Réduction de la dette : de lents progrès

L'initiative PPTE est ralentie par les conflits et les obligations de lutte contre la pauvreté

Par Christina Katsouris

L'Initiative des Pays pauvres très endettés (PPTE), visant à réduire la dette des pays les plus pauvres, a connu des problèmes en mai lorsque des créanciers ont reporté à plus tard la réduction de la dette de l'Ouganda, le premier pays à pouvoir bénéficier du nouveau programme PPTE. Certains créanciers fondent leur décision sur le conflit armé qui oppose l'Ouganda aux troupes rwandaises dans la République démocratique du Congo.

Ce report, décidé par les gouvernements créanciers bilatéraux du Club de Paris, pourrait retarder les mesures d'allégement accordées par des créanciers multilatéraux et alimenter les critiques de ceux qui reprochent au Club de Paris de revenir sur ses engagements pour l'Ouganda à un moment où la réduction de la dette d'autres pays a déjà pris du retard. Cette année, les créanciers ont annoncé cinq nouveaux accords, alors qu'ils avaient prévu d'en approuver 11 avant les réunions d'avril de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international (FMI).

-- Le président Benjamin Mkapa, Tanzanie

Photo : ONU / Betty Press

Début mai, la Banque et le Fonds ont indiqué que l'Ouganda était parvenu au "point d'achèvement" -- auquel les créanciers sont censés finaliser l'annulation de l'encours de la dette. Les créanciers devaient donc effacer des dettes de 1,3 milliard de dollars en valeur nominale, ou 656 millions de dollars en valeur actualisée nette (VAN), la valeur actualisée de la dette si elle était remboursée en une seule somme. L'Ouganda aurait donc dû se réunir avec d'autres créanciers, notamment avec des représentants des 19 membres du Club de Paris et conclure des accords de réduction de la dette. Mais le Club de Paris a annulé une réunion à la mi-mai sans fixer de nouvelle date.

"Les créanciers s'inquiètent de la participation du gouvernement ougandais au conflit avec le Rwanda... de nouvelles tensions apparaissent dans ce conflit, a déclaré à Afrique Relance une source proche du Club de Paris. Les créanciers bilatéraux attendent une évaluation précise des répercussions probables des conflits."

Changement de règles ?

Les partisans de l'annulation de la dette critiquent ce retard et estiment que le Club de Paris change les règles du jeu après que l'Ouganda eut satisfait à toutes les conditions de PPTE. Ce pays a mis en oeuvre les réformes macroéconomiques requises, adopté des politiques de réduction de la pauvreté et instauré un système transparent et démocratique d'investissement des économies provenant de l'allégement de la dette.

"Le Club de Paris n'a pas le droit d'agir ainsi, déclare M. Tony Burden d'Oxfam International. L'Ouganda a adopté une stratégie nationale, avec la participation de la société civile. Il fait preuve de transparence, même dans le secteur de la défense." Ces obligations de transparence ont été imposées pour que les économies provenant de l'allégement de la dette servent à éliminer la pauvreté.

Le Club de Paris estime que la suspension de l'allégement de la dette pourrait inciter l'Ouganda à cesser les combats. L'intensification du conflit risquerait en effet de forcer le gouvernement à augmenter ses budgets de défense au détriment des économies provenant de l'allégement de la dette. "Si ces économies sont réalisées, il pourrait être difficile de ne pas financer le renforcement des troupes militaires", a déclaré à Afrique Relance un dirigeant scandinave. "Nous ne voulons pas encourager de conflits armés", explique une autre personne du Club de Paris.

Certains pensent que le Club de Paris devrait endiguer le conflit par d'autres moyens. "L'Ouganda est fortement tributaire de l'aide extérieure. Les donateurs pourraient dissuader toute autre intervention militaire par ce biais", affirme un partisan de la réduction de la dette.

Des délais prolongés du Club de Paris risquent de mettre la Banque mondiale et le FMI en situation difficile. L'Ouganda étant parvenu au point d'achèvement, ces deux institutions se sont engagées à réduire l'encours de sa dette, mais pourraient s'y refuser, puisque l'initiative PPTE requiert la participation simultanée de tous les créanciers.

Le retard du Club de Paris suscite également certaines inquiétudes quant à la date à laquelle les autres pays pourront bénéficier de l'allégement de la dette prévu par le programme PPTE. Après avoir été lancé en 1996, ce programme a été modifié en septembre 1999 afin d'accorder des réductions plus rapides de la dette aux pays ayant adopté les réformes requises. Il est également prévu d'accorder des réductions plus importantes à un plus grand nombre de pays. Quelque 40 pays (dont 32 en Afrique) pourraient maintenant en bénéficier.

Dans le cadre du PPTE d'origine, la dette d'un pays était considérée "viable" si elle se situait entre 200 et 240 % des exportations ou 280 % des recettes fiscales. Dans la plupart des cas, la dette n'était réduite qu'après six ans. Les pays devaient d'abord mettre en oeuvre des politiques d'ajustement structurel pendant trois ans pour parvenir à un "point de décision", auquel les créanciers approuvaient le montant de la dette à réduire au terme des six ans. Pour atteindre le "point d'achèvement", un pays devait maintenir ces réformes pendant encore trois ans.

PPTE-2, l'initiative révisée, a ramené le ratio de viabilité à 150 % des exportations et 250 % des recettes fiscales et a lié plus étroitement allégement de la dette et réduction de la pauvreté. Les pays doivent mettre en oeuvre des réformes pendant trois ans et établir des documents stratégiques de lutte contre la pauvreté avant de parvenir au point de décision.

L'accent sur la réduction de la pauvreté

Les débiteurs peuvent maintenant atteindre le point d'achèvement après avoir mis en oeuvre une stratégie de réduction de la pauvreté et d'autres politiques macroéconomiques pendant un an.

En théorie, les pays adoptant sans tarder des réformes pourraient bénéficier d'une réduction plus rapide de leur dette. Les créanciers sont également tenus de prendre des mesures d'allégement provisoire en réduisant le service de la dette (paiement des intérêts et du principal) entre les points de décision et d'achèvement. Les créanciers bilatéraux ont en outre accepté d'annuler jusqu'à 90 % de la dette de chaque pays, voire plus.

Fin juin, le FMI et la Banque ont estimé que le Sénégal, qui n'avait pas pu bénéficier de PPTE-1, remplissait maintenant les conditions de PPTE-2, car sa dette est supérieure aux deux nouveaux ratios de viabilité et ses réformes (notamment son document stratégique) sont jugées satisfaisantes. Le Sénégal ne parviendrait peut-être pas au point d'achèvement avant la fin 2001, mais la Banque mondiale a accepté d'octroyer des mesures d'allégement provisoire dès le 1er juillet. La réduction totale de la dette devrait s'élever à environ 800 millions de dollars.

Les pays ayant bénéficié de la dette dans le cadre de PPTE-1 doivent maintenant définir et adopter des stratégies de réduction de la pauvreté afin d'obtenir les mesures d'allégement supplémentaires de PPTE-2. Pour l'instant, seul l'Ouganda est parvenu au point d'achèvement de PPTE-2, après avoir bénéficié d'une réduction de la dette de 347 millions de dollars en avril 1998, sous PPTE-1. En juin 1999, le Mozambique a vu sa dette se réduire de 1,7 milliard de dollars dans le cadre de PPTE-1. Il a atteint le point de décision de PPTE-2 en avril 2000, ce qui lui donnera droit à un allégement supplémentaire de 254 millions de dollars dès qu'il aura terminé et mis en oeuvre pendant au moins un an sa stratégie de réduction de la pauvreté. Cela prendra un certain temps car le gouvernement vient seulement d'entamer le dialogue avec la société civile.

La Tanzanie a atteint le point de décision en avril, date à laquelle les créanciers ont annoncé leur intention d'annuler 2 milliards de dollars de dette (en VAN), le montant le plus élevé à ce jour (soit 40 % de la dette nationale). La Tanzanie a également de nombreux efforts à fournir avant de compléter sa stratégie de réduction de la pauvreté. Le président Benjamin Mkapa a déclaré à ce sujet : "L'annulation intégrale de la dette ne sera possible qu'après 18 mois. Si nous faisons bien les choses, une décision finale sera prise et notre dette sera intégralement annulée."

La Banque mondiale reconnaît que l'obligation de réduire la pauvreté ralentit l'allégement de la dette. "La principale raison [des retards] tient aux efforts entrepris pour établir les documents stratégiques de réduction de la pauvreté, a déclaré le président de la Banque mondiale, James Wolfensohn, pendant les réunions d'avril dernier. Les gouvernements ont entrepris un processus consultatif avec la population afin de déterminer l'usage qui sera fait des économies réalisées."

M. Wolfensohn a ajouté que la Banque examinerait ce problème avec les ministres des finances des pays bénéficiaires mais qu'il était toutefois important de poursuivre ces stratégies. "Il vaut mieux avoir une bonne stratégie de réduction de la pauvreté, qui réponde à des objectifs sociaux." Certains partisans de l'annulation de la dette reconnaissent qu'il faudrait passer un certain temps à perfectionner ces stratégies, mais qu'il faut en attendant accorder des mesures maximales d'allégement provisoire entre les points de décision et d'achèvement.

Dans d'autres cas, l'allégement de la dette a été retardé par des conflits. Il était prévu qu'une décision soit prise pour le Rwanda au dernier trimestre 2000, mais elle sera probablement retardée en raison du conflit avec les pays voisins. En 1996, l'Ethiopie a été l'un des premiers pays à pouvoir bénéficier d'un accord PPTE, mais aucun progrès n'a été réalisé à cet égard à cause de la guerre avec l'Erythrée.

D'autres pays ont pris du retard parce qu'ils n'ont pas adopté les réformes nécessaires. Le Mali devait par exemple parvenir cette année au point d'achèvement de PPTE-1 mais pourrait être retardé. Le Burkina Faso devrait parvenir au même point cette année. Les deux pays pourront bénéficier de PPTE-1 avant de passer à PPTE-2. Ils pourront ainsi profiter de certaines mesures d'allégement avant de devoir s'atteler aux documents stratégiques requis par PPTE-2. Le Bénin, le Cameroun, le Tchad, la Guinée, la Guinée-Bissau, le Malawi et la Zambie devraient parvenir au point de décision dans les mois à venir.

Difficultés de financement Les partisans de l'annulation de la dette ont l'intention de faire pression auprès des créanciers pour qu'ils abandonnent la formule actuelle de calcul et réduisent davantage la dette. "La réduction de la dette devrait être calculée en fonction des montants nécessaires à la lutte contre la pauvreté et non des ratios prédéterminés de la dette par rapport aux exportations et aux recettes fiscales", explique M. Mark Farmener de Christian Aid. De nombreux groupes de pression comptent promouvoir cette nouvelle approche en juillet, lors du sommet du Groupe des 7 (Etats-Unis, Royaume-Uni, France, Allemagne, Japon, Canada et Italie) organisé au Japon. La tâche risque d'être ardue. La plupart des créanciers bilatéraux estiment avoir déjà fait suffisamment d'efforts. Le G7 a en principe accepté d'annuler l'intégralité de la dette bilatérale, bien que ces mesures ne soient pas aussi généreuses qu'elles le paraissent. La France et le Japon, les deux plus grands créanciers bilatéraux, ont imposé certaines conditions. D'après le secrétaire d'Etat français au commerce, François Huwart, la France annulera 100 % de la dette en "refinançant par des dons" la dette due à la France : "En fait, les pays rembourseront les sommes dues et la France leur fera ensuite des dons d'un montant correspondant pour financer certains projets." Certains y voient une nouvelle variante de "l'aide conditionnelle", méthode selon laquelle l'aide accordée vise à renforcer les industries ou les services nationaux d'un donateur. Mais les dirigeants français estiment que leur approche encouragera la participation et la transparence. Les projets seront choisis avec le concours des gouvernements et des organisations non gouvernementales et les gouvernements devront montrer à quoi servent les économies provenant de l'allégement de la dette. Le Japon a indiqué qu'il réduirait l'aide au développement accordée aux pays choisissant de bénéficier de l'annulation de la dette. Le Ghana, fortement tributaire de l'aide japonaise, envisage donc de refuser un accord PPTE. Certains créanciers, comme le Royaume-Uni, ont déjà accepté d'annuler 100 % du service de la dette pour tous les pays se situant entre les points de décision et d'achèvement. Beaucoup pourraient également compléter les contributions des institutions multilatérales les plus pauvres, comme la Banque de développement africaine. D'après la Banque mondiale, les créanciers bilatéraux se sont maintenant engagés à verser 2,4 milliards de dollars au Fonds fiduciaire PPTE. "Nous avons maintenant suffisamment d'annonces de contributions pour nous occuper des 20 pays que nous espérons approuver d'ici la fin de l'année", a déclaré un porte-parole de la Banque mondiale. Les annonces les plus importantes viennent des Etats-Unis (600 millions de dollars), du Royaume-Uni (280 millions), de l'Allemagne (252 millions) et de la France (199 millions). Certaines annonces de contributions ne se concrétiseront pas tout de suite ; c'est par exemple le cas de celle des Etats-Unis. Après que le Congrès a accepté d'ouvrir des crédits de 70 millions de dollars en juin, les créanciers semblent résignés au fait que le financement sera probablement accordé "en fonction des besoins" et non, comme ils l'avaient espéré, en tranches annuelles de 200 millions de dollars. Mais les ONG craignent que ces réticences américaines ne compromettent l'ensemble de l'initiative. Les dirigeants de la Banque mondiale espèrent néanmoins que les annonces de contributions des créanciers se traduiront par de véritables mesures d'allégement de la dette de façon à répondre en temps voulu aux besoins des pays africains pauvres très endettés.

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