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Afrique Relance, Vol.15# 4 (décembre 2001), page 15 "Diamants de la guerre" : sanctions sans effet Il faut punir les violations des sanctions qui se poursuivent en Angola et au Libéria Par Michael Fleshman Tout comme d'autres ressources naturelles, les diamants continuent d'alimenter les conflits armés en Angola et dans les pays de l'Union du fleuve Mano -- Libéria, Sierra Leone et Guinée -- et ce, malgré une application plus stricte et un meilleur suivi de l'embargo imposé par l'ONU sur les armes et les diamants. D'après des rapports présentés au Conseil de sécurité en octobre dernier, le chef des rebelles angolais, M. Jonas Savimbi, et le gouvernement du Libéria continuent de ne pas respecter l'embargo, en s'aidant d'un réseau mondial de trafiquants d'armes, de diamantaires et de sociétés d'exploitation des ressources naturelles. Il a été indiqué au Conseil que, grâce à la réglementation plus stricte des industries minières de l'Angola et de la Sierra Leone, les rebelles ont moins accès aux pierres précieuses. Mais, en l'absence de contrôles internationaux des exportations de diamants, ceux qui souhaitent contourner les sanctions exportent clandestinement des diamants dans les pays voisins, pour les vendre sur les marchés mondiaux. Les enquêteurs du Conseil continuent de "montrer du doigt" les gouvernements, les entreprises et les individus soupçonnés de ne pas respecter les sanctions et ont recommandé de nouvelles mesures visant à mettre fin au commerce de ressources naturelles servant à financer l'achat d'armes. Les dirigeants de l'ONU signalent cependant que l'adoption de nouvelles sanctions contre le Libéria risquerait d'aggraver une situation économique déjà très préoccupante et que toute nouvelle sanction devrait être ciblée contre le gouvernement et assortie d'une augmentation de l'aide humanitaire. Ces rapports témoignent des efforts entrepris par le Conseil de sécurité et le Secrétaire général, Kofi Annan, afin d'utiliser plus efficacement les sanctions aux fins du maintien de la paix internationale (voir Afrique Relance de janvier 2001). Le Mécanisme de vérification du respect des sanctions contre l'Angola et le Groupe d'experts concernant le Libéria font partie des comités établis par le Conseil en vue d'enquêter sur les violations des sanctions. Le mystère des diamants angolais En 1993, l'ONU a pris contre l'UNITA, le mouvement rebelle angolais, une première série de sanctions financières et de mesures interdisant la vente d'armes et les déplacements de certains responsables. L'objectif était d'affaiblir les sources de financement des opérations militaires de ce mouvement. Mais, ces sanctions n'ont pas toujours été strictement appliquées par les Etats Membres et l'UNITA a pris le contrôle de bon nombre des régions diamantifères de l'Angola, ce qui lui a permis de financer ses opérations par la vente illégale de diamants et de se réarmer en toute impunité. D'après le rapport, l'UNITA est même devenu à un moment le plus grand producteur de diamants de l'Angola. En 1998, l'UNITA a rompu un accord de paix et a repris le chemin de la guerre, décision qui a amené le Conseil de sécurité à enquêter sur les opérations illégales de M. Savimbi et a suscité une prise de conscience internationale du lien qui existe entre les diamants et les conflits africains. Dans leur rapport du 12 octobre, les enquêteurs signalent que depuis que les principales régions diamantifères du pays sont repassées sous le contrôle des forces du gouvernement et que l'industrie minière angolaise a été réformée, l'UNITA a plus de mal à se procurer des diamants bruts et à les vendre sur les marchés mondiaux. Mais la mise en oeuvre du programme de réforme, qui comprend l'homologation des sociétés d'extraction minière et des négociants indépendants et la certification de tous les diamants bruts exportés, n'a pas empêché l'UNITA de financer ses opérations militaires par la vente de diamants. L'an dernier, le gouvernement angolais a estimé que la vente des "diamants de la guerre" -- rapportait encore aux rebelles de 90 à 125 millions de dollars. Les enquêteurs ont également mis en évidence en Angola une "structure d'achat parallèle", qui fonctionnait à l'écart du programme de certification gouvernemental. Puisque le Gouvernement a récemment pris à cet égard des mesures de répression, en privant notamment de leur certification 400 négociants soupçonnés de contrebande, l'exportation illicite de diamants vers d'autres Etats devrait se ralentir. Le Conseil interroge actuellement 16 sociétés internationales de négoce de diamants ayant des bureaux à Anvers, afin de déterminer si elles ont participé à cette structure clandestine. Dans l'ensemble, en 2000, de 350 à 420 millions de dollars de diamants angolais ont été exportés dans des pays voisins. Ces chiffres représentent environ la moitié de la production annuelle de l'Angola et 5 % des ventes mondiales annuelles de diamants bruts. En vertu des sanctions imposées, les Etats sont tenus de saisir tous les diamants angolais qui pénètrent sur leur territoire sans certificat d'origine délivré par les pouvoirs publics. Et pourtant, "à ce jour, aucun diamant illicite provenant de l'Angola n'a été intercepté nulle part, constatent les auteurs du rapport. Il semble que ces diamants aient purement et simplement disparu..." Première possibilité : ces diamants sont écoulés dans les réseaux de vente légaux. Les enquêteurs indiquent que de grandes quantités de diamants angolais sont importées clandestinement dans des pays tiers, où elles sont mélangées avec des diamants extraits légalement et envoyées à Anvers ou à Tel Aviv pour y être polies. L'adoption d'un programme de certification mondial de tous les diamants bruts freinerait ces importations clandestines, car toutes les pierres précieuses devraient être identifiées et leur exportation devrait être documentée, indépendamment de leur pays d'origine. Fin novembre, les grands pays producteurs de diamants se sont mis d'accord sur un tel programme. Mais, ce programme de certification obligatoire pourrait être contraire aux réglementations commerciales internationales, ce qui limiterait la portée de l'accord ainsi conclu -- connu sous le nom de "processus de Kimberley" (voir page suivante). Les trafiquants d'armes de l'UNITA L'application plus stricte de l'embargo sur les armes a également eu peu de prise sur l'UNITA. Le Conseil s'intéresse de plus en plus au rôle qu'un ancien officier de l'armée de l'air soviétique, M. Victor Bout, et son réseau de sociétés de fret aérien jouent dans l'approvisionnement d'armes. D'après le rapport, l'UNITA continue de recevoir la plupart de ses armes d'Europe de l'Est, par l'intermédiaire de quelques trafiquants d'armes qui utilisent de faux documents et des avions fournis par M. Bout. Le Conseil a appris que l'embargo sur les armes était mieux respecté depuis la création, en juillet 2000, du Comité spécial de l'Organisation de l'unité africaine sur les sanctions contre l'UNITA. Mais, en raison des lacunes du système de surveillance du trafic aérien régional de l'Afrique australe, il est très difficile de contrôler les vols effectués en violation des sanctions dans les zones détenues par les rebelles. Les auteurs du rapport constatent également que les bureaux diplomatiques de l'UNITA à travers le monde sont maintenant fermés, conformément aux mesures interdisant le déplacement de certains responsables et la représentation diplomatique. Certains chefs du mouvement rebelle continuent cependant d'agir officieusement dans certains pays qui présentent un intérêt particulier pour l'UNITA, notamment en Belgique, aux Etats-Unis et au Burkina Faso. Le rapport fait état de mesures "positives" prises par d'autres pays -- par exemple, la Côte d'Ivoire, le Togo et la France -- en vue de faire appliquer les mesures interdisant le déplacement de certains responsables et la représentation diplomatique du mouvement. Libéria : des sanctions controversées Le 26 octobre, le Groupe d'experts concernant le Libéria a présenté au Conseil les résultats de son enquête sur le respect de la résolution 1343 de mars 2001, qui imposait au Gouvernement des sanctions (embargo sur les armes et les diamants et interdictions de déplacement), à cause de l'appui que ce dernier apportait aux mouvements rebelles en Sierra Leone et en Guinée. Le Groupe d'experts a noté que depuis l'imposition de sanctions, la situation de la région "s'est nettement améliorée" : la paix a notamment été rétablie en Sierra Leone et le dialogue a repris entre le Libéria et la Guinée en ce qui concerne les guérillas dans la zone frontalière. Mais, d'après le rapport, si les autorités du Libéria ont pris des mesures en vue de respecter certaines obligations énoncées dans la résolution, en particulier les dispositions relatives à l'immobilisation au sol des avions libériens soupçonnés de contourner les sanctions, elles ne respectent toujours pas les mesures interdisant la vente de diamants et l'importation d'armes. L'interdiction de vol des avions a été motivée par la falsification généralisée du registre national d'immatriculation d'avions : ces irrégularités empêchaient de surveiller le trafic aérien et étaient "directement liées" aux violations de l'embargo sur les armes. Toutefois, le Groupe d'experts a également conclu que de nombreux problèmes d'immatriculation dataient de l'époque trouble de la guerre civile libérienne et que le Directeur de l'aviation civile, nommé depuis peu, s'efforçait véritablement d'identifier et d'immatriculer de nouveau la flotte aérienne nationale.
Des étudiants américains protestent contre les "diamants de la guerre" : les producteurs et les pays exportateurs redoutent d'éventuelles répercussions sur le commerce légitime de diamants. Photo: ©Médecins
pour les droits de l'homme En ce qui concerne les armes, le groupe affirme que, bien que deux embargos aient été décidés contre le Libéria -- en 1992 en raison de la guerre civile et en mars 2001 -- "de nouvelles armes continuent d'entrer dans ce pays". Le Groupe présente, à l'appui de ces accusations, des descriptions détaillées de cinq violations de l'embargo ayant eu lieu en 2000. Pendant le débat du Conseil de sécurité qui a été consacré au rapport, le 5 novembre 2001, le Ministre libérien des affaires étrangères, Monie R. Captan, a récusé ces accusations, à son avis "sans fondement". M. Captan a indiqué que ces violations présumées avaient toutes eu lieu avant l'adoption des nouvelles mesures. Il a ajouté que le Conseil n'avait pas tenu compte des besoins de sécurité nationale du Libéria face aux attaques de groupes rebelles. Le Gouvernement estime que les dissidents mènent leurs opérations depuis une base arrière située en Guinée. Identifier les sources de financement D'après le rapport, la violation des sanctions est financée par d'autres sources que le budget officiel ; des fournisseurs reçoivent de l'argent directement des entreprises privées et des entrepreneurs ayant des contrats avec le Gouvernement. Le Groupe d'experts a recommandé au Conseil de sécurité d'envisager de lever l'interdiction de vol, mais d'imposer de nouvelles mesures visant à réduire les fonds qui permettent d'acheter des armes. Cette dernière suggestion a cependant été controversée. D'après le rapport, les violations des sanctions sont en partie financées par les revenus provenant des "pavillons de complaisance" libériens accordés à quelque 1 700 navires de par le monde. En 2000, les frais d'immatriculation maritimes ont rapporté au gouvernement libérien environ 18 millions de dollars, qui sont censés avoir été déposés sur les comptes de l'Etat. Cependant, les enquêteurs estiment que, au lieu d'être versée au trésor public, une partie de ces sommes a alimenté des comptes privés et a servi à acheter des armes. Le Groupe d'experts recommande que les recettes provenant de l'immatriculation maritime soient déposées sur un compte fiduciaire bloqué, afin d'empêcher qu'elles soient détournées à des fins illégales. Toujours dans le contexte de la violation des sanctions, le Conseil de sécurité examine également le rôle de l'industrie forestière, secteur en expansion au Libéria, qui devrait générer en 2001 des recettes publiques d'environ 25 millions de dollars. D'après les enquêteurs, M. Charles Taylor, le Président du Libéria, a octroyé d'importantes concessions d'exploitation à des entreprises placées sous le contrôle de ses amis et de membres de sa famille. Ces entreprises ont ensuite apporté un appui financier et logistique à des activités effectuées en violation des sanctions. D'après le rapport, en 1999, le dirigeant de l'une des sociétés multinationales d'exploitation forestière a importé au Libéria une cargaison d'armes à bord de son avion privé. D'autres entreprises seraient impliquées dans des opérations de trafic d'armes destinées au Gouvernement. Le Groupe d'experts recommande au Conseil d'interdire à partir de juillet 2002 la principale source de devises étrangères de l'industrie : les exportations de bois ronds du Libéria. Les enquêteurs demandent également au Gouvernement libérien et au Fonds monétaire international d'enquêter sur l'utilisation qui est faite des recettes provenant de l'exploitation forestière. M. Ed Tsui, Directeur du Bureau de la coordination des affaires humanitaires de l'ONU, a cependant signalé au Conseil que de nouvelles sanctions auraient des répercussions sur le plan humanitaire. Le Libéria, a-t-il indiqué, a été mis à feu et à sang par la guerre civile de 1989-96 et traverse une "crise sur le plan humanitaire et sur le plan des droits de l'homme". En 2000, le produit intérieur brut n'était que de 177 dollars par habitant -- soit moins de la moitié du niveau de 1980 -- et l'appui accordé par les donateurs aux programmes d'aide humanitaire "a été très décevant". Les sanctions contre l'industrie du bois, a-t-il indiqué au Conseil lors des débats du 5 novembre, entraîneraient probablement la suppression de 10 000 emplois relativement bien payés et toucheraient 90 000 personnes. Si des sanctions étaient prises contre un autre secteur important de l'économie libérienne, le caoutchouc, ce ne sont pas moins de 225 000 personnes qui risquent de se trouver dans une situation financière alarmante, "particulièrement les plus vulnérables de la population libérienne". L'Ambassadeur du Mali, Moctar Ouane, s'est fait l'écho des préoccupations de M. Tsui, tout en indiquant que le Conseil s'était efforcé, ces dernières années, de cibler les sanctions économiques afin d'éviter de nuire aux populations civiles. Si de telles mesures ne sont pas prises au Libéria, a-t-il dit, les sanctions risquent de perdre de leur "crédibilité". Il a rappelé au Conseil que la Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest a demandé que l'aide au développement soit de nouveau accordée au Libéria. De nouvelles sanctions, a-t-il dit, ne suffiront pas à "rétablir la paix en Afrique de l'Ouest... Les sanctions ne sont pas le seul moyen dont nous disposons ; elles ne sont pas forcément non plus la meilleure solution". En ce qui concerne les diamants, le Groupe d'experts a constaté que l'embargo décrété par l'ONU sur l'exportation des diamants libériens a en grande partie atteint l'objectif recherché : mettre fin à l'introduction illicite au Libéria de diamants sierra-léonais, échangés contre des armes. Les experts reconnaissent cependant : "L'embargo a suscité un problème différent. Puisqu'il est impossible de vendre officiellement des diamants bruts libériens, les marchands et les courtiers cherchent à camoufler leurs diamants libériens et à prétendre qu'ils proviennent de pays voisins" et notamment de Sierra Leone. Paradoxalement, les sanctions visant à empêcher l'introduction illicite de diamants sierra-léonais au Libéria ont entraîné l'importation illégale en Sierra Leone de diamants libériens extraits en toute légalité. Le "processus de Kimberley" Pour remédier à ce nouveau problème, a fait observer le groupe, il faudrait mettre en place un système de certification "crédible et transparent" des diamants d'origine libérienne, similaire à ceux qu'ont adoptés l'Angola et la Sierra Leone. Mais les programmes de certification nationale ne permettront véritablement de contrôler le trafic des "diamants de la guerre" que lorsqu'ils s'inscriront dans le cadre d'un système de réglementation mondial, obligeant les pays importateurs et exportateurs de diamants à certifier le pays d'origine et la légalité de l'exportation. Le 28 novembre dernier, des efforts importants ont été entrepris dans ce sens à Gaborone (Botswana) : au terme de plus d'une année de négociations, les représentants de plusieurs dizaines de pays exportateurs et importateurs de diamants ont défini d'un commun accord les "éléments essentiels" d'un programme de certification international. Ces négociations de longue durée ont été baptisées "Processus de Kimberley", du nom du centre d'extraction de diamants de l'Afrique du Sud. En vertu de cet accord, toutes les expéditions de diamants bruts devraient obligatoirement s'effectuer dans des conteneurs inviolables, et un certificat devrait indiquer le pays d'origine des diamants, le poids et la valeur de chaque expédition et l'identité de l'exportateur (voir encadré). Les transactions de diamants seraient soumises à des normes nationales minimales, afin de distinguer les diamants de la guerre de ceux qui ont été extraits en toute légalité. D'après les négociateurs, ce système de certification permettrait de "réduire considérablement" la vente de diamants servant à financer des conflits armés. Les pays producteurs redoutent également que les boycotts des consommateurs opposés aux diamants de la guerre ne nuisent au commerce licite de diamants. Mais les gouvernements ne sont parvenus à aucun accord sur certains aspects essentiels du programme de certification : ils n'ont par exemple pas décidé si les Etats signataires devaient interdire l'importation ou l'exportation de diamants bruts vers des pays non signataires. Les Etats-Unis, le Canada et le Japon craignent qu'en excluant du commerce des diamants bruts les Etats non signataires, on enfreigne les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) concernant le libre échange. Les organisations de défense des droits de l'homme et de nombreux gouvernements estiment au contraire que, pour être efficace, le programme de certification doit être universel et obligatoire. Pendant que les derniers détails du système de certification seront précisés, un groupe de travail composé des pays du Processus de Kimberley cherchera à faire en sorte que cet accord soit compatible avec les politiques de libéralisation du commerce. "Je crois que nous n'aurons pas de problème, estime M. Kennedy Hamutenya, négociateur en chef de la Namibie à Gaborone. L'OMC devrait pouvoir nous donner le feu vert." Le négociateur en chef des Etats-Unis, M. Alan Eastham estime également que, s'il faut certes tenir compte des préoccupations liées au libre échange, la question ne mettra probablement pas en péril le système de certification. "Nous trouverons une solution." L'accord de Kimberley sera soumis à l'Assemblée générale des Nations Unies et devrait commencer à être appliqué à la fin de l'année 2002.
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