Ces dix dernières années, les Etats africains, souvent poussés par les créanciers à agir rapidement, ont vendu des milliers d'entreprises publiques. D'après les partisans de la privatisation, il s'agit de réduire le gaspillage, de rendre l'économie plus performante, de stimuler le secteur privé et d'attirer un plus grand nombre d'investisseurs étrangers et locaux. Toutefois, cette évolution a suscité de nombreux problèmes et controverses et a donc incité les gouvernements à la prudence. |
Premier chef d'Etat élu en 15 ans, le président du Nigéria, M. Olusegun Obasanjo, a annoncé au mois de juillet 1990, peu de temps après son entrée en fonctions, le lancement d'un nouveau programme de privatisations. Il a à cette occasion vivement critiqué le vaste secteur public du Nigéria dans lequel plus d'un millier d'entreprises publiques perdent chaque année des millions de dollars. "Les entreprises publiques, a-t-il déclaré, souffrent de problèmes fondamentaux : structures de capitaux inadéquates, interventions et influence abusives de l'administration, technologies inadaptées, incompétences criantes et mauvaise gestion, corruption flagrante et complaisance paralysante."
M. Obasanjo a annoncé la mise en oeuvre d'un programme en trois
volets sous l'égide d'un nouvel organe de haut niveau, le Conseil
national de la privatisation, présidé par le vice-président,
M. Abubakar Atiku. Seront d'abord vendues les parts que l'Etat détient
encore dans onze entreprises déjà cotées en bourse.
Ensuite, des hôtels et des usines de montage automobile seront privatisés.
Finalement, au cours du troisième volet qui devrait commencer en
2001, l'Etat vendra les compagnies d'électricité et de téléphone,
la compagnie aérienne nationale, quatre raffineries de pétrole
et une entreprise d'engrais. Si certaines de ces sociétés
figurent parmi les plus grosses entreprises publiques du pays, le programme
en tant que tel n'est pas aussi vaste et controversé que celui qu'avait
annoncé le régime militaire précédent juste
avant son départ. Le président Obasanjo a insisté sur
le fait que le Nigéria devait procéder avec prudence et sans
hâte. Il ne s'agit pas non plus, a-t-il ajouté, de privatiser
simplement pour satisfaire le Fond Monétaire International (FMI)
et la Banque mondiale, mais pour stimuler la relance économique.
La privatisation de la compagnie nationale d'électricité au Nigéria est prévue pour 2001.
Photo : ONU
Cette approche de la privatisation est de plus en plus courante en Afrique. Pendant des années, les Etats africains ont compté sur de vastes secteurs publics pour stimuler le développement économique, souvent en raison de la faiblesse extrême du secteur privé local juste après l'indépendance. Mais, vu l'intensification des pressions exercées par le FMI, la Banque mondiale et d'autres bailleurs de fonds en vue de libéraliser l'économie, un nombre croissant de dirigeants africains accepte désormais de privatiser. De telles privatisations, leur affirme-t-on, contribueront à réduire les mauvaises performances et le gaspillage du secteur public, favoriseront l'expansion du secteur privé, attireront des investissements supplémentaires, de nouvelles technologies et relanceront la croissance économique. En même temps, certains gouvernements veulent faire preuve de modération et éviter, dans la mesure du possible, les pièges, conflits et déboires qui ont caractérisé un grand nombre de privatisations entreprises à la fin des années 1980 et au début des années 1990.
La privatisation en Afrique reste fortement controversée et présente des risques sur le plan politique. De nombreuses grèves ont été organisées pour protester contre les projets de vente d'entreprises publiques car les syndicats craignent les pertes d'emplois et la réduction des avantages sociaux. Les étudiants militants, les universitaires et bien d'autres ont condamné la privatisation sur le plan pratique aussi bien que théorique. Certains groupes d'entrepreneurs locaux ont critiqué le rôle prépondérant des entreprises étrangères dans le processus de privatisation. Même des responsables de haut niveau comme le ministre de l'intérieur du Gabon, M. Louis Gaston Mayila, ont dénoncé la privatisation comme une forme de "retour à la colonisation économique". Dans certains pays, l'opposition à la privatisation serait l'un des facteurs qui auraient contribué au changement de gouvernement, que ce soit par les élections ou par les armes.
Jusqu'à récemment encore, les pouvoirs publics africains n'ont pas fait grand chose pour persuader l'opinion publique des bienfaits de la privatisation, même lorsque ceux-ci n'étaient pas directement visibles. Les privatisations ont attiré un nombre restreint de nouveaux investissements, n'ont souvent pas réussi à instaurer une véritable concurrence et ont rarement été intégrées à des objectifs de développement plus larges. Le secret qui a entouré un grand nombre de ces cessions d'entreprises a également suscité dans l'opinion le sentiment que les privatisations profitaient surtout aux investisseurs étrangers et aux entrepreneurs locaux bien introduits dans les milieux politiques.
S'il reconnaît certaines de ces faiblesses, M. Oliver Campbell White, expert du secteur public à la Banque mondiale, affirme que "dans l'ensemble, la privatisation a vraiment été une grande réussite. Malheureusement, cela ne se sait pas suffisamment." Dans l'ensemble, a-t-il dit à Afrique Relance, la privatisation a consolidé les finances publiques car elle a réduit les lourdes subventions versées par les pouvoirs publics à des entreprises déficitaires. Une fois privatisées, certaines entreprises ont ensuite fait faillite, a reconnu M. Campbell. "Lorsqu'elles sont soumises à la concurrence, il est possible que certaines déposent leur bilan. Rien n'est garanti. Beaucoup d'autres, a-t-il ajouté, sont devenues plus performantes, ont développé leurs opérations et embauché du personnel supplémentaire."
Les analystes affirment que la situation est loin d'être parfaite. Ces dernières années, les pouvoirs publics africains et les organisations internationales comme la Banque mondiale ont mis l'accent sur différents aspects de la privatisation, l'objectif étant de réduire les problèmes et de multiplier les avantages. Jusqu'à présent, la réussite n'est que partielle. Il s'agit notamment de :
D'après un document de travail de la Commission économique des Nations Unies pour l'Afrique (CEA)* de 1999, ce dernier point est particulièrement important. Soulignant que l'obtention d'un consensus national est crucial, ce rapport déclare que "le meilleur moyen d'obtenir un consensus est d'envisager la privatisation sous l'angle de la participation, c'est-à-dire en informant l'opinion et en encourageant le dialogue".
De tels changements d'approche sont d'autant plus importants que les privatisations s'accélèrent sur le continent africain. Si certains pays africains ont lancé de modestes programmes de privatisation dans les années 1980, c'est seulement dans les années 1990 que leur nombre a fortement augmenté. Une étude de 1998 de la Banque mondiale intitulée Les privatisations en Afrique (rédigée par M. Campbell White et Mme Anita Bhatia) indique que près de 2 700 transactions de privatisations avaient déjà été conclues à la fin de l'année 1996 en Afrique subsaharienne. Dans les trois années qui se sont depuis écoulées, des centaines d'autres ont suivi.
Rares sont les pays d'Afrique qui ne disposent pas d'un quelconque programme
de privatisation. Même des pays dévastés par la guerre
comme le Liberia et la Sierra Leone ont commencé à privatiser
certaines entreprises ou ont l'intention de le faire lorsque les conditions
de sécurité s'amélioreront. Le Rwanda, qui essaie toujours
de se remettre du génocide de 1994, dispose d'un programme de privatisation
très dynamique. Pendant la seule année 1998, il a procédé
à onze ventes en trois mois. La Namibie est l'un des rares pays qui
ne prévoit pas de privatiser, principalement parce que ses entreprises
publiques dégagent en général des bénéfices.
Au cours de la première moitié des années 1990, nombre des cessions concernaient des petites ou moyennes entreprises. Elles ont donné naissance à un grand nombre de sociétés privées mais ont généré des revenus modestes. Avec 548 privatisations, c'est le Mozambique qui a réalisé le plus grand nombre de privatisations jusqu'en 1996 mais la valeur moyenne de chaque transaction n'était que de 300 000 dollars. Par contre, le Zimbabwe n'a vendu que quatre entreprises publiques pendant cette même période mais chaque transaction lui a rapporté en moyenne 6,3 millions de dollars.
A partir de 1996 et 1997, les programmes de privatisation en Afrique se sont tournés vers des entreprises publiques plus importantes et plus intéressantes, comme par exemple les compagnies aériennes, les banques, les compagnies maritimes, les compagnies d'électricité et d'eau et les télécommunications nationales. Par conséquent, les recettes publiques ont considérablement progressé. D'après des données de la Banque mondiale, la valeur totale des privatisations d'entreprises en Afrique subsaharienne s'est élevée à un peu plus de 2,7 milliards de dollars de 1988 à 1996. En 1997, ce chiffre a presque été égalé, les nouvelles privatisations ayant généré 2,3 milliards de dollars dans cette seule année. De plus, l'Egypte, le Maroc et la Tunisie ont encaissé en 1997 2,4 milliards de dollars provenant des privatisations, contre 3,3 milliards en 1995 et 1996, et seulement 1,2 milliard de 1990 à 1994 (voir graphiques).
Les compagnies de télécommunications sont parmi les candidates les plus fréquentes à la privatisation. En Afrique, nombre de réseaux téléphoniques sont vétustes et ne relient qu'une infime partie de la population. Les pouvoirs publics africains ont compris que vendre des actions de leurs compagnies de téléphone à des entreprises étrangères bien établies leur donnait facilement accès à de nouvelles technologies et à des sources d'investissements leur permettant de moderniser et d'étendre leurs réseaux. De 1995 à 1997, la vente de titres des compagnies de téléphone de six pays d'Afrique subsaharienne s'est élevée à plus de 1,7 milliard de dollars (voir tableau) et les nouveaux propriétaires ou partenaires ont annoncé d'ambitieux projets d'investissements supplémentaires. L'Erythrée, le Cameroun, le Gabon, le Kenya, le Mali, le Mozambique, le Niger et le Nigéria entreprennent actuellement de privatiser leurs réseaux de télécommunications.
Grâce aux
privatisations, la taille du secteur public africain s'est considérablement
réduite. La Banque mondiale estime que le nombre d'entreprises publiques
d'Afrique subsaharienne est passé de 6 069 en 1990 à 4 058
en 1995, soit une chute de 33 %. S'il est plus réduit, le secteur
public se porte en général mieux sur le plan financier puisque
une grande partie des entreprises les moins performantes et les moins rentables
a été vendue ou liquidée.
La Côte d'Ivoire est une bonne illustration de la désaffectation du secteur public. Avec la vente de plus de cinquante entreprises publiques, la part du secteur public dans le produit intérieur brut (PIB) a chuté, pour passer de 9,5 % en 1994 à 2,8 % en 1997. Pendant la même période, la part du secteur public dans les emplois officiellement comptabilisés est passée de 22 à 7 %. Pendant ce temps, le secteur privé s'est renforcé. D'après M. Jean-Claude Brou, chef de la Commission de privatisation de la Côte d'Ivoire, le secteur privé a investi 330 milliards de francs CFA (600 millions de dollars) de 1994 à 1998, "contribuant ainsi à la forte croissance enregistrée par l'économie ivoirienne dans les quatre dernières années".
En Afrique, ce sont les créanciers, et notamment le FMI et la Banque mondiale, qui ont été les principaux instigateurs de la première vague de privatisation, entreprise dans le cadre des programmes d'ajustement structurel. En 1998, trente-quatre pays africains participaient à des projets de la Banque mondiale ou avaient conclu des accords de financement de projets assortis de privatisations et trois quarts des prêts et crédits de la Banque mondiale n'étaient accordés qu'à la condition de privatiser des entreprises d'Etat.
De telles conditions ont provoqué le ressentiment des pouvoirs publics africains et renforcé dans l'opinion publique l'idée selon laquelle les privatisations étaient surtout le fait des créanciers. Puisque les dossiers de privatisation les plus conséquents et les plus en vue consistaient à vendre à des entreprises étrangères (souvent britanniques, françaises, portugaises ou belges), ces pressions extérieures ont également suscité des accusations, les privatisations étant considérées comme un "retour à la colonisation".
Cela a parfois porté préjudice aux gouvernements en place. En 1996, le président du Bénin, M. Nicéphore Soglo, ancien responsable de la Banque mondiale, n'a pas été réélu. Les analystes politiques attribuent en partie sa défaite à son programme de privatisation rapide et ambitieux.
Au-delà des répercussions politiques, le manque de préparation de ces premières privatisations et la hâte avec laquelle elles ont été conclues ont contribué à créer des problèmes d'ordre économique et social. "Les bailleurs de fonds ont incité à privatiser sans disposer de données suffisantes, reconnaît l'étude de la Banque mondiale de 1998. Soucieux d'agir rapidement et d'obtenir des résultats, les bailleurs de fonds ont poussé les pouvoirs publics africains à privatiser sans comprendre les contraintes existantes ni mesurer les ressources et le temps qu'il faudrait pour les surmonter." En particulier, en raison de l'importance des objectifs quantitatifs, la priorité a été donnée au nombre de privatisations plutôt qu'à la qualité de leur mise en oeuvre. Avec le temps, certains créanciers, Banque mondiale comprise, ont fini par réviser en partie leur approche et faire preuve d'une plus grande souplesse. En mai 1996, les pouvoirs publics sénégalais ont annoncé qu'ils rejetaient toutes les offres d'achat de la Sonacos, entreprise de traitement et de commercialisation des arachides, ces offres étant bien inférieures à la valeur estimée de l'entreprise. Certains responsables craignaient que ce refus n'attire les foudres de la Banque mondiale. Au contraire, le représentant de la Banque mondiale à Dakar, M. Cadman Atta Mills, félicita les autorités sénégalaises d'avoir refusé des offres aussi "ridicules". Il s'engagea également à ne pas suspendre un prêt d'ajustement agricole qui était assorti d'une condition, la privatisation de cette entreprise. Au début du mois d'avril 2000, l'Etat était toujours actionnaire majoritaire de l'entreprise.
Au cours d'une visite à Washington en décembre 1995, le président de l'Erythrée, M. Isaias Afewerki a noté que l'Agence des Etats-Unis pour le développement international (l'USAID) s'intéressait moins à la rapidité des privatisations. "Le discours et l'approche de l'USAID ont complètement changé, dit-il. Je me souviens qu'il y a trois ou quatre ans, ils nous disaient "il faut privatiser dans les six mois." Ce genre de discours était une source constante de friction entre les responsables de l'USAID et nous."
Si elle est moins marquée, l'incitation à privatiser n'a pas disparu pour autant. Les privatisations sont courantes et restent l'un des éléments essentiels des nombreux accords de prêt consentis par la Banque mondiale et le FMI. Les responsables de ces deux institutions se sont publiquement plaints de la lenteur, à leurs yeux, des privatisations entreprises au Cameroun, aux Comores, au Ghana, au Malawi, au Zimbabwe et ailleurs. En décembre 1997, le FMI a suspendu un prêt consenti au Nigéria dans le cadre d'un programme d'ajustement structurel amélioré lorsque les pouvoirs publics, sous l'effet d'une vague de grandes grèves syndicales, ont interrompu le processus de privatisation de douze grosses entreprises. Le prêt a repris l'année suivante quand les pouvoirs publics ont renouvelé leurs promesses de faire avancer les privatisations.
M. Campbell White explique que les pressions constantes exercées par la Banque mondiale s'expliquent par un souci de réforme économique au sens large, parfois même aux dépens de l'attention qui devrait être accordée à des dimensions telles que l'emploi et la justice sociale. "Malheureusement, affirme-t-il, la volonté de faire avancer les réformes et de maintenir le cap amène souvent cette institution à faire pression pour privatiser à tout prix. L'aspect humanitaire est peut-être un peu oublié, mais ce n'est pas faute d'intérêt, c'est simplement parce que la priorité est donnée aux réformes devant être mises en oeuvre."
Dès le début, ce sont les syndicats qui ont fait connaître avec le plus de véhémence leur opposition aux privatisations et qui se sont mobilisés en Afrique. Très récemment, en 1999, plusieurs pays, en particulier le Bénin, le Cap Vert, le Gabon et le Niger, ont connu des menaces de grèves contre la privatisation, qui se sont dans certains cas concrétisées. Dans certains cas, les travailleurs ont réussi à bloquer ou à ralentir la privatisation de certaines entreprises ou à influer sur les négociations des accords. Dans d'autres cas, répondant à des pressions extérieures, les pouvoirs publics ont simplement ignoré les syndicats, provoquant des rancunes et des tensions politiques durables.
De manière générale, les employés se mobilisent contre les menaces de suppressions d'emplois ou la réduction éventuelle de leurs avantages sociaux par de nouveaux patrons. Les craintes sont d'autant plus fortes que les premières privatisations ont entraîné des suppressions d'emploi. Celles-ci se sont produites à l'arrivée des nouveaux patrons ou même avant, lorsque les pouvoirs publics ont restructuré les entreprises en difficulté financière pour les rendre plus intéressantes aux yeux d'acheteurs potentiels. A Sao Tomé-et-Principe, non seulement les ouvriers agricoles ont perdu leurs emplois lors de la privatisation des fermes d'Etat mais ils ont également été expulsés des plantations où ils étaient logés avec leurs familles.
Il n'existe pratiquement aucun suivi des entreprises privatisées et on ne dispose donc pas de chiffres exacts sur l'emploi avant et après les privatisations. La Banque mondiale qui a enquêté sur cinquante-quatre entreprises privatisées au Bénin, au Burkina Faso, au Ghana, au Togo et en Zambie a découvert qu'entre la signature des accords de privatisation et le premier trimestre 1996, les effectifs de ces sociétés avaient diminué en moyenne de 15 %, ce chiffre variant d'une chute marquée de 35 % au Bénin à une augmentation infime de 0,1 % au Burkina Faso. En 1999, la Fédération des syndicats des travailleurs du Soudan a dénoncé la perte de 40 000 emplois dans ce pays depuis le début des privatisations en 1992.
Les pouvoirs publics et les bailleurs de fonds affirment que la plupart de ces emplois auraient de toute façon été supprimés puisque l'Etat ne pouvait pas indéfiniment subventionner des entreprises publiques en crise. Grâce aux privatisations, disent-ils, ces entreprises sont maintenant plus saines et, dans certains cas, elles ont réussi à s'agrandir et à engager du personnel supplémentaire ou bien à réembaucher les employés qui avaient initialement perdu leur emploi.
Toutefois, les pouvoirs publics et les commissions de privatisation sont désormais plus attentifs aux problèmes d'emploi. Souvent, lorsqu'un appel d'offres est lancé pour vendre une entreprise d'Etat sur le marché privé, le maintien des emplois est soit un critère explicite soit un facteur d'évaluation important pour les pouvoirs publics. Au Burkina Faso, les pouvoirs publics ont reçu en 1998 quatre offres d'achat pour le gigantesque complexe sucrier de Banfora. Ils ont immédiatement rejeté l'offre prévoyant la suppression de 700 emplois et ont fini par accepter l'offre la plus basse émanant d'un acheteur prêt à garder l'ensemble du personnel et à procéder à des investissements conséquents.
Si elles restent encore relativement rares, les offres de prise de participation augmentent néanmoins car les pouvoirs publics tentent de faire accepter les privatisations par les employés en leur offrant de détenir des actions de leur entreprise. Lors de la vente en 1997 de la compagnie des télécommunications du Sénégal, les employés ont été autorisés à acheter à prix réduit 10 % des actions (voir "Privatisations au Sénégal : un processus inégal"). Au Bénin, même si elle n'a pas encore été appliquée, la participation du personnel au capital est prévue dans la loi sur la privatisation.
"L'une des erreurs commises en Afrique lors des privatisations, note M. Campbell White, a consisté à ne pas entamer le dialogue dès le départ avec les responsables des syndicats." Désormais, les syndicats acquièrent progressivement un certain droit à la parole, parfois à l'intérieur des entreprises ou, dans d'autres cas, en étant officiellement représentés au sein de l'organe national de privatisation. Au Ghana, la principale fédération syndicale a fini par siéger à la Commission de mise en oeuvre des désinvestissements (DIC) chargée de contrôler la vente des biens de l'Etat. Le Congrès des syndicats du Ghana s'est plaint de n'avoir pas été invité au moment de la création de la commission. Toutefois, "mieux vaut tard que jamais", note Christian Appiah Agyei, secrétaire général de la fédération. Bien que le programme de privatisation ne lui paraisse toujours pas convaincant, le syndicat a décidé de participer activement aux travaux de la commission pour être certain que les travailleurs recevraient les avantages qui leur étaient dus. "Ce que nous avons obtenu pour les syndiqués dont les postes ont été supprimés n'est peut-être pas ce qu'il y a de mieux, mais, comme dit le proverbe, un tiens vaut mieux que deux tu l'auras."
Dans d'autres pays également, les syndicats ont évolué. Après s'être d'abord résolument opposés aux privatisations, ils ont ensuite tenté d'intervenir dans leur exécution. Au Niger, les employés des télécommunications se sont mis en grève au mois d'août et de septembre 1999 pour protester contre le projet de démantèlement et de vente du réseau de téléphonie mobile public. Les employés pensaient qu'une telle décision diminuerait la valeur de l'entreprise aux yeux d'investisseurs potentiels et compromettrait son avenir. Les pouvoirs publics ont cédé et décidé de vendre l'entreprise tout entière sans la démanteler.
Les répercussions des privatisations dépassent souvent le simple cadre de l'entreprise et des familles des employés. Certaines entreprises publiques ont été créées à l'origine dans le cadre d'objectifs de développement plus vastes : construction d'infrastructures, stimulation de la production en l'absence d'un secteur privé important, diversification de l'industrie ou encore prestations de services économiques et sociaux vitaux pour des groupes sociaux jusqu'alors défavorisés. Dans la hâte qui a caractérisé ces privatisations, ces objectifs ont parfois été oubliés.
Dans un certain nombre de pays, les organes de commercialisation des produits agricoles et de développement rural ont été soit démantelés soit partiellement privatisés à la fin des années 1980. Les exploitants agricoles étaient généralement favorables à la suppression du contrôle des prix agricoles mais ils se sont vite rendu compte que les crédits et les intrants agricoles étaient devenus plus chers ou bien avaient même disparu. Le secteur privé n'a pas cherché à remédier aux insuffisances du réseau de distribution, particulièrement dans les zones les plus pauvres et les plus reculées où les marges bénéficiaires sont limitées. Au Sénégal, les associations de petits exploitants agricoles de la vallée du Sénégal se sont plaintes des problèmes qu'a provoqués la soudaine élimination des sociétés étatiques de commercialisation des produits agricoles et de fourniture d'intrants.
S'il a soutenu la privatisation des achats de maïs, le Syndicat national des agriculteurs zambiens a critiqué la rapidité avec laquelle ce programme a été mis en oeuvre au début des années 1990. Des petits exploitants membres de ce syndicat ou du syndicat rival, l'Union des exploitants agricoles, affirment que les prix agricoles sont devenus beaucoup plus instables qu'auparavant. En 1997, le principal syndicat ivoirien des producteurs de cacao a critiqué la libéralisation du Conseil de commercialisation et de contrôle des prix du cacao, signalant que cet organe finançait l'expansion des infrastructures rurales, ce que les entreprises privées ne feraient probablement pas. En dépit des inquiétudes formulées, le Conseil a été dissout en janvier 1999.
Cacao: la privatisation des conseils de commercialisation peut entraîner une baisse de la qualité des exportations.
Photo : Département
de l'information du Ghana
Pour ce qui est des grandes cultures d'exportation, les pouvoirs publics craignent parfois que la privatisation des organes de commercialisation n'entraîne une baisse de la qualité des exportations. Cela s'est produit au Nigéria lors de la brusque dissolution en 1986 du Conseil de commercialisation du cacao. Le Conseil n'exportait que du cacao de qualité supérieure et à sa dissolution, la qualité du cacao exporté baissa, faisant perdre au Nigéria son excellente position sur le marché mondial. Le Ghana dont les exportations de cacao sont très cotées sur le marché mondial résiste aux propositions du FMI de libéraliser ses exportations, même s'il a déjà libéralisé l'achat du cacao sur son marché intérieur. En partie pour les mêmes raisons, un certain nombre de pays francophones de l'Afrique de l'Ouest hésitent à privatiser leurs usines nationales de coton (voir "Coton : démantèlement d'un secteur 'intégré'?").
Parfois, les inégalités au sein de ces pays posent problème. Au Cameroun, pays essentiellement francophone, les chefs et dignitaires locaux de la province anglophone du sud-ouest ont rencontré les responsables nationaux en février 1999 pour s'opposer au projet de privatisation de la CDC, la Corporation de développement du Cameroun, l'une des plus grosses entreprises agro-industrielles du pays. Ils ont souligné le rôle joué par la CDC dans le développement de leur province.
En Ouganda et en Tanzanie, les pouvoirs publics, les syndicats et les institutions financières locales se sont inquiétés du fait que le rachat des grandes banques d'Etat par des institutions étrangères entraînerait la fermeture de succursales rurales, plus petites et moins rentables, et priverait donc de nombreux clients de services bancaires de base. Les pouvoirs publics ougandais ont indiqué que les futurs acheteurs de la Uganda Commercial Bank seraient entre autres sélectionnés en fonction de leur engagement à maintenir des succursales sur tout le territoire.
Pour un grand nombre d'Africains, la privatisation est un phénomène très lointain auquel ils n'ont aucun espoir de participer. Les chiffres cités par la Banque mondiale indiquent que la plupart des entreprises privatisées ont été vendues à des ressortissants du pays, mais il s'agit souvent des plus petites entreprises. Dans leur majorité, les entreprises les plus importantes et les plus rentables sont rachetées par des étrangers (souvent d'anciennes puissances coloniales), suscitant un mouvement d'opposition à ce que l'on considère comme une braderie "du patrimoine national".
Ce point de vue n'est pas l'apanage des partis d'opposition et des syndicats, il est également partagé par des associations professionnelles locales. Au début de l'année 1999, le Forum national des affaires du Cameroun s'est plaint que les conditions d'admission à l'appel d'offres d'achat des compagnies nationales d'eau et d'électricité défavorisaient les investisseurs locaux au profit des entreprises françaises. Au Kenya, la Chambre nationale de commerce et d'industrie a suggéré qu'une partie des recettes dégagées par les privatisations soit réservée à l'octroi de crédits destinés aux petites entreprises locales.
Même lorsque des investisseurs locaux parviennent à occuper une place prédominante dans une entreprise privatisée, l'opinion publique supporte parfois mal que des hommes d'affaires de certains groupes ethniques soient injustement avantagés. En outre, le fréquent secret qui entoure la sélection des acheteurs ou le manque d'information de l'opinion publique ont tendance à accréditer les comptes rendus de la presse selon lesquels les programmes de privatisation font l'objet de malversations multiples et tendent à favoriser les personnes les mieux introduites dans les milieux politiques.
Dans le document de travail de la CEA précédemment mentionné, on insiste fortement sur le fait que l'élargissement de l'actionnariat est indispensable à la réussite à long terme des privatisations en Afrique. "Ouvrir les privatisations à un plus grand nombre d'actionnaires locaux satisfait les aspirations nationales, peut également faire mieux accepter les privatisations dans les milieux politiques et, en fin de compte, renforcer l'épargne intérieure."
Toutefois, l'ouverture des entreprises privatisées aux actionnaires locaux reste pour l'instant rare en Afrique. L'une des solutions possibles consiste à ouvrir l'actionnariat au personnel de l'entreprise. La méthode la plus fréquente consiste à vendre des actions à la bourse locale, ce que la CEA considère comme "le moyen le plus simple de toucher le public le plus large". Nombre des privatisations effectuées au Nigéria l'ont été par ce biais. Des quotas régionaux ont permis de répartir équitablement les actions sur le plan géographique. Souvent, une part d'une grande entreprise est vendue à un "investisseur stratégique" externe tandis qu'un certain pourcentage d'actions est écoulé en bourse. C'est ainsi que Kenya Airways et Ashanti Goldfields (Ghana) ont été privatisés.
La CEA n'est pas sans ignorer les limites de ce type de vente publique d'actions en bourse. Nombre de bourses africaines sont encore très peu développées. La plupart des particuliers étant trop pauvres pour acheter des actions, les pouvoirs publics ont dû rester actionnaires minoritaires des entreprises privatisées. Ces actions devraient être mises en vente ultérieurement, soit directement, soit par l'intermédiaire de fonds fiduciaires tels le Fonds fiduciaire de privatisation de la Zambie, établi en 1994. Ce fonds "stocke" jusqu'à 30 % des actions d'entreprises qui seront vendues en bourse à une date ultérieure. Le Rwanda envisage de mettre en place un fonds similaire.
Tout en pensant que le développement des bourses africaines est le meilleur moyen d'élargir l'actionnariat à long terme, la CEA estime que la prise de participation par des "groupes choisis" offre une solution satisfaisante à moyen terme. Il s'agit d'offrir des actions à des prix inférieurs à ceux du marché ou des options d'achat d'actions à des investisseurs qui disposent d'un capital limité mais participent directement à un secteur de production donné. Par exemple, l'Uganda Tea Growers' Corporation (Société des planteurs de thé de l'Ouganda) permet aux cultivateurs de thé de devenir progressivement actionnaires des usines de production auxquelles ils vendent leur thé. Les investissements minimums sont très bas puisqu'ils sont de 5000 shillings (soit environ 3,30$).
"La privatisation est à la fois une opération économique et politique, mais surtout politique", note M. Bernard Verr, directeur général du Bureau du Nigéria des entreprises publiques et membre du Conseil national des privatisations. Il ajoute donc que les privatisations requièrent "l'engagement des plus hautes instances politiques".
Certains pays comme le Nigéria ont placé leur programme de privatisation directement sous l'autorité du président, du vice-président ou du conseil des ministres. D'autres ont créé des commissions de privatisation puissantes ou semi-autonomes, composées de représentants des pouvoirs publics, du milieu des affaires et d'autres secteurs. Au Botswana, la Chambre de commerce et les syndicats ont contribué à la création en 1999 de l'Agence de privatisation et de surveillance des entreprises publiques.
L'une des principales tâches de ces agences et commissions est de garantir une plus grande transparence lors des privatisations. Dans un certain nombre de pays, des commissions indépendantes de vérification comptable et de contrôle parlementaire ont été formées en vue de faciliter la surveillance des privatisations. En Ouganda, des révélations sur les malversations commises à l'occasion de certaines privatisations ont forcé le ministre des privatisations à démissionner mais ont aussi poussé le parlement à ordonner, fin 1998, l'arrêt provisoire de toutes les privatisations jusqu'à la conclusion de l'enquête parlementaire (qui a conduit au renvoi de plusieurs autres responsables).
Certains responsables de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international se sont inquiétés de cette interruption des privatisations en Ouganda mais M. Campbell White observe que de tels retards sont parfois inévitables à mesure que les débats politiques sont de plus en plus transparents. "Nous devons nous efforcer davantage de recueillir l'opinion de la population et d'en tenir compte. Oui, peut-être qu'au début, la conception, la préparation et la mise en oeuvre des politiques s'en trouveront ralenties. Mais par la suite, le programme de privatisation aura beaucoup plus de chances de réussir."
L'emploi des recettes générées par les privatisations est un autre domaine dans lequel il faut renforcer la transparence, insistent les analystes. Souvent, les pouvoirs publics n'indiquent pas vraiment comment ces fonds sont dépensés, ce qui ne fait qu'alimenter les soupçons de corruption de haut vol ou de détournement de fonds utilisés soit à des fins électorales soit dans le but de combler des déficits budgétaires.
Toutefois, dans certains cas, les pouvoirs publics ont regagné la confiance de l'opinion publique, non seulement en justifiant l'emploi des recettes générées par les privatisations mais aussi en les allouant à des besoins de développement essentiels. Après la vente de la compagnie des télécommunications du Sénégal, le ministre des finances a alloué dans le cadre d'un projet de loi fiscale une partie de ces recettes à des programmes sociaux.
Que ce soit au Sénégal ou ailleurs, de telles initiatives n'ont pas résolu tous les problèmes de privatisations mais elles ont facilité le débat et permis une plus grande participation de la population à un processus qui est maintenant au coeur de l'évolution économique du continent.
