimes de guerre; le viol, toute autre forme de violence sexuelle ou la prostitution forcée peuvent entrer dans la catégorie des crimes contre l'humanité.

L'accord n'est pas fait sur la question de savoir s'il faut y inclure le crime d'agression. La question est liée au rôle que jouera le Conseil de sécurité face à la cour. Les attaques contre l'ONU et le personnel associé à l'ONU, les actes de terrorisme international et le trafic des drogues pourraient également relever de la compétence de la cour.

Complémentarité : rapports entre la CCI et les tribunaux nationaux
Les Etats reconnaissent en général que les prévenus doivent normalement être jugés par les institutions judiciaires de leur propre pays. Selon les termes des dispositions, la cour criminelle internationale est supposée remplir un rôle complémentaire par rapport aux tribunaux nationaux. On estime qu'une cour criminelle internationale n'est nécessaire que dans deux types de situations: quand les institutions judiciaires d'un pays n'ont pas la capacité d'agir, par exemple si elles se sont effondrées sous l'effet d'un conflit civil ou international, ou quand ces institutions n'ont pas la volonté d'agir, par exemple si un Etat répugne à juger ses propres nationaux ou si ses représentants sont impliqués dans le crime qui fait l'objet de l'accusation. Tant qu'un Etat a la capacité et la volonté de mener une enquête et d'ouvrir des poursuites par ses propres moyens, la CCI n'aurait pas à intervenir. Toutefois, de nombreuses organisations gouvernementales ainsi que non gouvernementales estiment qu'une telle limitation aurait pour effet d'affaiblir la cour.

Mécanismes de déclenchement et lien entre le Conseil de sécurité et la CCI

Déclenchement sur l'initiative du Conseil de sécurité
Le Conseil de sécurité sera-t-il habilité à renvoyer à la cour des situations appelant l'ouverture d'une enquête et/ou de poursuites ? Dans sa rédaction actuelle, le projet de statut prévoit qu'une enquête et des poursuites peuvent être ouvertes sur la base de la plainte d'un Etat partie ou du renvoi d'une affaire par le Conseil de sécurité. Il est également possible que le procureur soit autorisé à ouvrir des enquêtes. (Voir ci-après "Le rôle du procureur".)

- Si, en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, le Conseil de sécurité demande à la cour d'entamer une procédure, tous les Etats membres seraient obligés de coopérer avec la cour. Il ne serait pas nécessaire de demander leur consentement. Beaucoup pensent que la cour acquerrait ainsi un pouvoir considérable. Il est du reste que le Conseil de sécurité est un organisme politique dont les décisions ne sont pas nécessairement fondées sur des considérations juridiques.

- L'accord ne s'est pas encore fait sur la question de savoir s'il serait nécessaire que le Conseil de sécurité détermine qu'un Etat a commis une agression avant que la cour puisse déterminer la responsabilité d'un individu dans cet acte d'agression.

- Est également en cours d'examen la question de savoir si, sur la base de la plainte d'un Etat ou d'une initiative du procureur et en l'absence de renvoi par le Conseil de sécurité, la cour aurait le pouvoir d'ouvrir une enquête et des poursuites contre les auteurs supposés de crimes commis dans le cadre de situations dont le Conseil de sécurité est actuellement saisi. Ceux qui estiment que la cour serait en mesure d'agir dans de telles situations soulignent qu'il importe de maintenir l'indépendance de la cour en tant qu'organe judiciaire à l'écart des considérations politiques du Conseil de sécurité. D'autres soulignent que le Conseil de sécurité est l'organe responsable en premier lieu du maintien de la paix et de la sécurité et, à ce titre, devrait pouvoir empêcher la cour d'agir dans des situations spécifiques. Ceci dit, il a été suggéré qu'un compromis possible consisterait à décider qu'un vote du Conseil de sécurité, ses cinq membres permanents se prononçant à l'unanimité, serait nécessaire pour prévenir plutôt que pour déclencher l'ouverture de poursuites par la cour.

Déclenchement par la plainte d'un Etat partie
La cour pourrait ouvrir des poursuites après le dépôt d'une plainte par un Etat partie au statut. Dans certains cas, cela exigerait l'assentiment d'un ou plusieurs Etats parties. Par exemple, il peut être nécessaire que l'Etat du territoire -- l'Etat sur le territoire duquel le crime a été commis -- donne permission à la cour d'ouvrir des poursuites, ou il peut être nécessaire que l'Etat dont l'accusé est ressortissant donne son assentiment. Mais si la compétence de la cour est limitée à un certain nombre de crimes fondamentaux pour lesquels il a compétence par définition -- comme le génocide, les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité --, il ne peut être nécessaire de demander l'assentiment d'aucun Etat.

Le rôle du procureur
L'idée que le procureur a le pouvoir d'ouvrir des enquêtes ou des poursuites de sa propre initiative, outre les deux mécanismes de déclenchement susmentionnés, trouve un certain appui. Certains voient dans l'indépendance du procureur un élément crucial de l'indépendance et de l'efficacité de la cour. D'autres répugnent à accorder un si vaste pouvoir à un individu. Des compromis sont en cours d'examen. Une possibilité consisterait à reconnaître au procureur le pouvoir d'ouvrir des enquêtes sous réserve de l'approbation d'un petit groupe de juges.

Entrée en vigueur
Combien de ratifications seront nécessaires pour que le statut de la cour entre en vigueur ? Dans le passé, le nombre de ratifications nécessaires à l'entrée en vigueur d'un traité international a varié de 5 à 65. Les propositions dont le Comité préparatoire est saisi exigeraient de 25 à 90 ratifications, selon les cas. Une fois le nombre requis de ratifications atteint, la cour serait instituée. Ce processus pourrait exiger d'autant plus de temps que le nombre de ratifications nécessaires est plus élevé.

Lien entre la cour et l'Organisation des Nations Unies
Divers types de liens peuvent être institués entre la cour et l'Organisation des Nations Unies. La CCI pourrait être une institution spécialisée de l'ONU, un organe conventionnel financé par l'Organisation des Nations Unies, ou une institution indépendante. La cour doit-elle être financée par les Etats parties, par l'Organisation des Nations Unies, ou par les uns et l'autre ? Une possibilité serait que la cour soit financée par l'Organisation des Nations Unies au titre du budget ordinaire. Une autre serait qu'elle soit financée par les Etats parties à son statut, l'ONU ne versant de contribution qu'au titre des situations renvoyées par le Conseil de sécurité.

Peines
Les peines considérées comprennent l'emprisonnement à vie, l'emprisonnement pour un certain nombre d'années -- dont les nombres maximal et minimal restent à déterminer -- et/ou des amendes. pas encore fait sur l'opportunité de prévoir la peine de mort.

Ces questions, parmi d'autres, sont en cours d'examen et doivent trouver une solution avant que la Convention ne puisse être adoptée à la Conférence qui se tiendra à Rome en juin.