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Afrique Relance, Vol.16#1 (avril 2002), page 4 Des budgets en quête d'équité entre les sexes L'amélioration des priorités budgétaires devrait bénéficier à tous les Africains Par Michael Fleshman "Si vous voulez connaître la direction que prend un pays, vous n'avez qu'à étudier son budget et la place qu'il accorde aux femmes et aux enfants", dit Pregs Govender, députée d'Afrique du Sud. Comme elle, les élues, les fonctionnaires des finances, et les militantes d'organisations non gouvernementales de défense des droits des femmes en Afrique sont de plus en plus nombreuses à analyser les retombées qu'ont les choix budgétaires de l'Etat sur les femmes. Afin de promouvoir une plus grande équité budgétaire, elles utilisent une nouvelle méthode de calcul des dépenses publiques : "l'analyse budgétaire adaptée aux besoins des femmes". L'analyse budgétaire sexospécifique permet de faire ressortir les disparités des dépenses publiques destinées aux hommes et aux femmes. C'est une méthode qui examine non seulement le montant du financement des différents ministères, mais aussi les priorités des dépenses au sein de chacun d'entre eux. Une telle analyse pourra déterminer, par exemple, que des coupes budgétaires dans le secteur agricole nuiront le plus aux agricultrices défavorisées. Le rétablissement de ce budget permettra par conséquent d'accroître les revenus des ménages, d'augmenter les rendements agricoles et d'améliorer la qualité de vie de tous les villageois. Les partisans d'une telle méthode affirment qu'en permettant de mieux cibler les objectifs et d'utiliser plus efficacement les fonds publics, celle-ci sera en fin de compte bénéfique aux deux sexes. A ce jour, trois pays africains -- l'Afrique du Sud, la Tanzanie et l'Ouganda -- ont procédé à l'examen de leurs budgets nationaux à la lumière de leurs retombées sur les deux sexes. "Les décisions budgétaires sont révélatrices des priorités politiques", a expliqué Mme Govender à Afrique Relance. "Vous pouvez toujours dire que vous privilégiez la lutte contre la pauvreté, mais ce sont vos décisions budgétaires qui indiqueront si vous allouez à cette priorité le financement nécessaire." La lutte contre la pauvreté et la correction des inégalités raciales héritées du passé constituent les priorités de l'Afrique du Sud de l'après-apartheid, observe-t-elle, et ces priorités doivent en principe se traduire à tous les niveaux de l'action gouvernementale. Les femmes noires d'Afrique du Sud sont en bas de l'échelle socioéconomique du pays : de ce fait, leur sort dépend de toutes les décisions financières de l'Etat, et pas seulement de la partie du budget allouée aux programmes spéciaux pour les femmes, explique-t-elle.
"Nous ne réclamons pas de budget séparé pour les femmes", précise Mme Govender. "Nous étudions l'ensemble des dépenses et demandons : 'comment ce budget peut-il résoudre les problèmes prioritaires du pays ? Quelles sont les priorités pour les femmes ?' Il nous faut considérer ces choix non seulement d'un point de vue macroéconomique, mais au niveau des administrations et, au sein des administrations, il nous faut étudier les choix budgétaires entre les programmes et à l'intérieur des programmes." Analyse rigoureuse L'analyse budgétaire sexospécifique a été créée à l'initiative d'un groupe d'économistes féministes australiennes en 1984. Cette méthode sera reprise une dizaine d'années plus tard par des militantes des droits des femmes, membres du premier Parlement démocratique de l'Afrique du Sud. Mme Govender, à l'époque fraîchement élue, en faisait partie. "J'ai proposé [en 1994] que l'Afrique du Sud établisse un budget sexospécifique, à l'image de l'exemple australien", se souvient cette militante chevronnée de la lutte anti-apartheid et des mouvements féministes. L'année suivante, elle et d'autres membres de la Commission des finances ont mis au point le premier exercice budgétaire sexospécifique en Afrique du Sud : Women's Budget Initiative (WBI). Certes, l'adhésion d'une partie du Parlement à cette initiative lui a conféré un poids politique non négligeable au sein du gouvernement, mais c'est avant tout la rigueur de la recherche et de l'analyse économique qui explique le succès de l'entreprise. La collecte d'informations s'est révélée pourtant difficile, les administrations et économistes du temps de l'apartheid ne se donnant que rarement la peine de réunir des données ventilées par sexe. Quant au Parlement sud-africain de l'après-apartheid, il ne disposait pas, à l'instar d'autres parlements d'Afrique, de ses propres moyens de recherche, ce qui laissait au Ministère des finances le soin de réunir et d'interpréter les données. "Ma première année au Parlement, j'ai partagé une secrétaire avec une soixantaine de députés et il n'y avait pas un seul chercheur", raconte Mme Govender. Former des alliances C'est la société civile qui comble ces lacunes en matière d'informations. Deux organisations non gouvernementales (ONG), la Community Agency for Social Enquiry (CASE) et l'Institute for a Democratic Alternative in South Africa, sont aujourd'hui les principaux partenaires du Parlement dans le cadre du WBI et coordonnent la quasi-totalité des recherches et analyses du projet. Selon une chercheuse de CASE, Debbie Budlender, la constitution de partenariats entre groupes de la société civile et députés constitue l'un des grands atouts de WBI. "Les organisations non gouvernementales ont les moyens et le temps de réunir l'information, d'entreprendre la recherche et de produire une analyse. Pour leur part, les députés offrent l'accès à l'information et se préoccupent essentiellement des grandes questions politiques." Sans une présence constante au sein du gouvernement, "l'analyse aurait pu être oubliée dans un coin ... ou être utilisée seulement dans le cercle fermé des militantes féministes".
Photo : ©Nations Unies
/ B. Wolff Dans sa première année, la WBI a examiné les budgets de six ministères. Depuis, les chercheurs du projet se sont penchés sur l'ensemble du budget national, et sur les budgets des neuf provinces du pays. Leurs travaux ont révélé de nombreux cas de discrimination contre les femmes et d'incurie en matière de dépenses publiques. En 1995, par exemple, la WBI a découvert que, bien que 20 % de la population adulte des femmes et 16 % de la population adulte des hommes d'Afrique du Sud aient été analphabètes, seul 1 % du budget de l'éducation de cette année-là était alloué à l'instruction élémentaire des adultes. Les analystes de WBI ont fait valoir que ce financement était insuffisant et qu'il nuisait à la fois aux hommes et aux femmes. Une évaluation de l'enveloppe budgétaire de 1997 réservée au financement des travaux publics a permis de constater qu'un programme de création d'emplois et de formation de personnel qualifié en zones rurales, géré par le Ministère des eaux et forêts, recrutait des femmes pour un peu plus de la moitié des nouveaux emplois créés. En revanche, un programme similaire administré par le même ministère dans une autre région du pays ne recrutait des femmes que pour 14 % des postes à pourvoir. En outre, les analystes ont découvert que ce programme recrutait généralement des femmes aux postes les moins bien rémunérés et les moins qualifiés -- phénomène qui n'est pas limité au secteur des travaux publics. L'étude a révélé également que, dans l'ensemble, les femmes n'occupaient que 27 % des postes de direction dans l'administration nationale et 38 % dans les administrations provinciales. L'union et la vision font la force Les militantes de WBI admettent que la réaction du gouvernement sud-africain à ce type d'analyse a été positive, malgré les risques d'embarras politiques. De l'avis de Mme Govender, cela s'explique en partie par l'élection de femmes à près de 30 % des postes du Parlement de l'après-apartheid. Par le passé, souligne-t-elle, "le budget était conçu par et pour les hommes blancs, et les dépenses reflétaient ce phénomène". L'établissement d'un budget pour toute la population sud-africaine a transformé le Parlement en un laboratoire où l'on expérimente de nouvelles méthodes, comme l'analyse budgétaire sexospécifique. "La forte présence des femmes au Parlement a facilité la création d'un cadre propice à ce type d'expérience et contribué à modifier les mentalités. S'il n'y avait eu que peu de députées, celles-ci auraient subi d'énormes pressions pour adopter la culture masculine dominante", précise Mme Govender. Mais la loi du nombre n'explique pas à elle seule l'adoption de la nouvelle démarche budgétaire et d'autres mesures en faveur des classes défavorisées. "De nombreuses femmes élues au Parlement ont participé activement à la lutte contre l'apartheid", dit Mme Govender. "Nous avons commencé à partir d'une vision d'une société qui subvient aux besoins essentiels de ses populations, qui offre du travail et de la dignité, qui favorise l'épanouissement de tous." Loin d'être définie comme un groupe de pression, la WBI représente pour la plupart un projet de transformation sociale parmi tant d'autres. "Cette perception a été essentielle à notre réussite", explique-t-elle. Le fait que les femmes occupent des postes de responsabilité au Parlement et au gouvernement est également un facteur important. Non seulement la Présidente du Parlement, Frene Ginwala, est un partisan farouche de la nouvelle méthode de budgétisation, mais une autre militante de la lutte anti-apartheid et de la défense des droits des femmes, Gill Marcus, a présidé le Comité des finances au moment où celui-ci a examiné pour la première fois la WBI en 1995 ; à présent, elle est Ministre adjointe des finances. "Il est important d'avoir des femmes haut placées", dit Mme Govender. En outre, en 1998, le soutien affiché à la WBI par les membres de l'African National Congress au pouvoir a incité le Ministre des finances à s'engager à effectuer cette analyse budgétaire lors de l'établissement du budget national. La démarche a toutefois été abandonnée depuis. Selon Mme Govender, ce contretemps a rappelé que "l'hostilité à ce projet n'émanait pas seulement des membres de la vieille garde de l'apartheid, mais était également vive parmi certains camarades de lutte [anti-apartheid] du gouvernement qui nous traitent avec condescendance". Néanmoins, la WBI s'est avérée dans l'ensemble être un grand succès, ne serait-ce que parce que "dans l'ensemble du pays, les gens parlent des femmes et du budget comme jamais ils ne l'ont fait avant le début de cet exercice... Les gens demandent : quelles retombées cela a-t-il sur les femmes des milieux défavorisés ? C'est une question qui revient régulièrement, elle est directement liée aux difficultés des femmes. C'est l'effet le plus important", note Mme Govender. Les Tanzaniennes "démystifient" le budget Avec l'aide du Fonds de développement des Nations unies pour la femme (UNIFEM), la budgétisation sexospécifique est adoptée dans d'autres pays par de plus en plus de députés et de défenseurs de la cause féminine. Les militantes de Tanzanie ont commencé à étudier leur budget national en 1997, rapporte Mary Rusimbi, directrice de Tanzanian Gender Networking Programme, à l'issue d'un atelier régional de l'UNIFEM sur les femmes et la budgétisation. "La première chose que nous avons découverte est que, nous les femmes, comme la population en général, savions à peine comment on établit un budget et comment fonctionnait l'administration budgétaire... Nous avons saisi cette occasion importante [la promotion de la nouvelle analyse budgétaire] pour nous renseigner sur le budget et pour le démystifier aux yeux de la population." La plupart des Tanzaniens pensaient que le budget ne regardait que l'administration... "Nous leur avons expliqué que le budget concernait tout le monde, que l'allocation des fonds publics devait forcément répondre aux besoins des femmes et des hommes... Nous avons expliqué comment il est établi et comment il fonctionne, et nous avons découvert que c'était une opération hiérarchisée, trop technique ... et dominée par les hommes." En 1997, un groupe de députées, de chercheurs, de membres d'ONG et de fonctionnaires a constitué la Feminist Activism Coalition (FEMACT), qui a organisé des ateliers sur l'établissement de budgets sexospécifiques à l'intention de responsables du gouvernement et de la société civile. Au départ, c'était en grande partie une initiative non gouvernementale, a expliqué à Afrique Relance Mme Rusimbi, destinée à motiver un groupe de personnes et à s'assurer leur concours. Mais une étape décisive est intervenue en 1999, quand le gouvernement a demandé à la FEMACT de l'aider à intégrer ces nouvelles techniques aux politiques budgétaires officielles destinées aux planificateurs. Le gouvernement a ensuite demandé que des cours de formation soient dispensés sur ces techniques. En 2000, le Ministère des finances a chargé la FEMACT d'analyser six secteurs clés du budget national ayant trait à la santé, à l'éducation, à l'eau, à l'agriculture, aux femmes et aux enfants, et à l'administration régionale et locale. Contrairement à l'expérience sud-africaine, qui repose presque exclusivement sur les compétences analytiques des ONG, les groupes de recherche tanzaniens étaient généralement composés d'universitaires et de représentants d'ONG et du gouvernement. "Dans le secteur de la santé, nous avons constaté que des sommes importantes allouées au traitement médical de problèmes féminins, comme le cancer du sein, les grossesses et autres, ne parvenaient pas jusqu'aux intéressées. Nous en avons parlé, et je suis heureuse de dire que les pouvoirs publics s'en sont occupé... Il reste beaucoup à faire, mais ils essaient d'investir plus d'argent dans la santé des femmes." Mme Rusimbi constate toutefois qu'en raison de la pauvreté, l'Etat ne dispose que de peu de moyens pour accroître les recettes. Par ailleurs, les priorités budgétaires se heurtent aux strictes conditions qui régissent l'aide au développement fournie par les pays donateurs, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale. "Le soutien accordé au gouvernement par les institutions financières internationales comme la Banque mondiale est très contraignant... On reçoit beaucoup d'instructions qui sont contraires à l'intérêt des femmes aussi bien que des hommes", dit-elle. C'est ainsi que l'exécution d'un programme particulier a forcé les pouvoirs publics à supprimer les subventions qu'ils accordaient aux petits agriculteurs, dont la grande majorité étaient des femmes sans moyens financiers. "Les femmes, les enfants et même les hommes des milieux défavorisés en souffrent ces stratégies ne tiennent pas compte des sexospécificités", déplore Mme Rusimbi. La directrice de l'UNIFEM, Noeleen Heyzer, est du même avis. A la Conférence sur le financement du développement, qui s'est tenue à Monterrey (Mexique), elle a salué l'exercice de budgétisation sexospécifique comme un outil politique efficace. "J'aimerais proposer que ce type d'analyse soit appliqué à l'aide publique au développement provenant des institutions financières internationales et des pays donateurs", a-t-elle déclaré. Informer la population Pour sa part, Mme Rusimbi affirme qu'en dépit des difficultés, cette nouvelle orientation budgétaire de la Tanzanie a déjà contribué à réformer la manière d'établir les budgets et à informer la population de son droit à la participation. "Les différents acteurs de la société ont le droit d'acquérir au moins quelques notions économiques, ce qui permettra ensuite à l'ensemble des hommes et des femmes d'en bénéficier et de contribuer à son tour. C'est un principe du développement", juge-t-elle. L'Ouganda axé sur l'administration locale L'expérience de l'Ouganda dans ce domaine a commencé en 1999 avec l'assistance et le soutien de l'UNIFEM. Comme en Afrique du Sud et en Tanzanie, cette initiative a été lancée par une alliance de groupes de défense des droits des femmes, de députés, et de fonctionnaires des ministères des finances et du développement.
Les femmes doivent participer davantage à l'analyse budgétaire, affirme la députée ougandaise Winnie Byanyima. L'initiative a commencé par étudier le processus budgétaire, explique la députée ougandaise Winnie Byanyima, partisan déclarée de ce type de budgétisation. "C'était un processus très fermé, où même le Parlement jouait un rôle mineur", se souvient-elle. "Nous avons réussi à faire adopter une loi qui donnait au Parlement le droit d'intervenir activement dès les premières étapes de l'établissement du budget." En ce sens, dit-elle, "nous nous sommes mobilisées pour la démocratisation du processus budgétaire". Contrairement aux autres exercices budgétaires sexospécifiques, toutefois, l'effort a porté dès le départ sur l'examen des budgets locaux, car l'Etat ougandais offre de nombreux services sur le plan local. Dans le secteur de la santé, dit Mme Byanyima, "nous avons établi que 60 % de la totalité des ressources de la santé publique étaient réservés au fonctionnement du seul centre hospitalier universitaire. Nous constatons à présent une meilleure répartition de ces ressources". Le financement du secteur agricole n'était guère plus équilibré. "Les fonds servaient surtout à rémunérer les fonctionnaires de sexe masculin de la capitale, et non à offrir aux femmes la possibilité d'acquérir les outils et compétences nécessaires pour améliorer la production ou réduire le travail le plus ingrat. Les populations défavorisées des zones rurales ne touchaient pratiquement rien", précise Mme Byanyima. L'engagement du gouvernement en matière d'éducation élémentaire s'est traduit par une augmentation sensible des investissements scolaires (voir Afrique Relance, juillet 2000). Pourtant, les causes qui contraignent les jeunes filles à abandonner l'école ne sont pas prises en compte au niveau local "par manque de moyens financiers. On a donc attiré l'attention sur ces questions au niveau local". L'un des avantages d'une telle démarche est que "nous sommes en mesure d'étudier et de comparer les coûts de la bureaucratie aux sommes consacrées aux programmes en zone rurale. Les résultats sont presque toujours très surprenants", ajoute Mme Byanyima. De telles critiques ont commencé par susciter des réactions hostiles de la part des élus et des fonctionnaires, mais les mentalités évoluent progressivement. Ce changement s'explique en partie par ce que Mme Byanyima appelle "une politique prudente et délibérée du gouvernement" en faveur de l'équité entre les sexes, mais aussi par le fait que près d'un député sur quatre est une femme. Le nombre élevé de députées a en outre permis de maintenir ce type de budgétisation à l'ordre du jour des préoccupations nationales. Mobilisation politique indispensable Mme Byanyima reconnaît qu'à l'heure où la budgétisation sexospécifique entame sa troisième année, beaucoup d'efforts restent à faire en matière de mobilisation politique en Ouganda. "Tout ce que nous avons fait jusqu'à présent a été de familiariser un petit groupe [de militantes] aux rouages du budget, sans avoir réussi à mobiliser les foules sur ces questions. C'est une immense tâche à laquelle devront participer plus de personnes", observe-t-elle. En fin de compte, conclut Mme Byanyima, il appartiendra au gouvernement et au parlement d'acquérir les moyens institutionnels permettant de définir avec précision les rôles des hommes et des femmes dans la société, et d'orienter les dépenses publiques vers une plus grande équité. "Quand on commencera à renforcer ces moyens, nous serons sur la bonne voie", dit-elle. [retour au volume 16#1 sommaire ] [ Accueil ] [ Actualités ] [ Magazine ] [ Index / Recherche ] [ A propos d'Afrique Relance ] [ Accueil - ONU ] [ Nouvelles - ONU ] [ Grand rapports de l'ONU ] [ Liens de l'ONU pour l'Afrique ] Cet article peut être reproduit librement, à condition d'en indiquer l'origine : "Afrique Relance, ONU". Avant d'utiliser toute photo, il faut obtenir la permission du titulaire des droits d'auteur dont le nom est indiqué. Merci de nous envoyer une copie de tout article reproduit. Afrique Relance Site Web : www.africarecovery.org |
