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[ retour à la page d'accueil d'Afrique Relance] [ envoyer cet article par e-mail ] Afrique Relance, Vol.17#1 (mai 2003), page 23
Impasse des négociations agricoles mondiales Des négociations particulièrement difficiles pour les Africains Par Michael Fleshman Les millions d'Africains aujourd'hui menacés de famine témoignent de l'enjeu que représentent pour la région les négociations actuelles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sur la réforme du commerce agricole mondial. Mais, trois ans après avoir débuté, ces négociations sont pratiquement au point mort, les pays développés étant toujours profondément divisés sur les subventions et le protectionnisme. En attendant, les accords "favorables aux pauvres" que les Africains ont exigés afin d'améliorer leur accès aux marchés, de renforcer la sécurité alimentaire, d'attirer les investissements ruraux et de protéger les marchés nationaux contre une concurrence déloyale sont relégués au second plan. Un sommet officieux des Ministres du commerce et de l'agriculture organisé à Tokyo début mars n'ayant pas donné de résultats, le Président du Comité agricole de l'OMC, M. Stuart Harbinson, a reconnu "qu'on n'était guère parvenus à s'entendre sur les questions fondamentales". Une réunion déterminante des Ministres du commerce de l'OMC devrait avoir lieu à Cancun (Mexique) dans quelques mois, certains Ministres africains du commerce ont rappelé que si aucun progrès n'était réalisé, c'est l'ensemble du programme commercial établi en 2001 lors de la réunion de l'OMC de Doha qui sera menacé. L'engagement avait été pris, lors de cette réunion, de faire du cycle actuel de négociations sur la libéralisation du commerce un cycle consacré au développement (voir Afrique Relance, décembre 2001). "Vous libéralisez, nous subventionnons" On ne saurait trop insister sur l'importance de l'agriculture et du commerce de produits agricoles pour l'Afrique (voir graphique). En Afrique subsaharienne, près de 70 % de la main-d'oeuvre travaille dans l'agriculture, qui représente 30 % en moyenne du produit intérieur brut. Mais les Africains des zones rurales sont parmi les plus pauvres au monde. Dans une grande partie de l'Afrique, la production se heurte à la médiocrité des sols, aux pluies irrégulières et à la forte insuffisance des investissements en infrastructure et en moyens de production ruraux. Ces difficultés ont été aggravées par les réglementations du commerce agricole mondial. Le cycle de négociations d'Uruguay sur les accords commerciaux a maintenu en place un ensemble d'obstacles douaniers et non douaniers défavorables aux exportations africaines et a permis à des produits alimentaires fortement subventionnés, européens et américains, parfois vendus plus bas que leur prix de revient, de devancer les agriculteurs africains, aussi bien sur leurs marchés nationaux qu'à l'exportation (voir "Opposition croissante aux subventions agricoles du Nord"). Il est généralement admis qu'une réforme fondamentale de l'économie agricole mondiale s'impose. C'est ce que constate une étude récente du Programme des Nations Unies pour le développement intitulée "Faire fonctionner le commerce mondial pour les personnes". Mais aucun consensus n'existe quant à la méthode et au rythme à suivre. Selon l'étude, le corps électoral et les intérêts des puissantes agro-industries des pays développés ont fait obstacle au progrès en protégeant avec acharnement leurs marchés et leurs subventions. Près de 60 ans après les premières mesures prises pour réglementer le commerce de produits agricoles, l'agriculture reste l'un des secteurs les moins libéralisés au monde et où la concurrence est la plus faussée. Paradoxalement, les marchés agricoles africains sont d'ores et déjà bien plus libéralisés que ceux de leurs riches partenaires commerciaux. Depuis plus de 20 ans, les politiques d'ajustement structurel ainsi que l'aide bilatérale et les conditions commerciales contraignent les gouvernements africains à éliminer les subventions à la production et à réduire les tarifs douaniers plus radicalement et plus vite que ne l'exigent les réglementations d'Uruguay. Lorsque les accords d'Uruguay devront être intégralement mis en oeuvre en 2005, note l'étude, les tarifs douaniers agricoles seront de 20 % en moyenne en Afrique contre 36 % sur les marchés du Nord. Ce chiffre ne fait pas apparaître les répercussions réelles des politiques protectionnistes américaine, européenne et japonaise, car les droits de douane qui frappent certains des produits des exportateurs africains peuvent atteindre jusqu'à 400 ou 500 %. Certains acteurs non gouvernementaux ont tourné en dérision l'approche des pays développés, qu'ils résument ainsi : "Vous libéralisez, nous subventionnons." Le programme de l'Afrique Selon M. Cornelius Mwalwanda, l'élimination de ces iniquités est "pour la plupart des pays d'Afrique la grande question que doit résoudre le cycle de négociations commerciales multilatérales de Doha". Cet expert commercial à la Commission économique des Nations Unies pour l'Afrique (CEA) à Addis-Abeba, ajoute que "sans libéralisation, la situation économique déplorable de nombreux pays d'Afrique se maintiendra ... On ne pourra réduire la pauvreté en Afrique que si l'on répond réellement aux besoins des exploitants ruraux". Depuis le coup d'envoi des négociations agricoles, au début de l'année 2000, le Groupe africain de négociateurs de l'OMC a présenté deux séries de propositions qui, selon les observateurs, sont parmi les plus complètes et les plus détaillées jamais faites par un pays ou une région. Un grand nombre de pays d'Afrique ont également présenté leurs propres propositions ou se sont associés à d'autres pays et groupes sur des questions précises. Un grand nombre des propositions faites par l'Afrique relèvent des trois types de réformes décidées : améliorer "sensiblement" l'accès aux marchés, réduire toutes les subventions aux exportations ("en vue de les supprimer progressivement") et "réduire sensiblement" les subventions nationales qui "dénaturent les échanges". Citons parmi les éléments clefs du programme énoncé par l'Afrique :
En outre, un grand nombre de pays en développement -- africains et autres -- ont préconisé l'adoption d'un ensemble de règles et d'exemptions en faveur du développement, qui permettraient aux pays pauvres de renforcer la sécurité alimentaire, de protéger les marchés nationaux des importations subventionnées, d'encourager les investissements ruraux et de préserver les moyens d'existence des petits agriculteurs. Ces propositions développent un principe déjà institué par l'OMC, le traitement spécial et différencié (TSD), qui a pour objet d'aider les pays en développement à honorer les engagements qu'ils ont pris dans le cadre des accords d'Uruguay et de faciliter leur intégration dans l'économie mondiale en voie de libéralisation. En règle générale, les dispositions du TSD laissent davantage de temps aux pays en développement pour respecter les réglementations de l'OMC ou permettent une réduction plus lente et plus modeste des droits de douane. Les partisans de ces propositions estiment que les pays en développement ont besoin d'une plus grande marge de manoeuvre pour réduire la pauvreté et atteindre d'autres objectifs de développement en s'appuyant sur leurs secteurs agricoles. Ils proposent que, dans ces pays, les principales cultures vivrières puissent ne faire l'objet d'aucune réduction tarifaire ni d'autre mesure de libéralisation, que les barrières douanières et subventions puissent servir à stimuler la diversification, l'emploi et la mise en valeur de l'infrastructure et qu'il y ait un mécanisme simplifié de "garantie" permettant d'augmenter les droits en cas de hausse des importations de produits agricoles essentiels à la sécurité alimentaire du pays. D'autres dispositions prévoient de subordonner les nouvelles mesures d'ouverture des marchés des pays en développement à l'élimination des subventions et politiques protectionnistes des pays riches. La vente d'exportations agricoles subventionnées à des prix inférieurs au coût de production ("dumping") serait interdite. L'Afrique fait valoir ses intérêts En s'engageant sérieusement et intelligemment comme elle l'a fait devant l'OMC, l'Afrique a, selon M. Mwalwanda, montré que "les pays africains en sont venus à jouer un rôle de plus en plus dynamique et anticipatif" en essayant de définir le régime commercial mondial et qu'ils "participent à présent pleinement" aux négociations sur l'agriculture et d'autres secteurs vitaux. Il en va de même des capacités institutionnelles de l'Afrique : les gouvernements ont considérablement renforcé leur dispositif technique et système d'élaboration des politiques en partenariat avec la CEA, la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, le PNUD, l'OMC, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international. "Les pays africains savent à présent qu'il est important de participer activement aux négociations de l'OMC", note M. Mwalwanda, qui reconnaît que lors des négociations antérieures, les pays africains avaient souvent eu le sentiment d'être mal préparés face aux principales puissances commerciales. Toutefois, suite au veto de fait imposé par l'Afrique à de nouvelles négociations lors de la réunion de l'OMC à Seattle en 1999, "cette situation a radicalement changé. A présent, on prend très au sérieux les pays africains". Le fait que l'on ait tenu compte des préoccupations de développement dans le programme de Doha prouve, dit-il, que "si l'Afrique parle d'une seule voix, elle peut se faire entendre". L'échec de tests décisifs Les Etats membres de l'OMC ont-ils véritablement intégré ces préoccupations ? Rien n'est moins sûr. Pour obtenir l'accord des pays en développement, africains et autres, à Doha sur un nouveau cycle de négociations portant sur les questions intéressant les pays développés, l'OMC a accepté d'examiner les préoccupations des pays en développement quant à la mise en oeuvre des réglementations commerciales existantes. L'OMC a également accepté d'entamer des négociations afin de consolider et de mettre en service les mesures existantes de traitement spécial et différencié et, sans plus attendre, de faire en sorte que les règles de l'OMC régissant les brevets n'empêchent pas les pays pauvres d'avoir accès à des prix abordables à des médicaments. L'organisation a par ailleurs accepté de conclure les négociations sur ces deux questions avant la fin de 2002. Les pays en développement, explique M. Mwalwanda, considéraient que si l'on s'accordait sur ces questions et si l'on réalisait une percée réelle dans les négociations agricoles, ce serait là "une preuve décisive de la volonté politique des pays développés ... de participer à de véritables négociations sur le développement". Mais étant donné que l'on a, à maintes reprises, laissé passer les échéances de ces "tests décisifs", l'engagement du Nord face aux préoccupations de développement suscite un certain scepticisme. En ce qui concerne l'agriculture, les négociateurs n'ont pas réussi à respecter un délai crucial : s'entendre avant le 31 mars sur les grandes lignes ou "modalités" d'un accord final sur la libéralisation du commerce. Un projet de document sur les modalités préparé par M. Harbinson en février a été critiqué presque unanimement. Les dirigeants européens et japonais ont rejeté la demande -- proposée dans le document -- de réductions importantes des subventions aux exportations, qu'ils ont jugée "inéquitable" et ont accusé M. Harbinson de favoriser la position américaine. Les responsables commerciaux américains ont, à leur tour, accusé les Européens et les Japonais de faire de l'obstruction. Le principal négociateur commercial américain, M. Robert Zoellick, a déclaré que les Européens devront accepter d'importantes réformes agricoles "s'ils tiennent à voir le programme de Doha se matérialiser". M. Harbinson a présenté cette impasse sous le meilleur jour et noté des progrès dans les domaines techniques et en ce qui concerne certaines questions douanières. Il a toutefois admis que les principales questions n'avaient que peu progressé et qu'il avait reçu peu "d'aide collective" de la part des Etats membres sur la manière de revoir la proposition de modalités.
Chargement de riz sur un quai de Cotonou (Bénin) : Le commerce des produits agricoles est d'une importance essentielle pour le développement de l'Afrique.
Photo : ©Banque mondiale Les négociations portant sur le traitement spécial et différencié (TSD) et les médicaments n'ont pas été plus fructueuses. Le 3 décembre, les négociations portant sur le renforcement du TSD sont arrivées au point mort lorsque les pays en développement ont, sous l'impulsion du Groupe africain, rejeté la proposition que leur avait faite le "Groupe des quatre" (composé de l'UE, des Etats-Unis, du Japon et du Canada) d'accepter 27 des 84 demandes des pays en développement. Les négociateurs n'ont même pas réussi à se mettre d'accord sur la poursuite du dialogue. Si les ambassadeurs du Groupe des quatre ont attribué l'impasse à l'intransigeance des Africains, un négociateur africain a qualifié la proposition du Groupe des quatre de "négligeable". Les négociations de l'OMS sur les Aspects des droits de la propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC), visant à permettre aux pays pauvres d'exporter des copies génériques moins coûteuses de médicaments essentiels, ont également échoué. Les règles commerciales en vigueur permettent aux pays confrontés à des situations d'urgence médicale de fabriquer des médicaments essentiels sans la permission du détenteur du brevet -- uniquement pour un usage national. Aux termes de la déclaration de Doha, l'OMC s'est engagé à modifier les ADPIC afin de permettre aux pays pauvres qui n'ont pas les moyens de les fabriquer, dont beaucoup de pays d'Afrique, d'avoir accès aux médicaments génériques. Bien qu'elles aient été prolongées, les négociations sont parvenues au point mort fin décembre à cause des Etats-Unis qui exigeaient que ce type d'"exportations parallèles" ne soit autorisé que pour les trois maladies mentionnées dans la déclaration de Doha -- VIH/sida, paludisme et tuberculose. "La seule concession que nous ayons obtenue à Doha en tant que pays en développement a été la déclaration qui a été faite sur les ADPIC et la santé publique", nous a déclaré Boniface Chidyausiku, l'Ambassadeur du Zimbabwe auprès des Nations Unies et ancien Président du conseil des ADPIC. "Doha n'a rien fait en matière de développement. L'inertie de nos partenaires de développement montre bien leur manque de détermination quant aux questions que nous avons présentées." Le "simulacre" de Genève Cette déception est partagée par un nombre croissant de responsables africains du commerce. Lors d'une réunion des Ministres du commerce d'Afrique de l'Est qui s'est tenue à la fin de l'an dernier, le Ministre kenyan du commerce et de l'industrie, M. Nicholas Biwott, a accusé les pays développés d'entraver les progrès du programme commercial de Doha et s'est prononcé en faveur d'une réforme radicale de l'agriculture. Quelques semaines plus tard, le principal négociateur commercial de l'Afrique du Sud, M. Xavier Carim, a déclaré aux journalistes que beaucoup de pays en développement craignaient fort que le programme de travail établi à Doha ne se solde par un échec en raison de l'impasse dans laquelle se trouvaient les négociations agricoles. "L'agriculture est probablement la question la plus importante pour la plupart des pays", a-t-il déclaré, et elle est particulièrement importante pour le développement de l'Afrique. Il a accusé les pays développés de "faire semblant" à Genève au lieu de négocier et de mener un "débat unilatéral" qui nuit aux intérêts des Africains. "En protégeant leurs agriculteurs contre la concurrence, ils font obstacle au développement de l'Afrique." Le 14 avril, lors d'une réunion de haut niveau à laquelle ont participé des représentants de l'OMC, le Secrétaire général de l'ONU, Kofi Annan, a noté que depuis de nombreuses années les pays en développement sont incités à éliminer les subventions alors que les pays développés maintiennent les leurs. "Je demande instamment aux pays développés, a-t-il dit, de réduire radicalement les subventions agricoles et ce sans attendre... Ceci donnerait aux négociations de Doha l'impulsion qui leur fait défaut et indiquerait aux pays en développement qu'ils peuvent encore espérer le cycle de développement qui leur a été promis."
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Les négociations qui avaient
pour objectif de modifier les réglementations de l'OMC
concernant les Aspects des droits de la propriété
intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) pour les médicaments
de première nécessité n'ont, selon Boniface
Chidyausiku, l'ancien Président du Conseil de l'ADPIC,
jamais été prises au sérieux par les pays
développés. "Ce processus ne visait qu'à
mettre fin à la vague d'opposition sur le plan intérieur",
a-t-il indiqué, tout en notant que le public faisait de
plus en plus pression sur les gouvernements du Nord pour qu'ils
remédient à la crise sanitaire que connaît
l'Afrique. "Les espoirs que nous avions formés pour
l'ADPIC et la santé publique n'ont pas abouti."