Des villes africaines fragilisées

Divers projets visent à améliorer logements, services, sécurité et administration

Par Ernest Harsch

De nos jours, de nombreux gratte-ciel de ciment, de verre et d'acier s'élèvent dans le centre des plus grandes villes africaines. Mais au loin s'étendent les véritables agglomérations urbaines de l'Afrique : des habitations disparates, construites de façon anarchique, en bois, en tôles, en briques de boues ou avec tout autre matériau disponible. Elles sont pourvues uniquement de chemins de terre et ont en guise d'égout des fossés à ciel ouvert. Elles ne disposent généralement pas des services municipaux de base : ni eau courante, ni ramassage d'ordures ni électricité.

Ces bidonvilles abritent des dizaines de millions de personnes -- et leur essor est rapide. Selon Nelson Mandela, l'ancien Président de l'Afrique du Sud, "l'Afrique subsaharienne est la seule région du monde où l'urbanisation est liée à une croissance économique négative. Ceci exacerbe les problèmes déjà énormes de l'urbanisation, dans une région qui a précisément un immense besoin de croissance et de développement pour mettre fin à sa marginalisation sur la scène mondiale et renverser la tendance." Un grand nombre des nouveaux habitants des bidonvilles africains viennent de la campagne. Bien que les conditions de vie y soient déplorables et que la plupart des Africains vivant dans des villes n'échappent guère à la pauvreté, le nombre de nouveaux venus ne cesse d'augmenter.

Les villes africaines sont tout simplement "dépassées par la vitesse à laquelle s'effectue ce changement", a expliqué à Afrique Relance Mme Anna Kajumulo Tibaijuka, Directrice exécutive du Centre des Nations Unies pour les établissements humains (CNUEH, ou Habitat), dont le siège est à Nairobi. Elle donne pour exemple Dar es-Salaam, dans son propre pays, la Tanzanie, qui s'agrandit tous les ans de 10 %. A ce rythme, la population totale de la ville doublera en sept ans. "Vous pouvez imaginer les conséquences qui en découleront pour les services des eaux, l'électricité, le téléphone, la circulation, les écoles."

-- Anna Kajumulo Tibaijuka, Directrice exécutive du Centre des Nations Unies pour les établissements humains

Photo : ONU

Les problèmes urbains du continent ne tiennent pas uniquement à l'insuffisance des ressources et des services. Il faut également citer la gravité des perturbations sociales, les niveaux élevés de criminalité et d'insécurité, la corruption et l'inefficacité des pouvoirs publics locaux, les très fortes inégalités de revenus et surtout la pauvreté omniprésente qui afflige la plupart des agglomérations urbaines.

Il y a cinq ans, certains des problèmes urbains propres à l'Afrique ont été évoqués lors de la deuxième Conférence des Nations Unies sur les établissements humains (Habitat II), qui s'est tenue en juin 1996 à Istanbul (Turquie). La conférence a adopté un "Programme pour l'Habitat" mondial qui affirme que le droit à un logement adéquat est un droit fondamental et reconnaît "la situation et les besoins critiques de l'Afrique et des pays les moins avancés". Les participants ont évoqué le fort taux de migration urbaine que connaît l'Afrique, les guerres qui ont entraîné des déplacements massifs de population et la grave détérioration de l'infrastructure urbaine. En juin 2001, l'Assemblée générale des Nations Unies a organisé à New York une session extraordinaire, intitulée "Istanbul + 5", qui a permis d'étudier de nouveau les problèmes particuliers des agglomérations urbaines d'Afrique et d'autres régions du monde et de faire le bilan des divers programmes entrepris à ce jour. Lors d'une réunion qui s'est tenue à Addis-Abeba (Ethiopie) en novembre 2000, les ministres africains du logement et de l'urbanisme ont noté que certains progrès ont été réalisés dans la mise en oeuvre du Programme pour l'Habitat en Afrique. Mais en même temps, ils ont reconnu que l'inefficacité de la gestion, la médiocrité de l'infrastructure et l'augmentation de la criminalité et de la violence ont eu des "répercussions négatives... sur la qualité de vie et le cadre de travail de nombreuses villes et localités africaines".

Urbanisation et pauvreté

Les ministres africains ont également prévu que le continent connaîtrait une urbanisation sans précédent au cours des 25 prochaines années. Puisque la plupart des villes africaines ne sont pas prêtes à recevoir cet excédent de population, il en résultera une nouvelle "croissance rapide des colonies de squatters densément peuplées et une insuffisance ou même une absence de services".

D'ores et déjà, la population urbaine de l'Afrique augmente en moyenne de 4 % par an -- plus que dans toute autre région du monde. Dans certaines villes, ce pourcentage est bien plus élevé. A l'heure actuelle, l'Afrique demeure le continent le plus rural, 38 % seulement de sa population vivant dans des villes, mais dans moins de 30 ans, plus de 50 % des Africains vivront dans des agglomérations urbaines voir graphique).

Cette croissance urbaine est en partie due à l'accroissement démographique naturel, mais elle est surtout le résultat d'une migration des campagnes en direction des villes. La sécheresse, la dégradation de l'environnement, la pauvreté rurale et les guerres continuent de contraindre un grand nombre de jeunes villageois à partir pour les villes afin d'y chercher un emploi et d'autres perspectives économiques et sociales. Mais étant donné les crises économiques des deux dernières décennies, il y a peu d'emplois stables disponibles.

Selon certains analystes, les problèmes urbains de l'Afrique ont été aggravés par les politiques économiques que de nombreux gouvernements ont adoptées au cours des années 80 et 90, en grande partie à la demande de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international. Les premiers programmes de privatisation ont souvent entraîné une réduction des emplois dans le secteur structuré. De même, la libéralisation des échanges a contribué à la faillite de nombreuses entreprises locales incapables de rivaliser avec les articles importés bon marché. Privés d'emplois stables, de nombreux résidents n'ont pas eu les moyens de trouver un logement adéquat. "S'il y a des sans-abri, ce n'est pas parce qu'il n'y a pas de logements, note Mme Tibaijuka. C'est parce que les gens n'ont pas d'emploi et donc pas de logement."

Par ailleurs, l'austérité budgétaire qu'ont entraînée les programmes d'ajustement structurel a empêché les autorités municipales de maintenir et de financer suffisamment les services de base, comme les routes, le ramassage des ordures, l'électricité et les réseaux d'approvisionnement en eau.

Les deux aspects d'un même problème

Selon le professeur Abdou Salam Fall, sociologue urbain à l'Université Chiekh Anta Diop de Dakar (Sénégal), les politiques agricoles ont également eu des répercussions. Depuis la libéralisation du marché et la réduction dans les années 80 de l'aide du gouvernement, le processus de paupérisation frappant les exploitants agricoles sénégalais s'est accéléré, particulièrement dans le secteur de l'arachide. De ce fait, les jeunes des campagnes ont été encore plus nombreux à partir chercher du travail dans les grandes villes ou en Europe et aux Etats-Unis.

C'est pour ces raisons, a souligné M. Mandela, que "nous devons dépasser l'opposition entre développement rural et développement urbain. La pauvreté ne connaît pas de frontières. Le développement rural et le développement urbain constituent les deux aspects d'un même problème."

Dans l'ensemble de l'Afrique, la pauvreté demeure principalement rurale. Mais puisque la population se concentre de plus en plus dans les villes, la pauvreté augmente de façon beaucoup plus marquée dans les centres urbains, alors même que la situation dans les campagnes s'est légèrement améliorée dans certains pays d'Afrique. Lors de leur réunion de novembre 2000, les ministres africains du logement et de l'urbanisme ont constaté que dans de nombreux pays d'Afrique, on allait à la fois vers une "urbanisation et une féminisation de la pauvreté". (On estime que de 10 à 25 % des ménages ont à leur tête une femme dans les capitales africaines.)

Dans certaines grandes villes, la situation s'est dégradée à tel point que les schémas de migration urbaine commencent à se modifier. Traditionnellement, la plupart des migrants affluaient vers une ou deux villes d'un pays donné : Abidjan, Nairobi, Dar es-Salaam, Dakar, Brazzaville, Luanda. En 1999, selon les estimations de la Division de la population de l'ONU, dans 16 pays d'Afrique, plus de 50 % de toute la population urbaine vivait dans la plus grande ville du pays.

Toutefois, au cours de la dernière décennie, alors que la situation s'est aggravée dans ces grandes villes, le processus d'urbanisation s'est rééquilibré. En Tanzanie, par exemple, on a vu se développer des villes moyennes de 20 à 30 000 habitants. Selon les recherches du professeur Fall, la croissance de Dakar s'est sensiblement ralentie et à présent, quatre ou cinq villes de moindre importance absorbent une plus grande partie des migrants ruraux, ce qui marque l'amorce d'une "diversification" des centres urbains du Sénégal.

L'assainissement des bidonvilles

Avant même la Conférence Habitat de 1996, des programmes et des projets ont été lancés dans plusieurs pays d'Afrique pour aider la population des bidonvilles urbains à construire des logements de meilleure qualité et pour améliorer les services de base. Au Ghana, par exemple, des projets de revalorisation urbaine sont en cours depuis 1985, dans le cadre d'une des initiatives les plus importantes menées en Afrique. En 2000, ces initiatives avaient déjà permis d'améliorer dans cinq villes les infrastructures et les services destinés à près d'un demi-million de personnes, sur un total de 2 millions d'habitants des villes classifiées comme pauvres.

Selon M. Chris Banes, ingénieur des collectivités locales à la Banque mondiale qui a participé au projet ghanéen, si ce projet a pu progresser, c'est en partie parce qu'il a bénéficié d'un "engagement politique" à l'échelle nationale. C'est aussi grâce à la décentralisation et au poids des pouvoirs publics locaux, à la participation active des groupes communautaires et à la priorité donnée aux services de base, tels que les routes principales, les réseaux de drainage, l'alimentation en eau, l'assainissement et le ramassage d'ordures.

A l'issue de la conférence d'Istanbul, une plus grande importance a été accordée dans toute l'Afrique et dans d'autres régions du monde au renforcement des partenariats entre tous ceux qui s'occupent activement d'amélioration urbaine : les gouvernements nationaux, les municipalités, les organismes donateurs externes, les organisations non gouvernementales (ONG) et les communautés locales, notamment les entrepreneurs et les entreprises du secteur privé.

Afin de renforcer la coordination entre les organismes d'aide, Habitat et la Banque mondiale ont lancé en 1999 l'Alliance pour les villes, à l'origine de l'initiative "Villes sans bidonvilles" que parraine M. Mandela. Cette association travaille de pair avec d'autres institutions

des Nations Unies, des banques régionales de développement, des donateurs bilatéraux, des associations locales municipales, des ONG et des sociétés privées afin de mettre au point des programmes d'assainissement des bidonvilles à l'échelle des villes et des pays. Au départ, un grand nombre de ces programmes ont été menés en Asie mais d'autres sont également en cours en Afrique, notamment en Mauritanie et en Afrique du Sud. Le fonds de subvention s'est fixé comme objectif d'obtenir 40 millions de dollars pour les trois premières années (1999-2001).

La participation de la communauté

S'il est vrai que le financement externe peut jouer un rôle essentiel, un grand nombre d'experts du développement urbain, inspirés par des expériences comme celle du Ghana, font valoir que la participation active des communautés locales est tout aussi importante, sinon plus. Etant donné la complexité extrême de la pauvreté urbaine en Afrique, toute solution durable aux problèmes des populations les plus indigentes passera par "une approche intégrée reposant sur une participation communautaire". C'est ce qu'affirment MM. Mohamed Soumaré et Jerôme Gérard, d'Environnement et développement du tiers-monde, (ENDA), une ONG régionale dont le siège est situé à Dakar.

Au Malawi, une autre ONG, Habitat pour l'humanité, construit des logements à bas prix et des latrines en collaboration avec les pouvoirs publics locaux et régionaux , les autorités nationales, les groupes communautaires et les chefs traditionnels. Des comités élus localement choisissent des candidats qui disposent de faibles revenus et qui sont prêts à travailler bénévolement et à rembourser le prix des matériaux de construction (ces paiements vont dans un fonds autorenouvelable qui permet de construire d'autres logements). Plus de 460 communautés ont participé à ce projet, qui a permis de construire près de 4 000 logements et latrines.

A Luanda Sul, un quartier pauvre de bidonvilles de la capitale de l'Angola, quelque 2 700 familles déplacées par la guerre civile qu'a connue le pays ont bénéficié d'un programme urbain lancé en 1995. Grâce à ce programme, 2 210 logements ont été construits, des systèmes de drainage, des conduites d'eau et des lignes électriques ont été installés, à l'aide de fonds provenant des taxes et des redevances, de la vente de concessions foncières et d'investissements d'entreprises privées. Les représentants de la communauté ont participé à la conception et à l'organisation de ce programme, qui donne la priorité aux résidents locaux désirant acheter un terrain.

Le programme de Luanda Sul a créé 4 000 emplois locaux grâce à ses projets de construction, chiffre très appréciable dans une région au taux de chômage élevé. De même, dans près d'une douzaine de pays d'Afrique de l'Ouest, francophones pour la plupart, la création d'emplois grâce à des projets de travaux publics dans des quartiers pauvres des villes a été l'objectif explicite du programme de l'Agence de travaux d'intérêt public pour l'emploi (AGETIP), qui bénéficie de l'appui de la Banque mondiale. Un grand nombre des projets de construction de l'AGETIP ont été proposés par les autorités municipales, mais au Tchad, en Guinée-Bissau et au Sénégal, certains ont également été entrepris à l'initiative de notables ou d'ONG.

Restrictions du droit des femmes de posséder des terres (en pourcentages des pays ayant publié des résultats)
	Possession de terres	Héritage de terres et de logements	Contraction d'emprunts en leur nom
Afrique	41	70	31
Amérique latine et Caraïbes	24	11	34
Asie-Pacifique	24	24	24
Etats arabes	29	29	21
Pays industrialisés	11	0	0
Monde	24	26	24
Source : CNUEH (Habitat), L'Etat des villes dans le monde, 2001.

La participation de la communauté n'a pas toujours permis à tous de profiter de ces projets. A Voi (Kenya), le gouvernement a permis aux résidents locaux d'avoir accès aux terres en vertu d'un régime foncier collectif traditionnel, et les ONG ont fourni un appui technique et juridique pour l'obtention des titres de propriété. Cependant, selon l'une des ONG, Kituo Cha Sheria (centre d'aide judiciaire), les femmes ont été marginalisées car les hommes sont restés les principaux décideurs, conformément à la coutume. L'un des enseignements qu'Habitat a tirés de cas de ce genre est que les projets d'amélioration urbaine doivent accorder une attention particulière aux femmes.

Le dilemme posé par le financement

L'un des plus grands dilemmes auxquels sont confrontées un grand nombre de villes d'Afrique tient au financement du développement et à l'entretien de services essentiels tels que le ramassage des ordures et l'approvisionnement en eau salubre. Malgré l'appui financier des gouvernements nationaux ou des organismes donateurs -- servant en général seulement à la construction d'installations et non à leur fonctionnement -- les autorités municipales dépendent surtout des impôts, taxes et redevances locaux.

Une étude menée par Habitat et portant sur les impôts municipaux au Kenya, en Tanzanie et en Ouganda a constaté qu'un grand nombre de grandes villes tirent la plupart de leurs revenus des impôts fonciers. Ces derniers représentent 60 % de l'ensemble des revenus à Nairobi et 56 % à Dar es-Salaam. Dans la capitale de l'Ouganda, Kampala, ce pourcentage n'est que de 6 %, mais il est de 43 % à Jinja, autre ville ougandaise. Grâce à ces impôts, les catégories sociales aisées -- celles qui sont à même de posséder des biens imposables -- contribuent au financement de services qui profitent à une plus grande partie de la population et notamment à certains pauvres.

Mais il n'est pas facile de percevoir tous les impôts et encore moins d'élargir la base d'imposition. Souvent les évaluations de biens immobiliers sont incomplètes et périmées et il est très difficile d'estimer les propriétés qui se trouvent dans des zones résidentielles non aménagées, étant donné que les titres de propriété officiels sont rares. En outre, un grand nombre de contribuables sont peu enclins à payer les sommes dont ils sont redevables, surtout lorsque la corruption est répandue et que l'on ne fait pas un bon usage des impôts dont ils s'acquittent. Par ailleurs, à Nairobi, Mombasa et Dar es-Salaam, les institutions du gouvernement central sont parmi les plus grands propriétaires fonciers mais ne contribuent pas aux finances municipales.

Etant donné ces contraintes financières, les autorités municipales tendent de plus en plus à privatiser les prestations de services ou à les sous-traiter. En Afrique orientale, on fait couramment appel à des organismes privés pour enlever les ordures. A Nairobi, le ramassage des ordures a été privatisé en 1997 dans le quartier central des affaires tandis qu'une centaine de petites entreprises opèrent dans d'autres quartiers dont beaucoup n'ont jamais vraiment bénéficié de ce type de service. A Dar es-Salaam, cinq sociétés privées ont obtenu des contrats pour ramasser les déchets solides dans certains quartiers de la ville.

Bien qu'en général il y ait eu des progrès en matière d'organisation, certaines lacunes subsistent. Souvent, les entrepreneurs privés travaillent surtout dans des zones où les résidents ont des revenus moyens ou supérieurs et les moyens de payer ; un grand nombre de pauvres se trouvent donc dépourvus de ce genre de services. Dans certains pays, dont le Cameroun, la Côte d'Ivoire, la Guinée, la République du Congo et le Sénégal, les compagnies municipales d'autobus publics disparaissent peu à peu à cause de la privatisation des secteurs des transports. Les compagnies privées de taxis et de bus coûtent souvent plus cher et ne desservent que les itinéraires plus rentables, ce qui oblige un grand nombre de citadins à voyager à bicyclette ou à faire de plus longs parcours à pied.

Mme Tibaijuka conçoit que la privatisation des services des eaux puisse être utile, mais elle se dit préoccupée par l'égalité d'accès. "C'est un mythe de croire que les pauvres ont actuellement gratuitement accès à l'eau, dit-elle. L'eau ne leur parvient pas parce que l'approvisionnement par l'Etat s'est avéré un échec total." Ceci les oblige à acheter de l'eau à des marchands du secteur non structuré et souvent ils finissent par payer plus cher que les riches.

"La notion de privatisation des services des eaux n'est pas une mauvaise chose en soi." Mais, ajoute-t-elle, "Comment les gens auront-ils accès aux réseaux d'eau privatisés ?" Il faut adopter des mesures pour veiller à ce que les pauvres ne soient pas exclus tout simplement parce qu'ils n'ont pas les moyens de payer. "Ce n'est pas tout ou rien. Il faut trouver des réponses claires, sans perdre de vue l'objectif final qui est d'améliorer l'accès de tous à l'eau."

En Ouganda par exemple, l'objectif à long terme du gouvernement est d'assurer aux services municipaux un recouvrement à 100 % des coûts. Toutefois, le gouvernement reconnaît également que des subventions publiques peuvent s'avérer nécessaires si l'on veut que les groupes à faible revenu aient accès à l'eau salubre. (Voir graphique)

La gestion des affaires locales

La résolution de bon nombre des problèmes auxquels se heurtent les villes africaines dépend étroitement des capacités, de la compétence et de la légitimité des institutions et des pouvoirs publics municipaux. Comme le fait remarquer Habitat, pour assurer aux résidents pauvres des droits durables d'occupation des logements et pour faire participer aux programmes de modernisation le plus d'acteurs urbains possible, il faut que les pouvoirs publics locaux soient efficaces, ouverts et transparents. Afin que ces questions reçoivent plus d'attention, Habitat a lancé la Campagne mondiale pour la bonne gestion des affaires urbaines. Un projet de Charte mondiale de l'autonomie locale, qui soulignerait la nécessité d'une plus grande décentralisation des pouvoirs publics nationaux, est en cours de négociations.

Dans la plupart des pays d'Afrique, "le pouvoir politique et administratif est très centralisé", a constaté M. K.Y. Amoako, Secrétaire exécutif de la Commission économique pour l'Afrique de l'ONU lors de la réunion de novembre d'Addis-Abeba. "Les villes ne disposent ni de l'influence politique ni de l'influence financière, et encore moins des capacités administratives et techniques qui leur permettraient de prendre des décisions concernant le mode de vie des populations."

M. Amoako a ajouté que la tendance à la décentralisation observée dans un plus grand nombre de pays africains ces dix dernières années "s'est rarement accompagnée du pouvoir fiscal qui permettrait aux pouvoirs publics locaux et aux communautés d'augmenter les revenus afin de financer les investissements et les frais de fonctionnement indispensables à une gestion saine des villes".

De même, à la suite du changement remarquable qui a conduit de nombreux pays d'Afrique a adopter une démocratie pluripartite dans les années 90, un plus grand nombre de pouvoirs publics municipaux ont à présent élu des conseils municipaux et des maires. La démocratisation est importante, souligne le professeur Catherine Coquery-Vidrovitch, historienne française et grande spécialiste de l'Afrique. Sinon, la gestion des affaires urbaines n'aura que peu de sens, si ce n'est qu'elle permettra de diriger les villes "avec plus d'efficacité au nom des élites et des multinationales".

Même lorsque la démocratisation s'est effectuée en bonne et due forme, la corruption et d'autres lacunes de l'administration municipale n'ont pas toujours disparu. Au Burkina Faso, par exemple, on élit des conseils municipaux depuis 1995 mais il y a eu de nombreux cas de détournement de fonds, de soudoiement et autres malversations, effectués aussi bien par des conseillers élus que par des administrateurs nommés. Depuis la fin de 1999, les résidents de Ouagadougou, Bobo-Dioulasso, Tenkodogo, Houndé, Koudougou et d'autres villes déclarent que l'on a distribué injustement des titres de propriétés situées en ville aux épouses, familles et amis des fonctionnaires ou aux riches qui sont prêts à payer des pots-de vin considérables.

Ce sont peut-être avant tout les organisations de la société civile qui contribuent le plus activement à l'amélioration de la gestion des affaires urbaines. Dans deux quartiers de Nairobi, par exemple, les résidents ont intenté une action en justice et obtenu la suspension des paiements de redevances et services dus au conseil municipal tant que les routes et les services des eaux et d'assainissement ne se seront pas améliorés. Depuis les années 80 et 90, les jeunes des villes ont vigoureusement dénoncé les programmes d'ajustement structurel et les autres problèmes urbains, note M. Kadmiel Wekwete, qui a organisé des programmes urbains au Zimbabwe et qui est à présent conseiller principal technique au Fonds d'équipement des Nations Unies. A mesure que les Africains sont de plus en plus nombreux à vivre en milieu urbain, il est fort probable qu'ils réclament énergiquement des améliorations de la situation. De plus en plus, dit M. Wekwete, "les pouvoirs publics locaux doivent faire face aux exigences de la population urbaine".

[ Le Sénégal s'essaie à la décentralisation ]
[ Campagne pour les droits fonciers à Nairobi ]
[ Une ville assainie de fond en comble ]

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