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Afrique Relance, Vol.15# 4 (décembre 2001), page 3 Ce que Doha signifie pour l'Afrique Les compromis obtenus à la réunion de l'OMC présentent des avantages, mais à quel prix ? Par Gumisai Mutume Sur fond de guerre et de récession mondiale, les ministres du commerce présents à la réunion de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) à Doha (Qatar) ont mené à terme une conférence que M. Mike Moore, Directeur général, a qualifié "d'extraordinairement réussie". Ils sont convenus d'un nouveau cycle de négociations visant à ouvrir à la concurrence internationale de vastes secteurs de l'économie mondiale. Mais la réunion, qui s'est tenue du 9 au 14 novembre, a révélé, une fois de plus, les forts clivages qui opposent les grandes puissances commerciales et le Nord industriel aux pays en développement du Sud, clivages qui avaient fait échouer la dernière réunion ministérielle de l'OMC à Seattle en 1999 (voir Afrique Relance, numéro de décembre 1999). Tout en poursuivant les négociations sur la libéralisation du commerce des services et des produits agricoles, les Etats membres de l'OMC commenceront à négocier, entre autres, les droits de douane sur les produits industriels et les aspects commerciaux de la protection de l'environnement. Les pays en développement s'étaient d'abord opposés à débattre d'un certain nombre de points encore plus controversés, mais ils ont ensuite reculé, ayant obtenu que ces négociations soient reportées à 2003 et n'aient lieu qu'après obtention d'un "consensus explicite", qui a fait défaut à Doha. De plus, les accords commerciaux conclus par le passé seront prochainement réexaminés afin de remédier aux iniquités qui, selon les Africains et les autres pays en développement, les ont empêchés de bénéficier de l'expansion du commerce mondial. Pour les partisans d'une plus grande libéralisation du commerce, les enjeux de Doha étaient considérables. Dans le contexte de la récession mondiale, un second échec, comparable à celui de Seattle, aurait, selon eux, marqué un retour au protectionnisme généralisé, qui n'aurait fait qu'amplifier la crise mondiale. "Le coût de cet échec, a dit M. Moore, aurait été très élevé." Toutefois, à l'heure où la part de l'Afrique dans les échanges mondiaux diminue et où ses populations s'enfoncent toujours plus profondément dans la pauvreté, les ministres africains du commerce avaient, en quittant Doha, des raisons de s'interroger sur le coût de cette réussite, et de se demander qui en ferait les frais. Les attentes de l'Afrique Le Groupe africain de négociateurs présent à Doha s'est opposé à ce que de nouveaux points soient ajoutés au programme de discussions tant que les questions déjà examinées ne seraient pas résolues de façon plus satisfaisante. A l'exception notable de l'Afrique du Sud, qui a annoncé dès le départ qu'elle appuierait le lancement d'un nouveau cycle de négociations, la plupart des pays africains souhaitaient que la réunion de Doha serve à résoudre les "questions de mise en oeuvre" en suspens, par exemple le fait que les gouvernements du Nord n'aient pas réduit les obstacles tarifaires imposés aux exportations africaines. Le Conseil général de l'OMC avait, en fait, décidé en décembre 2000 que les différends portant sur les accords antérieurs (les accords du Cycle d'Uruguay) devraient être résolus à Doha ou avant. Bien qu'il ait été décidé, dans le cadre du Cycle d'Uruguay, de réduire les droits d'importation, certains produits des pays en développement exportés vers les pays industriels, comme le sucre, les métaux, les céréales et les textiles, continuent de faire l'objet de barrières tarifaires parfois supérieures à 100 %.
Après des années de négociations commerciales, de nombreuse exportations africaines sont pénalisées sur les marchés du Nord par des tarifs élevés. Photo : ©Banque mondiale "Ce sont les mêmes pays qui prêchent la libéralisation du commerce", a affirmé le Président de l'Ouganda, Yoweri Museveni, à l'Assemblée générale des Nations Unies, qui s'est tenue à New York au mois de novembre, en même temps que la réunion de Doha. "Quel paradoxe, a-t-il dit. Ce traitement inégal doit cesser." En se rendant à Doha, les ministres africains espéraient obtenir des pays riches qu'ils s'engagent à réduire impérativement les subventions agricoles qui permettent au Nord d'exporter des aliments bon marché dans les pays en développement, au détriment des agriculteurs du Sud. Ils souhaitaient également que les pays industrialisés s'engagent, par des accords contraignants, à octroyer de l'aide alimentaire, des dons et de l'assistance technique en vue de compenser les répercussions négatives de la suppression des droits de douane sur les produits agricoles. Enfin, ils souhaitaient une déclaration officielle, stipulant qu'il serait possible, pour des raisons de santé publique, de passer outre aux droits de propriété intellectuelle, sans crainte de sanctions commerciales ou de complications juridiques. Compromis général, programme complexe En fin de compte, Doha a abouti à un compromis général entre pays riches et pays pauvres. Les pays industrialisés ont obtenu que soient mentionnées les nouvelles questions controversées qu'ils souhaitaient faire adopter, mais face à la résistance des pays en développement, ils ont accepté de ne pas commencer les véritables négociations avant la prochaine réunion ministérielle de 2003. Si les pays en développement n'ont pas réussi à résoudre à Doha les "questions de mise en oeuvre" -- par exemple, l'accès de leurs produits agricoles et textiles aux marchés des pays industrialisés -, ils ont obtenu que l'examen des accords précédents soit intégré au nouveau cycle de négociations. Ce nouveau cycle de négociations est assez complexe (voir encadré, page suivante). Certaines négociations commenceront au début 2002, notamment celles sur l'ouverture des marchés aux produits "non agricoles" (industriels) et la révision des lois contre le "dumping", qui permet de vendre à l'étranger des produits subventionnés en dessous de leurs coûts de production. Parmi les nouveaux points controversés figurent des propositions sur les investissements, la politique en matière de concurrence, la transparence des marchés publics et la facilitation du commerce, qui pourraient toutes ouvrir encore plus les marchés intérieurs à la concurrence des entreprises étrangères. En général, de l'avis de ceux qui s'y opposent, la libéralisation dans ces domaines rendra les pouvoirs publics moins à même de protéger leurs intérêts nationaux. On ne sait pas si de telles négociations auront lieu, ni quand elles se tiendront. D'après les formulations assez vagues de Doha, les opposants, comme l'Inde par exemple, pensent que les membres de l'OMC pourront encore faire échec aux négociations en votant à la réunion ministérielle de 2003. Toutefois, l'Union européenne (UE) affirme que l'engagement a été pris de débuter les négociations en 2003, et que la prochaine séance ministérielle devra seulement décider de la nature de ces négociations. Si les diverses négociations ne doivent pas nécessairement aboutir en même temps, la plupart des accords, notamment les questions de mise en oeuvre, doivent être signés en fin de cycle, et n'entreront en vigueur qu'après cette date. Pour l'instant, une date butoir a été fixée à 2005, mais les négociations devraient vraisemblablement se prolonger au-delà de cette date. Des médicaments bon marché contre le sida Dans une déclaration publiée à Doha, les pays en développement ont fait part de leurs préoccupations face aux Aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) de 1994. Ils ont ainsi catégoriquement affirmé la primauté de la santé publique sur les brevets des médicaments, en déclarant que "l'accord ADPIC n'empêche pas -- et ne devrait pas empêcher -- les Etats membres de prendre des mesures de protection de la santé publique". Toutefois, cette déclaration n'aborde pas les brevets des formes de vie et des matériaux biologiques, que beaucoup, notamment en Afrique, jugent nécessaire d'interdire. De nombreux gouvernements et militants du Sud sont persuadés que de tels brevets pourraient restreindre le droit des agriculteurs des pays pauvres de disposer de semences et d'autres innovations indigènes et déboucher sur l'exploitation illicite de ressources génétiques par des industries et des entreprises pharmaceutiques du Nord. En dépit de ses imperfections, de nombreux pays en développement ont salué cette déclaration comme une première étape, l'objectif étant de mettre à la disposition des pauvres des médicaments adaptés à la lutte contre les urgences sanitaires comme le sida. Un certain nombre de groupes de pression étrangers qui se battent pour faire baisser le prix des médicaments contre le sida, tels Médecins sans frontières (MSF), ont aussi salué cette initiative, en déclarant qu'elle aiderait les pays en développement qui fabriquent déjà des médicaments génériques, comme le Brésil et l'Inde. Les Etats-Unis se sont servis de cette déclaration pour amener les pays en développement à faire des concessions sur la tenue d'un nouveau cycle de négociations. Pour la première fois, l'OMC autorise explicitement les pays membres à octroyer unilatéralement des licences qui permettent aux producteurs locaux d'ignorer les brevets. En vertu de l'ADPIC, de telles "concessions de licence obligatoire" n'étaient autorisées qu'en cas d'urgence, condition qui a été supprimée à Doha. Toutefois, Doha n'a pas permis de résoudre "le problème le plus grave de l'ADPIC -- celui des restrictions imposées aux exportations de médicaments fabriqués sous licence obligatoire", observe M. James Love, du Consumer Projet on Technology, organisation non gouvernementale spécialiste de la question. A Doha, le projet d'autorisation de "l'exportation parallèle" de médicaments génériques vers les pays qui n'ont pas les moyens de les fabriquer eux-mêmes a finalement été rejeté. La question est désormais renvoyée au Conseil des ADPIC de l'OMC, qui doit statuer à ce sujet avant la fin 2002. Puisque la plupart des pays africains ne sont pas en mesure de fabriquer de médicaments, ils souhaitent pouvoir répondre aux besoins sanitaires de leurs populations à des prix abordables. Dérogation sur le commerce avec l'UE Comme l'Afrique l'avait souhaité, l'OMC a consenti à dispenser des règles du commerce mondial les échanges entre l'Europe et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Une telle dérogation autorise l'UE à maintenir l'accès préférentiel à ses marchés, au titre de l'Accord de Cotonou, qui porte sur la coopération en matière d'accès aux marchés et d'assistance financière et technique. Pour les ACP, cette dérogation aurait pu faire échouer les négociations -- ils ont menacé de s'opposer au nouveau cycle de négociations s'ils n'obtenaient pas satisfaction. Un délégué a remarqué qu'à Doha : "les négociateurs africains sont restés cohérents, coordonnés et persuasifs" lorsqu'ils ont défendu leurs positions sur la question. Au cours des deux derniers jours de la réunion, le Groupe Afrique a décidé de négocier en s'associant aux pays les moins avancés (PMA) et aux ACP. Pour obtenir la dérogation, ils ont dû vaincre l'opposition des pays producteurs de bananes d'Amérique latine et des exportateurs de thon, comme les Philippines et la Thaïlande, qui redoutaient l'impact que l'accès préférentiel des ACP aurait sur leurs propres exportations en Europe. Des consultations plus ouvertes "A la différence de Seattle, l'Afrique s'est montrée satisfaite de toutes les étapes des consultations et des négociations de Doha", a déclaré à la fin de la réunion Mustafa Bello, Ministre du commerce nigérian, qui présidait le Groupe Afrique à Doha. En faisant des compromis et en acceptant le nouveau cycle, il espérait que les partenaires du développement de l'Afrique tiendraient leurs promesses d'assistance technique afin d'aider les négociateurs africains à parvenir "à une meilleure compréhension de la situation".
La délégation kenyane aux réunions de l'OMC à Doha : les négociateurs africains ont présenté des arguments "cohérents, coordonnés et persuasifs". Photo : ©OMC L'une des principales objections soulevées lors des négociations de Seattle par les ministres des pays en développement portait sur le fait qu'ils étaient exclus des séances cruciales de négociations tenues dans les "salles vertes", où de petits groupes de ministres, majoritairement des pays riches, peaufinaient les derniers détails. A Doha, affirme M. Ablassé Ouédraogo, ancien Ministre des affaires étrangères du Burkina Faso et actuellement Sous-Directeur général de l'OMC, "les consultations ouvertes l'ont emporté sur la méthode des salles vertes". "La réelle présence et, même, le militantisme des ministres des pays en développement lors de cette nouvelle réunion montrent le changement qui s'est produit à l'OMC, constate-t-il, changement qui laisse espérer que les résultats de Doha permettront d'apporter certaines corrections aux échanges commerciaux multilatéraux." Mais le processus de Doha était loin d'être idéal. Avant la réunion, le Nigéria a publié une lettre accusant le Président des négociations, M. Stuart Harbinson, d'avoir adopté une "attitude partiale en minimisant les vues des pays en développement et des pays moins avancés". Le premier projet de déclaration, qui a servi de base aux négociations de Doha, ne traitait pas "des points qui intéressaient les pays en développement", affirmaient les auteurs de la lettre. Tollé sur les subventions agricoles L'un des sujets les plus controversés a été celui des subventions agricoles octroyées par les pays développés. S'appuyant sur les accords préalablement négociés, l'Afrique et les autres régions déshéritées s'attendaient à ce que le Nord en respecte l'esprit et la lettre. Bien qu'il ait été décidé, dans le cadre du Cycle d'Uruguay, de réduire certaines subventions agricoles de 20 % d'ici à 2000, les subventions des pays industrialisés de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) n'ont fait qu'augmenter. Les subventions des agriculteurs atteignent désormais un milliard de dollars par jour, soit l'équivalent des revenus quotidiens du milliard d'habitants les plus pauvres de la planète. M. Moore, lui-même, note que la réduction des subventions et des obstacles aux importations des pays en développement pourrait engendrer des avantages économiques, équivalant à trois fois l'aide actuellement octroyée par les pays du Nord. Un rapport de la Banque mondiale publié juste avant la réunion de Doha est parvenu aux mêmes conclusions. D'après ce rapport, l'élimination de ces subventions agricoles -- ainsi que la réduction des tarifs agricoles élevés et l'affranchissement de droits et de quotas, sur les marchés de l'OCDE, des produits exportés par les PMA, pourraient apporter aux pays en développement 15 000 milliards de dollars supplémentaires en dix ans. Les responsables politiques français, qui font face à des élections en 2002, ont désespérément défendu les subventions des agriculteurs français, groupe politique très influent. A Doha, la France a donc essayé de s'opposer aux termes qui, dans la déclaration, engageaient les membres à éliminer les subventions. Jusqu'au dernier moment, cette opposition a failli faire échouer les négociations. La France a tenu bon jusqu'aux premières heures du 14 novembre, lorsque d'autres pays qui pratiquent aussi de fortes subventions, comme le Japon et la République de Corée, ont déserté son camp, avant d'être suivi par d'autres pays de l'UE. La France a aussi subi des pressions des Etats-Unis qui s'inquiétaient de l'effet des subventions de l'UE sur les agriculteurs américains, le Groupe de Cairns des pays exportateurs de produits agricoles et les pays pauvres en développement. La France a fini par céder, après que les Etats-Unis ont proposé une formulation permettant de sauver la face : les pays commenceraient à débattre de la réduction des subventions "sans préjuger du résultat des négociations". Egalement sur le thème de l'agriculture, un groupe de pays composé du Kenya, du Nigéria, du Sénégal, de l'Ouganda et du Zimbabwe n'a pas réussi à ce qu'un ensemble de réformes (la "boite de développement") soit intégré à la déclaration de Doha en vue d'amender l'Accord sur l'agriculture du Cycle d'Uruguay. Ces réformes auraient permis aux pays déshérités d'augmenter les tarifs douaniers sur les produits alimentaires de base afin d'assurer leur sécurité alimentaire et de soutenir les populations rurales vulnérables. Ils souhaitaient aussi subventionner directement les principales cultures de subsistance des agriculteurs les plus déshérités, pratique actuellement interdite par les accords. "L'accord protège les intérêts des pays développés aux dépens des pays en développement", commente Paul Adhu Awiti, Ministre kenyan de la planification. Se préparer aux défis à venir Si les décisions prises à Doha offrent certaines possibilités à l'Afrique d'échapper à des règles commerciales injustes, elles posent aussi de formidables défis. Une fois encore, les pays africains sont confrontés à un programme de négociations trop vaste et trop complexe pour les maigres ressources et les effectifs limités dont ils disposent. Comme pour le Cycle d'Uruguay, des pays s'engageront peut-être sans bien saisir toutes les implications de leurs décisions. Les négociateurs des pays en développement devront se mesurer aux armées de responsables, d'avocats et de lobbystes de l'UE, du Japon et des Etats-Unis. Certains pays africains, comme le Mozambique, disposent seulement de trois négociateurs à l'OMC. D'autres n'en ont aucun. Par conséquent, ils auront du mal à faire valoir leurs principales préoccupations dans l'accord final. Le programme de Doha "est si vaste" que ces négociations représentent un défi pour l'Afrique, constate le Secrétaire exécutif de la Commission économique pour l'Afrique (CEA) de l'ONU, K.Y. Amoako. Par conséquent, "nous devons avoir des priorités précises". La CEA et la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement aident les pays africains à se préparer à de nouvelles négociations. Il n'est pas certain que, dans les années à venir, les pays africains réussissent à défendre leurs intérêts au sein de l'OMC. S'ils n'y parviennent pas, Doha n'aura pas tant été une oasis que des sables mouvants.
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