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Afrique Relance, Vol.16#1 (avril 2002), page 26 Le POINT sur l'OMC Commerce des services : espoir ou piège ? L'Afrique s'interroge sur les répercussions des négociations commerciales de Genève Par Gumisai Mutume Dans les coulisses de l'Organisation mondiale du commerce a lieu depuis 2000 un important cycle de négociations commerciales, qui risque de modifier profondément les services sociaux de base fournis par les pouvoirs publics, sans que le public s'y intéresse ou y participe véritablement. Ces négociations visent à réduire les obstacles au commerce international des services. M. David Hartridge, ancien Directeur de l'OMC, estime que ces pourparlers sont "moins difficiles et occupent moins de place sur la scène politique que l'agriculture", autre différend commercial actuellement examiné à Genève. Mais, ajoute-t-il, ces questions "sont beaucoup plus importantes sur le plan économique et ont potentiellement plus de conséquences". Ces dernières années, c'est principalement l'opposition à un nouveau cycle général de négociations de l'OMC visant à libéraliser de nouveaux secteurs de l'économie mondiale qui a suscité beaucoup d'attention à l'échelle internationale. Cette opposition a atteint son apogée en décembre 1999 dans la ville américaine de Seattle, lorsque de violentes manifestations et d'âpres dissensions entre négociateurs ont fait échouer les négociations. L'ordre du jour des négociations de Seattle prévoyait notamment d'étendre les règles du commerce international à des secteurs (comme les investissements et le droit du travail) n'ayant jamais auparavant été réglementés par l'OMC. Si les propositions de libéralisation des services constituent, de l'avis de M. Hartridge, "l'élément le moins controversé de l'ordre du jour de Seattle", les répercussions éventuelles de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS), qui fait actuellement l'objet de négociations à Genève, suscitent de plus en plus d'interrogations. Certains s'inquiètent notamment des effets que l'AGCS pourrait avoir -- de façon quasiment irréversible -- sur les services fournis ou gérés par les pouvoirs publics dans des secteurs tels que l'eau, l'éducation et la santé. Qu'est-ce que l'AGCS ? L'AGCS fait partie des quelque 60 accords et décisions signés en 1994 lors de la conclusion du "cycle de négociations d'Uruguay" qui a duré huit ans et a conduit à la création de l'OMC. En signant l'AGCS, les pays se sont engagés à effectuer des négociations périodiques de façon à éliminer progressivement les obstacles au commerce international des services sans avoir besoin d'obtenir de nouveau à chaque fois l'accord des 144 membres de l'OMC. Le cycle de négociations sur les services qui a actuellement lieu à Genève est le fruit de ce mécanisme "d'auto-déclenchement". Bien que les négociations aient commencé immédiatement après la "bataille de Seattle", elles sont quasiment passées inaperçues. Mais, "cette absence de controverse ne va pas durer", met en garde M. Hartridge, car la presse et les organisations non gouvernementales s'intéressent de plus en plus à la question. Ces efforts "visent avant tout à susciter une polémique et ils y parviennent".
Un parc touristique près d'Harare (Zimbabwe) : pour certains pays africains, le tourisme est un secteur clé du commerce international de services. Photo : ©Adarini Inkei
De tous les secteurs du commerce international, ce sont les services qui connaissent la croissance la plus rapide. Le commerce de services représentait 1 350 milliards de dollars en 1999, soit le quart du montant total du commerce de biens. Mais la part de l'Afrique dans ces échanges est très réduite : environ 2 % par an. Nombre de pays africains espéraient participer davantage au commerce de services après la signature de l'AGCS, mais cela n'a pour l'instant pas été le cas. Au Kenya, en Afrique du Sud et au Zimbabwe, le tourisme est une source importante de devises étrangères. Le Bénin, la Côte d'Ivoire et la Tanzanie bénéficient des exportations en provenance des pays voisins sans littoral qui transitent par leurs ports, tandis que le Ghana et le Mali reçoivent les fonds envoyés par leurs citoyens employés à l'étranger dans le secteur des services. Si l'Afrique participe peu au commerce international de services, le secteur des services y est en revanche relativement important à l'échelle nationale : il représente environ 40 % du produit intérieur brut (PIB) en Ouganda et 50 % en Zambie. Dans des pays riches comme les Etats-Unis, les services représentent jusqu'à 80 % du PIB. C'est cet énorme marché intérieur des services, pour l'instant peu exploité, que l'AGCS souhaite ouvrir à la concurrence étrangère. La motivation des entreprises Lorsque l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) a été adopté en 1948, les règles du commerce international se sont appliquées au commerce transfrontalier des biens et non des services. La situation a changé lorsque l'AGCS est entré en vigueur en 1995. Pour la première fois, des règles juridiquement contraignantes ont régi le commerce de tous les "services commerciaux" -- par exemple dans les secteurs de l'ingénierie, de la communication, des loisirs, du bâtiment, de la finance, du commerce au détail, du tourisme et du transport. Seuls deux secteurs n'étaient pas réglementés par l'AGCS : le transport aérien et les "services fournis dans l'exercice du pouvoir gouvernemental", c'est-à-dire les services qui ne sont pas dispensés en concurrence avec d'autres prestataires ou à titre "commercial". Il s'agit par exemple des programmes d'assistance et d'aide sociale des gouvernements. D'après l'OMC, l'objectif de l'AGCS est de favoriser la croissance économique en supprimant les obstacles au commerce des services et en permettant aux pays d'attirer des investissements étrangers, grâce à l'ouverture à la concurrence internationale de secteurs de services "très réglementés". Les entreprises transnationales sont très favorables aux efforts de libéralisation du secteur des services. Dans un discours prononcé à Tokyo en 1999, M. J. Robert Vastine, Président de la Coalition américaine des industries de service, a déclaré que "l'objectif fondamental des milieux d'affaires internationaux" devrait être d'obtenir grâce à l'AGCS un "marché disputable et concurrentiel dans tous les secteurs et dans tous les pays membres de l'OMC". A l'instar des autres accords de l'OMC, l'AGCS a force de loi, l'OMC étant la première institution économique mondiale à avoir le pouvoir juridique de faire appliquer ses accords. Les violations de l'AGCS sont arbitrées par l'Organe de règlement des différends, qui peut autoriser la prise de sanctions commerciales à l'encontre des contrevenants. Des règles complexes L'AGCS est un accord complexe et souvent déroutant. Dans certains cas, les termes employés ou le champ d'application des dispositions n'y sont pas précisément définis, ce qui donne lieu à des interprétations contradictoires. Par exemple, la notion de "service commercial" n'est pas clairement délimitée. Et puisqu'il s'agit d'un accord récent, les règles sont encore en cours d'élaboration. Ces règles s'appliquent à quatre formes différentes de prestations de services :
Si certaines règles régissant ces secteurs ont été adoptées lors du cycle d'Uruguay, beaucoup d'autres sont élaborées au cours des négociations menées actuellement. Le dernier cycle de négociations n'a réussi à ouvrir à la concurrence internationale que quelques secteurs, comme les télécommunications et les services financiers. A Genève, les membres de l'OMC vont plus loin, en cherchant à libéraliser des secteurs tels que l'éducation et la santé, l'un des objectifs étant de permettre aux prestataires étrangers de services de s'implanter sur des marchés locaux. D'après Mme Ellen Gould, chercheuse indépendante qui étudie les répercussions de l'AGCS sur les services publics canadiens, l'accord n'a pour l'instant pas acquis "la même réputation d'anti-réglementation que les autres accords de l'OMC" car les pays membres n'ont pas achevé au cours du dernier cycle les négociations portant sur les réglementations intérieures. "C'est ce que les négociateurs examinent actuellement."
Les négociations menées actuellement à Genève devraient déboucher sur un accord final qui serait signé en 2005 et porterait également sur d'autres questions faisant l'objet d'un nouveau cycle de portée générale, finalement lancé à Doha (Qatar) en novembre dernier (voir Afrique Relance, décembre 2001). En vertu de l'accord de 1994, les gouvernements n'ont pas le droit de subventionner des prestataires de services nationaux au détriment de prestataires étrangers et ne peuvent généralement pas non plus privilégier des prestataires nationaux aux dépens d'entreprises d'autres pays membres de l'OMC. De telles pratiques peuvent être jugées "restrictives" et être contestées devant l'Organisme de règlement des différends. Au sein des organisations non gouvernementales, des détracteurs estiment que cela revient à transférer le pouvoir de décision de gouvernements élus à un groupe d'experts de l'OMC qui n'agissent pas nécessairement dans l'intérêt du développement des pays pauvres. Une application plus large Au cours des négociations de Genève, les pays sont censés présenter ce qu'on appelle généralement des "engagements", par lesquels ils acceptent de se plier à l'AGCS dans certains de leurs secteurs de services. Au cours du cycle d'Uruguay, quelques secteurs, comme les télécommunications, ont fait l'objet de tels engagements. A Genève, ces engagements concernent un plus grand nombre de secteurs, y compris peut-être des services qui ont par le passé été contrôlés ou fournis par les pouvoirs publics. L'AGCS oblige les pays membres à réduire les obstacles imposés aux fournisseurs étrangers, tout comme le GATT visait à baisser les tarifs douaniers perçus sur les échanges de marchandises. Les pays doivent également s'engager à ne plus jamais les relever, sous peine de devoir verser des indemnités aux parties lésées. Parmi ces obstacles figurent par exemple l'obligation faite par un gouvernement aux entreprises étrangères de s'associer avec des entreprises locales avant de pouvoir s'implanter sur le marché intérieur. Les pays en développement imposent souvent de telles conditions afin de favoriser la croissance de jeunes industries et d'assurer la formation de personnel local. Une autre clause de l'accord, intitulée "traitement national", oblige un pays à traiter les entreprises d'autres membres de l'OMC à égalité avec les siennes. Cela empêcherait un pays de subventionner des entreprises locales d'un secteur ayant fait l'objet d'un engagement, ou l'obligerait alors à verser les mêmes subventions aux entreprises étrangères. Bien qu'il existe peu d'informations sur les répercussions qu'aura la libéralisation des principaux secteurs de services, des pressions de plus en plus fortes s'exercent sur les pays afin qu'ils ouvrent encore plus de secteurs à la concurrence. "Nous assistons actuellement à une tentative d'accélération de la libéralisation des services, sans que cela s'accompagne d'une volonté de supprimer les barrières tarifaires dans le domaine de l'agriculture, secteur important pour les pays en développement", a expliqué à Afrique Relance M. Tadeous Chifamba, négociateur du Groupe Afrique à l'OMC. Les pays en développement ont accepté de mener des négociations parallèles dans les deux secteurs en espérant obtenir certains avantages sur le plan de l'agriculture, en échange des concessions accordées dans le secteur des services. Les pays africains sont fortement tributaires de l'agriculture, et, d'après la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), 47 sur 53 de ces pays tirent plus de 50 % de leurs devises étrangères de la vente de trois denrées ou moins. Il est peu probable que les pays africains respectent les délais prévus pour les engagements, car beaucoup d'entre eux n'ont pas encore formulé de propositions lors des négociations en cours et n'ont pas non plus effectué d'évaluations nationales de leurs propres secteurs de services. Nombre de pays en développement ont peur de répéter les erreurs commises lors du dernier cycle de négociations, lorsque, d'après la CNUCED, ils se sont irréversiblement engagés à libéraliser certains secteurs, comme la finance, le tourisme et les assurances, sans en avoir auparavant bien analysé les conséquences. Mais l'OMC affirme que les pays en développement ont la possibilité de restreindre et de ralentir la libéralisation afin de poursuivre leurs stratégies de développement. Un pays peut par exemple décider d'ouvrir un secteur à la concurrence des entreprises privées à condition que ces dernières proposent leurs services à des prix abordables dans des régions auparavant peu desservies. Bien qu'aucun pays ne soit tenu de prendre le moins engagement, les négociateurs commerciaux africains réunis l'an dernier en Ethiopie, à la Commission économique pour l'Afrique de l'ONU, ont fait valoir que le fait de ne pas s'engager ou d'imposer des restrictions risquerait de nuire aux flux d'investissements étrangers directs (IED) déjà limités dont bénéficie le continent africain. Souvent, les entreprises préfèrent investir dans les pays où leurs opérations seront soumises à peu de restrictions. L'Afrique attire tous les ans environ 3 % des IED effectués dans les pays en développement, et certains pays espèrent obtenir des investissements supplémentaires dans le secteur des services. En 1994, un tiers des membres de l'OMC -- entrant tous dans la catégorie des pays en développement ou des pays les moins avancés -- n'ont pris des engagements que dans tout au plus une vingtaine de secteurs, sur les quelque 160 secteurs de services définis pendant le cycle d'Uruguay. C'est dans les secteurs de l'éducation et de la santé -- domaines où l'Etat est très présent dans de nombreux pays -- que l'on a dénombré le moins d'engagements. En revanche, plus de 90 % des pays membres se sont engagés sous une forme ou sous une autre dans le secteur du tourisme, tandis que ces pourcentages étaient inférieurs à 40 % dans le domaine de l'éducation et de la santé. Libéralisation des services publics A Genève, un certain nombre de pays industrialisés chercheront à ouvrir à la concurrence étrangère des domaines tels que les services collectifs, la santé et l'éducation. L'Australie, par exemple, souhaite que l'éducation soit libéralisée -- un secteur qu'elle qualifie "d'important à l'échelle internationale" mais qui recueille pourtant le nombre d'engagements le plus bas dans le cadre de l'AGCS. L'Australie a elle-même permis à d'autres membres de l'OMC de s'implanter dans le secteur de l'enseignement secondaire et supérieur et souhaite voir adopter des politiques qui favoriseraient un plus grand échange international d'étudiants et de services éducatifs. D'autres militent en faveur de la libéralisation des services environnementaux, tels que l'approvisionnement en eau potable et l'évacuation des déchets. Dans ce secteur, les échanges internationaux s'élèvent tous les ans à 280 milliards de dollars, d'après l'Union européenne (UE), et la demande internationale devrait atteindre 640 milliards de dollars en 2010, ce qui en ferait un secteur à peu près aussi important que l'industrie pharmaceutique ou les technologies de l'information. L'UE propose que les membres de l'OMC minimisent les obstacles au commerce de ces services en éliminant les monopoles et en supprimant les restrictions mises en place par les pays qui ne permettent qu'à des entreprises nationales d'opérer dans ces secteurs.
Certains pays industrialisés sont très favorables à la libéralisation de l'eau et d'autres services publics dans le Sud. Photo : ©UNICEF / 1157/84 / Maggie Murray-Lee Cependant, le libre jeu des forces du marché risque d'être "fondamentalement incompatible avec l'obligation ou la volonté de nombreux gouvernements de fournir à leur population des services publics de base", d'après un rapport présenté lors des négociations de Genève par un groupe de pays en développement comprenant le Kenya, l'Ouganda et le Zimbabwe. Ces pays craignent que "certaines couches sociales n'aient pas les moyens de se procurer ces services aux prix du marché". En Afrique, les gouvernements font souvent appel à des organismes publics pour fournir des services tels que l'électricité, les égouts, l'évacuation des déchets, la poste et les télécommunications. Grâce à des subventions, ils arrivent souvent à fournir aux communautés défavorisées des services de base à des prix abordables. L'OMC affirme que ces craintes n'ont pas lieu d'être puisque l'AGCS ne s'applique pas aux services "fournis dans l'exercice du pouvoir gouvernemental". Mais pour entrer dans cette catégorie, un service public doit ne pas être fourni à titre commercial ou en concurrence avec d'autres fournisseurs. D'après une analyse de l'AGCS réalisée par les pouvoirs publics de la province canadienne de Colombie britannique, bon nombre de services publics n'entrent pas dans cette catégorie : "Malgré le vaste champ d'application de l'AGCS, il semble que certains pays membres ne comprennent pas véritablement à quel point l'exclusion des services relevant du pouvoir gouvernemental est restreinte. Bon nombre de gouvernements ne savent pas forcément que certains aspects des services publics et de leurs réglementations sont déjà régis par les règles de portée générale de l'AGCS." Une concurrence difficile Les gouvernements africains ont de plus en plus tendance à favoriser le secteur privé et sont vivement encouragés dans cette voie par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI). Mais leurs industries sont rarement capables de rivaliser avec les grandes entreprises des pays industrialisés qui dominent le marché des services. D'après le rapport des pays en développement précédemment cité, 80 % des exportations de services dans le monde proviennent des pays industrialisés, qui ne représentent pourtant que 10 % des membres de l'OMC. Leurs multinationales disposent d'une assise financière très importante, des toutes dernières technologies et d'une infrastructure mondiale. "Il est difficile, voire impossible, pour les pays en développement de rattraper ces grandes entreprises, une fois qu'ils ont pris du retard", ont noté les auteurs du rapport. Les prestataires de services africains n'ont tout simplement pas les moyens d'ouvrir des filiales sur les marchés lucratifs de l'UE, des Etats-Unis ou du Japon. D'après la CNUCED, les multinationales dominent même des secteurs comme le tourisme, où les pays africains ont pourtant des atouts. Les quatre grands voyagistes -- Thompson, Airtours, First Choice et Thomas Cook - détiennent 80 % du marché mondial du tourisme. En outre, des études effectuées par cet organisme des Nations Unies ont montré que bon nombre de pays africains ne disposent pas des conditions nécessaires à l'instauration de secteurs de services concurrentiels : ressources humaines, technologie, infrastructure de télécommunications, réglementations favorables à la concurrence, appui des pouvoirs publics aux sociétés de services et stratégies nationales d'exportation de services. Pourtant, ces pays doivent impérativement développer leurs secteurs de services s'ils veulent bénéficier de l'AGCS, d'après Mme Mina Mashayekhi de la Division de commerce international de la CNUCED, qui estime que "la priorité devrait être donnée aux secteurs des télécommunications et des technologies de l'information". L'Egypte et l'Afrique du Sud, qui disposent d'une meilleure infrastructure, pourraient également développer leurs exportations de services de santé. Circulation de main d'oeuvre Lors des négociations de l'AGCS, la libre circulation des travailleurs souhaitée par les pays en développement est de plus en plus controversée. Pendant le cycle d'Uruguay, les pays industrialisés ont obtenu des engagements portant sur "d'importants secteurs de services qui les intéressaient", tels que les services financiers et les télécommunications, observe M. Bhagirath Lal Das, ancien Ambassadeur de l'Inde auprès du GATT. Par souci d'impartialité, ajoute-t-il, l'accent devrait être mis à Genève sur des secteurs intéressant les pays en développement, tels que la libre circulation des travailleurs vers les régions où des emplois existent. "Il s'agit d'un secteur dans lequel les pays en développement seraient manifestement avantagés, poursuit-il. Mais les pays industrialisés s'y opposent." En 1994, il a été décidé de libéraliser les marchés de capitaux dans le cadre de l'AGCS, mais, contrairement à ce qu'avaient proposé les pays en développement, les pays industrialisés ont refusé d'ouvrir leurs marchés à un nombre beaucoup plus important de travailleurs du Sud. Ils continuent d'imposer des conditions strictes de délivrance de visas ou de refuser de reconnaître les qualifications de travailleurs de pays plus pauvres. Négocier l'inconnu Au cours du dernier cycle de négociations, bon nombre de pays en développement ont hésité à participer à l'AGCS, car les répercussions de la libéralisation des services n'ont pas été analysées. "Nous avons fait une concession en signant l'accord prévoyant que les futures négociations devaient être précédées d'évaluations", déclare M. Chifamba. "Mais personne ne souhaite financer ces évaluations". Le Kenya, l'Ouganda et le Zimbabwe sont au nombre des pays qui exigent que les répercussions de l'accord fassent l'objet de nouvelles études, sur lesquelles s'appuieraient les négociations de Genève. Ils veulent savoir si des emplois ont été créés et si les pays pauvres ont obtenu une part non négligeable du commerce international des services, comme il le leur avait été promis lors de la signature de l'accord. Ils souhaitent également savoir si la libéralisation des télécommunications a amélioré l'accès de la population aux téléphones dans les pays en développement. Pour prendre des décisions en toute connaissance de cause à Genève, bon nombre de pays en développement auraient également besoin de savoir si l'AGCS a favorisé la croissance économique depuis 1995 et quelle a été son influence sur le commerce des produits agricoles et des biens industriels. D'après M. Chifamba, si les pays en développement ne disposent pas de ces éléments d'information, ils s'apprêtent à sauter à pieds joints dans le piège dans lequel ils sont tombés en 1994, en signant les accords du cycle d'Uruguay. Une fois mis en oeuvre, certains de ces accords s'avèrent contraires aux intérêts des pays en développement. L'un d'entre eux, l'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce, a suscité beaucoup d'attention à l'échelle internationale, en restreignant l'accès aux médicaments bon marché dans les pays pauvres. "Nous nous trouverons de nouveau face à un monstre qui empêche les gouvernements d'agir véritablement dans l'intérêt de leur population, affirme M. Chifamba. Ce que nous faisons à Genève revient à déterminer la longueur de la corde, mais si vous allez de toute façon vous pendre, la longueur de la corde importe peu". [retour au volume 16#1 sommaire ] [ Accueil ] [ Actualités ] [ Magazine ] [ Index / Recherche ] [ A propos d'Afrique Relance ] [ Accueil - ONU ] [ Nouvelles - ONU ] [ Grand rapports de l'ONU ] [ Liens de l'ONU pour l'Afrique ] Cet article peut être reproduit librement, à condition d'en indiquer l'origine : "Afrique Relance, ONU". Avant d'utiliser toute photo, il faut obtenir la permission du titulaire des droits d'auteur dont le nom est indiqué. Merci de nous envoyer une copie de tout article reproduit. Afrique Relance Site Web : www.africarecovery.org |
