Afrique Renouveau, Vol.18#4 (Janvier 2005), page 10

La réforme ne se limite pas aux élections

Des administrations compétentes et attentives, condition préalable au développement

Par Gumisai Mutume, Addis-Abeba

Il n’y a pas très longtemps, exiger une gestion publique responsable et transparente revenait, dans de nombreux pays africains, à s’exposer à des persécutions, des arrestations ou à la mort. Bien que ces pratiques répressives n’aient pas totalement disparu du continent, des changements notables se sont produits. La société civile s’affirme et se fait plus exigeante, les médias réclament la transparence à tous les niveaux et les gouvernements commencent à comprendre que l’époque de la coercition politique est révolue.

Par le passé, les revendications portaient essentiellement sur la nécessité d’élections multipartites. Maintenant que de nombreux pays ont emprunté cette voie, l’accent est mis sur la consolidation de la démocratie : des élections ouvertes et transparentes et la poursuite de réformes aux niveaux judiciaire, parlementaire et administratif.

En Afrique, “des voix de plus en plus nombreuses s’élèvent en faveur de politiques propices à la démocratie et au développement, d’une planification budgétaire ouverte et vérifiable, et de mesures visant à établir une véritable administration compétente et efficace dont les membres seraient rémunérés convenablement”, affirme Mme Ellen Johnson Sirleaf, politicienne libérienne chevronnée et ancienne fonctionnaire de l’ONU.

Dans un nombre croissant de pays, observe-t-elle, les citoyens exigent désormais que les juges soient indépendants, que les parlements soient efficaces, et que des mesures soient prises pour lutter contre la corruption et faciliter la décentralisation. “La population s’attend à ce que les projets de loi fassent l’objet d’un dialogue et d’un débat publics avant d’être adoptés, et que les représentants du peuple consultent périodiquement leurs électeurs et demandent leur avis”, dit-elle. En résumé, les populations africaines exigent la mise en place de ce que les spécialistes du développement appellent “la bonne gouvernance”.

Photo : © Panos / Jacob Silberberg

Au sens étroit du terme, la gouvernance désigne l’exercice du pouvoir politique aux fins de la gestion des affaires de l’Etat. Au sens plus large, la gouvernance peut s’appliquer à différents aspects du pouvoir politique, comme l’élaboration de politiques, la transparence, le sens des responsabilités, la défense des droits de l’homme et l’interaction entre les secteurs public, privé et civil dans l’exercice du pouvoir.

“Des personnalités africaines et de simples citoyens de notre continent plaident pour une meilleure gouvernance”, a déclaré en octobre le Secrétaire exécutif de la Commission économique de l’ONU pour l’Afrique (CEA), K.Y. Amoako, au Forum pour le développement de l’Afrique, qui réunit régulièrement décideurs et représentants des gouvernements du continent. La conférence qui s’est tenue à Addis-Abeba (Ethiopie) était placée sous le thème de la “bonne gouvernance pour une Afrique qui progresse”.

L’ensemble des citoyens plaide de plus en plus pour la mise en place d’administrations attentives à leurs besoins, a précisé M. Amoako. La société civile, les médias, la jeunesse et les milieux d’affaires du continent ne sont plus aussi isolés qu’auparavant. “Ce phénomène s’accompagne de plus grandes exigences, venant de la base, d’une gestion publique efficace et responsable”, ajoute-t-il.

Une nouvelle époque

La situation était très différente il y a plusieurs dizaines d’années. Après la lutte de libération nationale menée en Afrique pendant les années 1960 et 1970 et l’indépendance, les nations du continent ont cherché à affirmer leur souveraineté. Pendant cette période, toutefois, les dirigeants de nombreux pays africains ont imposé des régimes politiques plutôt opaques et la règle du parti unique. Coups d’Etat militaires et dictatures se sont succédé. Cette période a aussi été marquée par des famines, des catastrophes naturelles et la corruption administrative. A quelques exceptions près, ces problèmes ont façonné l’image de l’Afrique à l’étranger.

Au cours des 10 dernières années, les élections démocratiques ont cependant gagné du terrain en Afrique, laissant espérer que des solutions durables seraient apportées aux problèmes du continent. “Les sociétés africaines commencent à s’ouvrir”, constate Bengt Säve-Söderbergh, du Ministère suédois des affaires étrangères. Désormais, de nombreux pays accordent beaucoup d’importance à la mobilisation de la société en faveur du développement, souligne-t-il. “Venant d’un pays membre de l’Union européenne, je suis particulièrement heureux de constater que la bonne gouvernance figure à présent parmi les priorités de l’Afrique”, ajoute-t-il.

Le nombre de pays africains ayant tenu des élections pluripartites a quadruplé entre 1990 et 1995. En 1995, 38 des 47 pays que compte l’Afrique subsaharienne avaient organisé des élections, dont bon nombre pour la première fois. Deux initiatives régionales, l’Union africaine (une nouvelle organisation politique à l’échelle continentale) et le Nouveau Partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) soulignent l’importance qu’attachent les Etats africains à la bonne gouvernance. La totalité des pays du continent ont adhéré au NEPAD, un cadre de développement qui réaffirme la prééminence de la notion de responsabilité dans le progrès économique. Le NEPAD affirme que “le développement est impossible en l’absence de véritable démocratie, du respect des droits de l’homme, de la paix et de la bonne gouvernance”. Dans le cadre d’un programme du NEPAD et de l’Union africaine, 24 pays du continent, représentant environ 75 % de la population de l’Afrique, ont accepté de soumettre leurs bilans de gouvernance à l’évaluation des autres membres (voir article "Les Etats se jugent les uns les autres").

Pourtant, malgré les engagements qu’ils ont pris d’améliorer la gouvernance sur le continent, de nombreux pays présentent des résultats insuffisants dans ce domaine. Les conclusions d’une nouvelle étude de la CEA consacrée à la gouvernance en Afrique indiquent en effet que la plupart des pays africains n’ont pas réussi à maîtriser la corruption. En outre, l’évasion et la fraude fiscales sont très répandues dans de nombreux pays.

L’étude intitulée “Striving for Good Governance in Africa”, évalue les résultats obtenus par 28 pays dans divers secteurs : démocratie, respect des droits de l’homme, prestations de services, corruption et diversité médiatique. Le rapport constate des carences en matière d’efficacité administrative, de décentralisation et de responsabilisation des fonctionnaires. Des résultats médiocres caractérisent également l’efficacité des organes des trois branches de gouvernement : exécutif, législatif et judiciaire. En revanche, dans l’ensemble des 28 pays, les indicateurs de représentation politique, comme la crédibilité des élections et la liberté des partis politiques (voir encadré au-dessous) ont obtenu les meilleurs résultats.

“Pseudo-démocraties”

Les travaux du récent Forum pour le développement de l’Afrique ont notamment conclu que pour trouver des solutions durables aux problèmes du continent, il faut instaurer un Etat africain viable. Cela signifie un pays doté d’organes opérationnels et efficaces, comme les tribunaux et les parlements -- un pays au sein duquel les différentes branches administratives fonctionnent indépendamment les unes des autres.

Au cours des années de régimes dictatoriaux et autoritaires, les parlements (là où ils existaient) et les systèmes judiciaires ont été sérieusement affaiblis. En revanche, pendant les années 1990 marquées par la progression des systèmes politiques multipartites, les parlements ont commencé à réaffirmer leur indépendance à l’égard du pouvoir exécutif.

A Maurice, en Afrique du Sud, en Namibie, au Ghana, au Bénin, au Botswana, au Lesotho, au Maroc, au Sénégal, au Mozambique et en Gambie, les participants à l’étude de la CEA ont estimé que les pouvoirs législatifs de leurs pays respectifs étaient indépendants de l’exécutif. Dans ces pays, écrit le rapport, le parlement supervise dans une certaine mesure les activités des organismes publics, passe des lois qui protègent les citoyens et détient un droit de regard sur le budget.

Toutefois, la plupart des législations africaines n’en sont pas là. Dans de nombreux parlements, le dialogue et le débat sont freinés par la faiblesse des partis d’opposition. Souvent, les partis au pouvoir sont si bien établis qu’ils se servent de l’appareil d’Etat pour museler l’opposition. Certains pratiquent le népotisme, distribuant les ressources de l’Etat selon l’appartenance politique. D’autres établissent des règles et pratiques électorales qui les avantagent et empêchent les partis d’opposition de s’exprimer dans les médias d’Etat. Parfois, le pouvoir législatif n’octroie des fonds publics qu’aux grands partis politiques, au détriment des plus petits. Dans ces conditions, même en l’absence d’obstacles concrets, l’opposition a du mal à s’imposer, note Larry Diamond, professeur de sciences politiques à l’université de Stanford (Etats-Unis). Il qualifie de “pseudo-démocraties” les pays ainsi gouvernés.

Une étude sur la gouvernance et le développement humain, publiée par la Communauté de développement de l’Afrique australe, indique qu’en 1998, les partis au pouvoir de la région disposaient d’une large majorité dans leurs parlements. En 1999, des élections ont permis aux partis au pouvoir au Botswana, au Mozambique, en Namibie et en Afrique du Sud de renforcer leurs majorités parlementaires, alors que le parlement zimbabwéen est contrôlé par un parti unique depuis 1990. Les auteurs de l’étude craignent qu’une telle tendance ne remette en question la viabilité à long terme des démocraties parlementaires de la région.

Manque de formation

En outre, le corps législatif de certains pays africains est affaibli par un niveau d’instruction et de formation insuffisant des parlementaires. En Ethiopie, par exemple, moins d’un quart des élus ont un niveau d’études secondaires, affirme la CEA. De plus, les stages de formation proposés aux parlementaires du continent sont rares et manquent souvent de moyens. Les délégués du Forum pour le développement de l’Afrique ont insisté sur la nécessité d’allouer plus de ressources à la formation des législateurs, condition préalable au renforcement des parlements.

Toutefois, ces programmes ne devraient pas être uniquement destinés aux décideurs, a estimé pour sa part le député kényen Peter Aringo. A son avis, il faudrait également développer l’instruction civique pour permettre aux citoyens de participer au processus parlementaire. M. Aringo soutient toutefois que consolider des institutions démocratiques dans le but d’inciter les parlementaires à mieux répondre aux attentes des populations ne constitue qu’un début. “La vigilance des citoyens est garant du bon fonctionnement des institutions et du processus démocratiques”, dit-il.

Photo: © Panos / Jacob Silberberg

Le plus souvent, les parlements africains sont calqués sur le modèle de ceux des anciennes puissances coloniales. Beaucoup fonctionnent d’une manière très technique, utilisant l’anglais ou le français, qui ne sont pas suffisamment maîtrisés par la majorité des populations. Au niveau de l’administration locale, certains pays ont d’ailleurs commencé à utiliser les langues vernaculaires pour susciter une participation plus large.

Favoriser une plus large participation au processus législatif, en tenant des audiences publiques ou en simplifiant les procédures parlementaires, devrait permettre à un plus grand nombre de personnes de prendre part aux décisions. “La première étape à franchir dans ce sens .... passe par la démythification du processus politique lui-même”, estime pour sa part Adebayo Olukoshi, dans une communication pour le Centre de recherche sur le développement international (Canada).

En quête de juges indépendants

Le judiciaire est un autre domaine de gouvernance en mal de réforme. En raison de la pénurie de moyens financiers et de personnel qualifié dont souffrent les systèmes judiciaires de nombreux pays du continent, les tribunaux sont souvent incapables de répondre à toutes les attentes. Dans certains pays, l’instruction des affaires criminelles prend des années, constate l’étude de la CEA. Selon un vieil adage, un retard de justice est un déni de justice. Au Burkina Faso, par exemple, il n’y a que 300 juges pour 12 millions d’habitants, soit un juge pour 40  000 personnes.

Mais le plus urgent est peut-être de disposer d’un système judiciaire indépendant. En théorie, les constitutions de la plupart des pays africains consacrent l’indépendance du judiciaire, mais en pratique les tribunaux ne sont pas à l’abri d’ingérences politiques. Il existe des exceptions : au Botswana, en Egypte, au Ghana, en Namibie, en Afrique du Sud et en Ouganda, par exemple, le judiciaire passe en général pour être indépendant des autres branches de gouvernement, affirme la CEA. Toutefois, dans la plupart des pays africains, l’exécutif joue une part prépondérante dans le recrutement et le renvoi des juges.

“Tant que les juges seront nommés, rémunérés, promus et destitués par des personnes ou organismes contrôlés directement ou indirectement par l’exécutif, l’indépendance du judiciaire risque d’être plus théorique que réelle”, affirme l’éminent juge ghanéen Akilano Akiwumi.

Siégeant à la Cour d’appel du Botswana et chargé actuellement de présider une commission d’enquête sur la corruption parmi les juges de la Cour d’appel du Kenya, le juge Akiwumi estime que dans de nombreux pays africains membres du Commonwealth, l’indépendance des juges est préservée dans la mesure où ils n’ont pas un statut ordinaire de fonctionnaires, mais sont rémunérés à partir d’un budget distinct. En Ouganda, par exemple, un fonds spécial est affecté à la rémunération de fonctionnaires indépendants, dont le contrôleur général, écartant ainsi toute possibilité de débat parlementaire sur les salaires des juges. Pour réduire l’influence de l’exécutif sur la nomination des juges, certains pays, comme le Ghana, le Kenya, l’Ouganda, la Namibie, l’Afrique du Sud et la Zambie, ont prévu des commissions de la magistrature, habilitées à recommander et recruter les juges.

La situation est très différente dans de nombreuses anciennes colonies françaises, où les juges, notamment ceux siégeant aux instances supérieures et aux tribunaux constitutionnels, sont directement nommés par les autorités. D’habitude, la plus haute juridiction du pays se réserve le droit de définir la légalité des dispositions constitutionnelles. Dans le système des ex-colonies britanniques, seuls les juges sont autorisés à siéger à ces tribunaux et aux organes constitutionnels, contrairement aux anciennes colonies françaises. “Dans certains pays francophones d’Afrique, le contrôle constitutionnel est confié à un organe qui est entièrement et ouvertement politique”, précise le Juge Akiwumi. C’est ainsi que le Conseil constitutionnel de la République centrafricaine est présidé par le ministre de la justice, secondé d’un adjoint nommé par le Chef de l’Etat et d’un autre nommé par le parlement. La durée du mandat du Conseil correspond à celle d’une session parlementaire. Dans certains pays francophones, les personnes nommées aux instances constitutionnelles ne sont pas nécessairement des juges.

Renforcer l’administration locale

Une autre institution publique dont la réforme risque de bouleverser les pratiques de gouvernance est l’administration locale. Depuis quelques années, la décentralisation, c’est-à-dire le transfert du pouvoir de l’administration centrale à l’administration locale, est de plus en plus considérée comme un moyen efficace d’encourager le développement et la démocratie au niveau local. Les planificateurs du développement estiment que la décentralisation contribue à l’amélioration des prestations de services, dans la mesure où elle donne aux citoyens la possibilité de peser sur les décisions qui les concernent. La décentralisation administrative permet en outre de rapprocher hommes politiques et décideurs de leurs électorats, encourageant, du moins en théorie, le sens des responsabilités.

Pourtant, l’existence d’une administration locale n’est pas forcément un signe de démocratie. Dans certains cas, les fonctionnaires sont nommés plutôt qu’élus. Par ailleurs, de nombreuses administrations locales ne génèrent pas leurs propres recettes, mais dépendent de l’administration centrale, remettant ainsi le véritable pouvoir à ceux qui détiennent les cordons de la bourse.

Depuis peu, les organismes de secours en Afrique insistent davantage sur l’importance de la participation locale à leurs programmes. En règle générale, les pays qui encouragent une participation plus large jouissent d’un soutien plus vif. De plus, la multiplication du nombre d’associations de la société civile et d’organisations non gouvernementales sur le continent sert de contrepoids aux pouvoirs détenus par les administrations centrales. Certaines associations se sont constituées à partir de minuscules initiatives collectives locales visant à remédier à l’incapacité de l’Etat à fournir des services de base.

A ce jour seuls quelques pays africains ont entamé leur processus de décentralisation. L’un des pays novateurs en la matière est l’Ouganda. L’origine de la décentralisation dans ce pays de l’Afrique de l’Est remonte aux premiers gouvernements post-coloniaux, mais les mesures les plus radicales dans ce domaine ont été adoptées après 1986, lorsque le Mouvement de résistance nationale rebelle, dirigé par le Président Yoweri Museveni, est arrivé au pouvoir. Le mouvement estimait que la décentralisation favoriserait l’avènement de la démocratie populaire dans un pays dévasté par une série de régimes autoritaires.

Le système ougandais s’appuie sur un réseau hiérarchique de conseils et commissions aux niveaux des villages, paroisses, comtés et régions. Ces structures politiques locales ont été reconnues juridiquement dans les statuts de 1993, intégrés par la suite à la constitution de 1995. La décentralisation a eu pour objet d’instaurer un contrôle politique et administratif, là où sont offerts les services, d’encourager la participation des populations locales à la prise de décisions et à la résolution de problèmes, de réduire les coûts inhérents aux prestations de services et d’accroître l’efficacité et le sens des responsabilités des administrations locales, souligne Moses Golola, professeur à l’université de Bugema (Ouganda). Dans le cadre de ce système, il revient aux conseils locaux de remplir les fonctions auparavant exercées par les ministères nationaux, comme l’administration politique, l’exécution de décisions judiciaires mineures et la gestion des programmes de développement locaux.

“Les conseils locaux sont composés de membres élus sur le plan local, qui se sentent souvent personnellement concernés par la prospérité de leur région”, affirme M. Golola dans une récente revue de l’Université des Nations Unies consacrée au besoin de réforme des institutions africaines. Ces représentants locaux défendent souvent les intérêts de leur région contre les caprices du pouvoir central, note-t-il. Un certain nombre de sièges de ces conseils sont réservés aux femmes et une commission chargée des questions de parité entre les sexes accorde une attention particulière aux besoins de celles-ci.

Les premières évaluations du programme font état de progrès dans ce domaine dans certaines régions du sud de l’Ouganda, où les conseils locaux ont amélioré l’efficacité, le sens des responsabilités et la transparence. L’obstacle principal tient toutefois au manque de ressources financières, qui empêche les responsables locaux d’honorer leurs engagements et se traduit souvent par l’ingérence du pouvoir central. Par ailleurs, dans les régions où les instances locales sont dominées par des politiciens véreux ou des personnalités liées aux milieux du pouvoir, les résultats ont été moins encourageants.

De la théorie à l’action

Dans un nombre croissant de pays africains, le besoin de créer des institutions d’Etat solides est admis. Le défi consiste toutefois à passer de la théorie à l’action. Ce processus s’avère particulièrement ardu lorsque le climat politique est peu propice au développement de ces institutions. Les politiques de libéralisation économique adoptées par la plupart des pays africains depuis les années 1980 ont restreint le service public et réduit la capacité de l’Etat à fournir des services. Même s’il est généralement admis que les politiques passées ont affaibli les institutions africaines, les programmes de libéralisation actuels continuent de réduire le nombre de fonctionnaires.

La plupart des pays du continent poursuivent des réformes structurelles entamées il y a plus de 20 ans. “Les réformes économiques imposées par les institutions financières internationales ne tiennent pas compte comme il convient des circonstances socio-politiques propres à ces pays”, soutient pour sa part Seyoum Hameso, économiste éthiopien. “Ces mesures ayant essentiellement pour but de réduire le rôle de l’Etat, il va de soi qu’elles sont inadaptées au développement de services sociaux”, dit-il.

En outre, les autorités ne disposent souvent d’aucun mécanisme leur permettant de remédier aux problèmes qui en résultent comme la pauvreté et l’inégalité croissantes, la violence et les conflits, lesquels à leur tour contribuent à déstabiliser l’Etat. Et comme les autorités sont contraintes d’imposer des mesures politiques impopulaires dictées par les institutions financières internationales, “l’Etat et ses agents deviennent encore plus impopulaires”, affirme M. Hameso.

Il ne s’agit pas seulement d’organiser régulièrement des élections générales, d’attribuer des sièges aux législateurs appartenant à l’ensemble de l’échiquier politique ou de transférer des pouvoirs aux zones rurales. Il faut formuler des solutions durables aux problèmes de financement que connaissent les gouvernements du continent, et revitaliser des Etats dévastés par les crises sanitaires comme le VIH/sida et qui continuent de perdre leurs diplômés au profit de pays capables de payer des salaires plus élevés. Il appartiendra aux pays africains de former des citoyens instruits et engagés pour faire marcher leurs institutions et développer des économies véritablement indépendantes et viables qui ne dépendront pas des injonctions des bailleurs de fonds étrangers. “En Afrique, le défi n’est pas simplement d’empêcher la faillite des Etats, mais d’encourager leur réussite”, conclut M. Amoako de la CEA.

[ Envoyer cet article par e-mail ]

Afrique Renouveau
S-955
United Nations
New York, NY 10017 USA
Tél : (212) 963-6857
Fax: : (212) 963-4556
E-mail : africarenewal@un.org,

Site Web : www.un.org/AR
Pour nous contacter par e-mail: africarenewal@un.org