Réduction de la dette : sprint de fin d'année

Dix pays africains de plus peuvent bénéficier de l'initiative PPTE

Par Christina Katsouris

Dans une véritable course contre la montre, les dirigeants du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale ont donné un dernier coup de collier afin d'atteindre leur objectif : approuver avant la fin de l'année 2000 la réduction de la dette d'une dizaine de pays qui figurent parmi les plus pauvres de la planète. En atteignant cet objectif, ils ont réussi à atténuer en partie les critiques de plus en plus virulentes que suscitait l'initiative en faveur des Pays pauvres très endettés (PPTE).

De nombreux détracteurs dénonçaient en effet non seulement les strictes conditions à remplir pour bénéficier de cette initiative, mais également la lenteur et la complexité du processus. Quelques mois auparavant, lors de la réunion du Conseil des gouverneurs du FMI et de la Banque mondiale, qui s'était tenue à Prague en septembre 2000, seuls 10 pays admis à bénéficier de l'initiative PPTE avaient pu obtenir une véritable réduction de leur dette. Beaucoup pensaient que les créanciers n'arriveraient probablement pas à atteindre l'objectif -- 20 pays bénéficiaires -- qu'ils s'étaient fixé lorsqu'ils avaient "renforcé" en 1999 les modalités de l'initiative PPTE. Lorsque l'initiative avait été mise en place en 1996, il était prévu que les mesures de réduction de la dette concernent jusqu'à 41 pays, dont 33 se trouvaient en Afrique. Pendant les deux premières années, les résultats avaient été si décevants que, face aux pressions des partisans de la réduction de la dette, les créanciers avaient réformé l'initiative en 1999, de façon à accorder des réductions plus importantes de la dette et à permettre à un plus grand nombre de pays d'en bénéficier dans de plus brefs délais.

Photo : UNICEF / Dannielle B. Hayes

Afin de renforcer la crédibilité de l'initiative, le FMI et la Banque mondiale ont encore simplifié les conditions à satisfaire lors de la réunion de Prague, afin d'alléger plus rapidement la dette (voir Afrique Relance, octobre 2000). Ils souhaitaient aussi faire parvenir le plus grand nombre possible de pays au "seuil de décision", à partir duquel les créanciers acceptent de véritablement réduire la dette, à condition que de nouvelles réformes soient entreprises. Ce seuil constitue une étape importante, car les pays qui y parviennent ont droit à un allégement "provisoire" de la dette. Les paiements qu'ils effectuent au titre du service de la dette sont donc ainsi considérablement réduits jusqu'à ce qu'ils parviennent au "seuil d'achèvement", à partir duquel les créanciers annulent l'intégralité de l'encours de la dette restructurable.

Entre la réunion de Prague et la fin de l'année, le FMI et la Banque ont décidé que 12 pays supplémentaires avaient rempli les conditions nécessaires pour parvenir au seuil de décision. Dix de ces pays se trouvent en Afrique : le Cameroun, la Gambie, la Guinée, la Guinée-Bissau, Madagascar, le Malawi, le Niger, le Rwanda, Sao Tomé-et-Principe et la Zambie.

Cette décision porte à 22 le nombre de pays pouvant maintenant bénéficier de l'initiative PPTE. Dix-huit d'entre eux sont des pays africains. Parmi les pays déjà inclus figuraient le Bénin, le Burkina Faso, le Mali, la Mauritanie, le Mozambique, le Sénégal, la Tanzanie et l'Ouganda. Il est prévu de réduire davantage la dette des pays ayant déjà pu bénéficier de la première initiative PPTE et de porter à 14,3 milliards de dollars le montant des dettes qui seraient annulées (en valeur actualisée nette, ou VAN, qui correspond à la valeur de la dette si elle était remboursée intégralement aujourd'hui).

Accord avec la Zambie

Parmi les pays africains qui peuvent maintenant bénéficier de l'initiative, la Zambie est celui qui a obtenu l'accord le plus important. L'accord approuvé début décembre a réduit en effet la dette zambienne de près de 2,5 milliards de dollars (en VAN).

La Zambie avait pourtant failli sérieusement nuire à la crédibilité de l'initiative PPTE. A l'origine, il semblait que les paiements dus par la Zambie au titre du service de la dette seraient plus élevés en 2001 -- la première année d'aide provisoire -- qu'ils ne l'avaient été en 2000. D'après les projections du FMI effectuées en milieu d'année, en tenant compte de l'aide provisoire, les paiements dus par la Zambie passeraient d'un montant estimatif de 136 millions de dollars en 2000 à 225 millions de dollars en 2001. Cette hausse est en grande partie due au fait que le seuil de décision coïncide avec la fin d'un long délai de grâce pour des arriérés de paiements que la Zambie devait au FMI.

En novembre, le FMI a accepté de faire une entorse à la règle et d'accorder à la Zambie une réduction de la dette plus importante que ce qu'il est normalement prévu dans le cadre de l'initiative PPTE. Le FMI estime que cette mesure devrait permettre de ramener en 2001 les paiements au titre du service de la dette à un niveau inférieur à ceux de 2000, sans toutefois préciser le montant des réductions accordées. D'après des calculs plus récents du Ministre des finances zambien, Katele Kaumba, qui diffèrent des projections du FMI, le service de la dette devrait s'élever à 140 millions de dollars en 2001, contre 160 millions en 2000.

D'autres candidats

Plusieurs autres pays africains, dont notamment l'Ethiopie, la Côte d'Ivoire et le Tchad, pourraient parvenir au seuil de décision au début de l'année 2001. En revanche, douze pays -- dont neuf pays africains -- ne semblent pas près d'obtenir un allégement de leur dette, sous une forme ou sous une autre. La République démocratique du Congo, le Soudan et la Somalie n'entretiennent, par exemple, aucune relation avec les institutions financières internationales. Dans d'autres pays, comme la Sierra Leone, les conflits civils ont paralysé ou ont fait échouer les programmes de réforme.

En outre, le Ghana a refusé de bénéficier de l'initiative PPTE pour ne pas devoir renoncer à l'aide au développement que lui accorde le Japon. Le Kenya et l'Angola ne peuvent pas participer à l'initiative car leur dette peut être ramenée à un niveau "viable" par d'autres mécanismes.

Quelle différence ?

Si les réductions de la dette accordées aux 20 premiers pays ayant bénéficié de l'initiative semblent importantes, les détracteurs estiment pourtant que l'initiative PPTE ne modifie pas substantiellement la situation des pays endettés. En novembre dernier, le FMI a répondu à ces critiques en présentant, données* à l'appui, les effets de la réduction de la dette dans les 11 premiers pays autorisés à bénéficier de l'initiative PPTE, dont neuf se trouvent en Afrique (voir tableau). Puisque ces projections du FMI s'appuient sur des estimations optimistes de la valeur future des exportations -- le cours réel des marchandises étant dans certains cas inférieur à ces estimations -- ces chiffres sont sujets à caution. D'après les données du FMI, les premiers pays admis, l'Ouganda et le Mozambique, qui ont atteint le seuil d'achèvement en 1999 (dans le cadre de la première initiative PPTE), ont bénéficié de réductions considérables de leurs paiements dus au titre du service de la dette, car l'encours de leur dette a été réduit. Les paiements de l'Ouganda sont passés de 110 millions de dollars en 1998 à 48 millions de dollars en 2000, et ceux du Mozambique sont passés pendant la même période de 104 millions à 50 millions de dollars. Et surtout, le ratio du service de la dette par rapport aux recettes à l'exportation a été considérablement réduit dans les deux pays. Dans le cas du Mozambique, ce ratio est passé de 19 % en 1998 à 9 % en 2000 et devrait diminuer davantage une fois le seuil d'achèvement atteint dans le cadre de l'initiative PPTE renforcée. Dans le cas de l'Ouganda, ce ratio est passé de 16 % à 5 %.

Les pays qui bénéficient d'une réduction provisoire du service de la dette après avoir atteint le seuil de décision en 2000 verront également leurs remboursements baisser par rapport aux trois dernières années. Les paiements du Cameroun passeront de 312 millions de dollars en 2000 à 226 millions en 2001, ceux du Bénin de 63 millions à 46 millions de dollars et ceux du Mali de 88 millions à 64 millions de dollars. Les mesures d'allégement auront moins d'effet dans le cas de la Tanzanie, dont les paiements ne seront réduits que de 12 millions de dollars, pour passer à 142 millions.

Mais les projections du Fonds font également apparaître que pour six des neuf pays africains concernés, les paiements au titre du service de la dette augmenteront de nouveau en 2005, sans toutefois revenir aux niveaux atteints avant qu'ils ne soient parvenus au seuil de décision. L'augmentation la plus forte aura lieu en Ouganda : le service de la dette devrait s'élever à 103 millions de dollars en 2005.

De l'avis de certains économistes, les ratios futurs du service de la dette constituent les indices les plus importants pour ces divers pays. D'après les données du FMI, il semble que pour sept des neuf pays africains concernés, le service de la dette diminuera par rapport aux recettes pendant la période considérée. Par exemple, dans le cas du Bénin, le service de la dette ne devrait plus représenter en 2005 que 6 % des exportations, contre 17 % en 2000. Au Mali, ce même ratio devrait être réduit de moitié, passant ainsi à 7 %. Rappelons toutefois que ces ratios ne seront obtenus qu'à condition que les projections du Fonds concernant les cours mondiaux des marchandises qu'exportent les pays africains s'avèrent exactes.

Allégement de la dette : 'une approche plus énergique' -- Kofi Annan D'après un rapport du Secrétaire général de l'ONU, Kofi Annan, publié en septembre dernier, les programmes actuels d'allégement de la dette mis en place par la communauté internationale ne viendront probablement pas à bout du surendettement des pays les plus pauvres, et notamment des pays africains. Il est donc nécessaire d'adopter "une approche plus énergique". L'initiative en faveur des Pays pauvres très endettés (PPTE) est "un processus laborieux et coûteux" déclare M. Annan dans ce rapport. A la suite des changements récents visant à assurer que les économies provenant de la réduction de la dette seraient directement affectées à la lutte contre la pauvreté, la "complexité de l'initiative n'a fait que s'accroître". Pour l'instant, la méthode de mobilisation de fonds des créanciers a été "laborieuse". A cela s'ajoute le fait que certains pays à faible revenu et très lourdement endettés ne peuvent même pas bénéficier de cette initiative. Quand bien même tous les pays d'Afrique subsaharienne seraient "inclus dans le cadre de l'initiative et obtiendraient une annulation immédiate et intégrale de leur dette publique", poursuivent les auteurs du rapport, "les sommes ainsi débloquées n'atteindraient même pas la moitié du financement extérieur nécessaire à l'obtention d'un taux de croissance adéquat". Pour parvenir à des taux de croissance qui permettraient véritablement de réduire la pauvreté, il faut, comme le souligne le Secrétaire général, que l'allégement de la dette soit assorti d'autres formes d'aide au développement. Malheureusement, "certains bailleurs de fonds affectent déjà à l'initiative PPTE une partie des sommes auparavant réservées à l'aide internationale". S'il est reconnu, dans le cadre de l'initiative PPTE, que les pays endettés doivent participer à part entière au processus afin d'en assurer le succès, l'initiative n'a pas été conçue dans cette optique, a fait remarquer M. Annan. "Ce sont en fin de compte les institutions de Bretton Woods qui déterminent quels pays pauvres peuvent bénéficier de la réduction de la dette et dans quels délais. L'initiative PPTE renforcée comporte des conditions supplémentaires, que les administrations des pays débiteurs risquent de ne pas pouvoir assumer et qui pourraient bien nuire à la 'participation à part entière' des pays concernés et à l'autonomie de leurs décisions." M. Annan recommande donc qu'un groupe indépendant d'experts, "qui ne soit pas négativement influencé par les intérêts des créanciers", définisse une approche plus globale et plus complète permettant de résoudre le problème de l'endettement des pays en développement, sans se limiter aux pays qui peuvent actuellement bénéficier de l'initiative PPTE. En attendant, les créanciers devraient immédiatement suspendre les paiements au titre du service de la dette de tous les pays bénéficiant de l'initiative PPTE.

Les efforts des Etats-Unis, du Canada et du Royaume-Uni Fin octobre, le Congrès américain a mis fin au gel du financement de l'initiative PPTE et a autorisé le versement intégral de la contribution des Etats-Unis, soit 435 millions de dollars. Il a également approuvé un changement comptable du FMI qui permettra au Fonds de financer, à l'aide de ses réserves d'or, des mesures supplémentaires de réduction de la dette d'une valeur totale de 570 millions de dollars. En 1999, le Congrès avait refusé d'autoriser la contribution de 210 millions de dollars que les Etats-Unis devaient verser cette année-là et en 2000, il n'a accepté de débloquer que 75 des 225 millions de dollars prévus. D'après les parlementaires des deux partis, c'est à la campagne Jubilé 2000, d'inspiration religieuse, que l'on doit ce revirement de situation. "La question de l'allégement de la dette est maintenant un train en marche, a déclaré Sonny Callahan, membre républicain du Congrès. Le pape et tous les missionnaires du monde participent à cet effort et ils ont persuadé tout le monde ici que c'était ce qu'il y avait de plus noble à faire." Le Canada a proposé en septembre dernier que tous les créanciers bilatéraux approuvent un moratoire immédiat sur les paiements du service de la dette des pays concernés par l'initiative PPTE. A la suite de quoi, le Ministre canadien des finances, Paul Martin, a annoncé qu'à compter du 1er janvier 2001, le Canada accorderait un moratoire à 11 pays. Le cas de six autres pays, dont le Libéria, le Rwanda et le Soudan, sera également examiné "dès qu'ils auront prouvé qu'ils sont véritablement attachés aux principes du développement pacifique et d'une bonne administration publique", a ajouté M. Martin. Ces 17 pays doivent en tout au Canada environ 725 millions de dollars. Au début du mois de décembre, le Royaume-Uni a présenté un programme spécial qui devrait s'appliquer à un grand nombre des pays n'ayant pas pu bénéficier de l'initiative PPTE. Dans le cadre de ce programme, le Gouvernement britannique placerait dans un fonds d'affectation spéciale les paiements que ces pays effectuent au titre du service de la dette bilatérale. Ces sommes leur seraient ensuite reversées lorsqu'ils auraient rempli les conditions requises par l'initiative PPTE. Les pays qui ne s'acquittent pas d'au moins une partie du service de la dette "ne bénéficieront pas de ce programme", a déclaré à Afrique Relance un représentant du Trésor. D'après les calculs du Royaume-Uni, les pays qui n'ont pas réussi à bénéficier de l'initiative PPTE doivent environ au Royaume-Uni 1,1 milliard de livres, et les vingt premiers pays qui atteindront le seuil de décision bénéficieront d'une réduction de la dette d'approximativement 610 millions de livres.

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